II SA/Wr 3319/01

II SA/Wr 3319/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Julia Szczygielska
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi D. Zakładu A S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu kotłowni gazowej w budynku przy ul. W. [...] w K. oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...]z dnia [...]Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (powinno być: Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. uchwalonego przez Miejską Radę Narodową w K. uchwałą nr [...]z dnia [...]ustalił dla Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "B" Systemy Grzewcze w Ś. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu kotłowni gazowej w budynku przy ul. W. [...] w K. W decyzji podano przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod wielorodzinną zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności. Wskazano, że inwestycja obejmie kotłownię gazową 1500 kW zlokalizowaną w pomieszczeniu obecnego węzła ciepłowniczego w celu wytworzenia ociepla dla okolicznych budynków mieszkalnych "należących" do Spółdzielni Mieszkaniowej w K. oraz wybudowanie komina spalinowo-wentylacyjnego, poprowadzonego po elewacji budynku i wyprowadzonego ponad dach. Zalecono przestrzeganie rozporządzenia z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (powinno być: Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140), ustalono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich powołano zakaz naruszania tych interesów zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (powinno być: art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w szczególności w zakresie ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza. Orzeczono, że inwestycja nie powinna pogarszać istniejącego stanu środowiska i zalecono uzyskanie decyzji o dopuszczalności emisji spalin do atmosfery.
W uzasadnieniu organ wskazał, że nieuzasadnione okazały się pisemne zastrzeżenia zgłoszone wobec tej inwestycji przez D. Zakład A w W., jakoby była ona sprzeczna z "Założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe m. K." uchwalonymi przez Radę Miejską w K. uchwałą nr [...]z dnia [...]oraz planem miejscowym i planem realizacyjnym osiedla. Nieuzasadniony był także zarzut A, że wyrażenie zgody na budowę kotłowni byłoby sprzeczne z zapisem w akcie notarialnym, na podstawie którego A nabyło od Gminy nieruchomości wchodzące w skład scentralizowanego systemu cieplnego, w którym Gmina zobowiązała się nie budować i nie wyrażać zgody osobom trzecim na budowę konkurencyjnego systemu cieplnego. W końcu organ wskazał, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący D. Zakład A S.A. w W. zarzucił naruszenie art. 40 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 80 i art. 107 kpa. Odwołujący się powtórzył, że system cieplny miasta ma istnieć w oparciu o sieć należącą do A S.A., z czym sprzeczne jest tworzenie nowej kotłowni lokalnej wytwarzającej ciepło dla okolicznych budynków i dodatkowo zanieczyszczającej środowisko. Decyzja nie zawiera uzasadnienia dla stwierdzenia, że nie pozostaje ona w sprzeczności z powołanymi uchwałami. Wydanie decyzji oznaczało ponadto naruszenie przez Gminę zobowiązania zaciągniętego w umowie sprzedaży wobec A, co oznacza naruszenie interesu tej osoby trzeciej. Obowiązki te przyjęła na siebie gmina jako podmiot publicznoprawny.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało powyższą decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał na wstępie, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "B" – Systemy Grzewcze w Ś. działającego z upoważnienia Spółki z o.o. "C" we W. Zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosił A S.A. w W. jako posiadacz węzła cieplnego w obrębie planowanej inwestycji. Zarzuty odwołującego się były niezasadne. Umowa sprzedaży sieci cieplnej nie rodziła skutków prawnych dla ustalenia warunków zabudowy. Nie nastąpiło naruszenie interesu A S.A. w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś założenia uchwalone na podstawie ustawy z 10.04.1997r. Prawo energetyczne nie stworzyły monopolu w zaopatrywaniu mieszkańców w energię cieplną. W pozostałym zakresie Kolegium podzieliło argumentację przytoczoną przez organ I instancji.
W skardze na powyższą decyzję skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty. Uchwała w sprawie założeń do planu zaopatrzenia w ciepło stanowiła przepis szczególny w rozumieniu art. 40 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wykonanie kotłowni jest sprzeczne z ustaleniem przeznaczenia terenu dla intensywnej zabudowy wielokondygnacyjnej. Nadal brak uzasadnienia dla twierdzenia o braku tej sprzeczności. Kolegium nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wydając decyzję Gmina naruszyła zobowiązanie zawarte w umowie sprzedaży, co wywołuje skutki prawne także dla ustalenia warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie infrastruktury technicznej dla osiedla mieszkaniowego nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego przewidującymi realizację zabudowy mieszkaniowej. Decyzja z mocy prawa nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, a jedynie oznacza warunkowe wyrażenie zgody na zamierzoną przez zainteresowanego zabudowę w sposób niesprzeczny z planem miejscowym. W pozostałym zakresie organ podtrzymał w całości dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna, bowiem dostrzeżone przez Sąd z urzędu naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie miały wpływu na wynik sprawy. Nieuzasadniona była argumentacja mająca wykazać wniosek o nieważności decyzji organu I instancji (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a w konsekwencji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący wywodził, że skoro według tekstu planu miejscowego przeznaczeniem terenu osiedla mieszkaniowego jest mieszkaniowa zabudowa wielorodzinna o dużej intensywności, to niezgodne z planem byłoby ustalenie warunków zabudowy dla obiektu wchodzącego w skład budynku mieszkalnego i funkcjonalnie z nim związanego, bez wyraźnego ustalenia w planie dopuszczalności takiej przebudowy. Tymczasem uzasadniona była ocena prawna wprost przeciwna, a ile bowiem nieustalenie konkretnych obiektów o funkcji uzupełniającej mogłoby w odniesieniu do niektórych obiektów wywoływać wątpliwości co do zgodności zamierzenia z przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2001r. Nr 14, poz. 124), to budowa kotłowni gazowej w pomieszczeniu obecnego węzła ciepłowniczego (treść decyzji organu I instancji) w oczywisty sposób nie sprzeciwia się przeznaczeniu terenu pod zabudowę mieszkaniową, o ile nawet w planie nie został wymieniony ten właśnie element budynku. Nie była przekonująca argumentacja, że na terenie osiedla mieszkaniowego w związku z ogólnym ustaleniem planu miejscowego mogły legalnie być budowane wyłącznie budynki mieszkalne, a skoro już powstały, to niedopuszczalna byłaby ich przebudowa lub dobudowa obiektu użytkowego zapewniającego doprowadzenie do budynku mieszkalnego energii cieplnej. Przy uznaniu tego poglądu za prawidłowy należałoby konsekwentnie twierdzić, że na tym osiedlu mieszkaniowym mogły powstać wyłącznie budynki mieszkalne, zaś ich elementem od początku nie mogły być własne kotłownie. Tymczasem pogląd taki nie mógł być uzasadniony powołaniem się na treść planu realizacyjnego osiedla, przewidującego zaopatrzenie budynków w energię cieplną z kotłowni centralnej. Nie wynikał bowiem z tego zakaz utworzenia kotłowni lokalnych, nie ustanowiony również w treści planu miejscowego. O ile zatem plan miejscowy określił przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe, to zarówno od samego początku dopuszczalne byłoby wybudowanie na tym terenie budynku mieszkalnego z kotłownią, jak też późniejsze urządzenie kotłowni w tym budynku, o ile nawet w decyzjach przewidziano początkowo dostarczanie do budynku energii ze źródeł zewnętrznych.
Skarżący nietrafnie wywodził, jakoby uchwała rady gminy ustalająca założenia do planu zaopatrzenia w ciepło miała charakter aktu prawa miejscowego. Z przepisów art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorzadzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1531) oraz art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348) nie wynika, aby taka uchwała stanowiła przepisy powszechnie obowiązujące (art. 87 ust. 2 i 44 Konstytucji). Również treść powołanej konkretnie uchwały (znanej z akt tut. Sądu sygn. II SA/Wr 1765/2001 lub 1767/2001) wskazuje na podjęcie przez Radę aktu o charakterze wewnętrznym, nigdzie nie publikowanego i nie adresowanego w zakresie jakichkolwiek obowiązków do podmiotów zewnętrznych, a nawet organu wykonawczego. Pewne elementy nakazu prawnego zawierać może dopiero uchwała przewidziana w art. 20 ust. 6 cyt. ustawy Prawo energetyczne, która nie została podjęta.
W zaskarżonej decyzji trafnie powiązano wymagania ustawowe ochrony interesu prawnego (art. 3 pkt 2, art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym) z obowiązkiem przestrzegania przepisów prawa (por. art. 43 tej ustawy), nie zaś respektowania uprawnień wyłącznie umownych. Z umowy cywilnoprawnej kreującej względny stosunek zobowiązaniowy z zakresu prawa cywilnego, nie wypływały dla skarżącego żadne uprawnienia skuteczne w postępowaniu administracyjnym wobec organu administracji publicznej oraz żadne obowiązki publicznoprawne tego organu wobec skarżącego. Cywilnoprawne zobowiązanie się gminy jako osoby prawnej do powstrzymania się od określonych działań mogących wywołać skutki w sferze majątkowej skarżącego, nie mogło wywołać ograniczenia jej ustawowych kompetencji w sferze prawa administracyjnego (M. Matczak "Kompetencja organu administracji publicznej" s. 185).
W okolicznościach nin. sprawy uzasadniony był pogląd, że decyzja organu I instancji nie naruszała przepisów prawa ani ustaleń planu miejscowego, zatem nie można było odmówić wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania trenu.
Organy obu instancji wprowadziły niepotrzebnie wątpliwości co do osoby tego wnioskodawcy. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek do niewłaściwego organu złożył M. K. (osoba fizyczna), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą B Systemy Grzewcze Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe w Ś. Wniosek złożył działając w imieniu własnym. Właściwy organ wezwał do uzupełnienia wniosku o elementy wymagane w art. 41 ust. 1 ustawy, kierując pismo do tej nazwy. W uzupełnieniu wniosku M. K. nadal występował we własnym imieniu, a w szczególności nie wymienił wśród załączników wniosku pełnomocnictwa. W aktach sprawy rzeczywiście znajduje się pełnomocnictwo udzielone M.K. przez wiceprezesa zarządu C Sp. z o.o. we W. w imieniu tej Spółki, upoważniające Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe B Systemy Grzewcze w Ś. do reprezentowania Spółki przy realizacji inwestycji polegającej na budowie kotłowni przy ul. W. [...] w K.
Organ I instancji nie wyjaśnił, w jakim celu M. K. dołączył do akt sprawy to pełnomocnictwo, występując o udzielenie na swoją rzecz warunków zabudowy. Według protokołu z rozprawy administracyjnej przedstawiciel tego wnioskodawcy wezwany w charakterze strony, nie twierdził, że jest jedynie pełnomocnikiem. Prawidłowo zatem decyzja organu I instancji adresowana jest do tej strony, chociaż w drodze sprostowania będzie wymagało uzupełnienia, że adresatem decyzji jest M. K. (obecnie patrz art. 431, art. 432 i art. 434 kodeksu cywilnego w brzmieniu ustawy z dnia 14.02.2003r. Dz. U. Nr 49, poz. 408). Organ powinien wiedzieć, że w postępowaniu administracyjnym stronami mogą być jedynie osoby fizyczne oraz niektóre jednostki organizacyjne. Osoba fizyczna oznaczana powinna być w decyzji z imienia i nazwiska, nie zaś według szyldu prowadzonego sklepu czy warsztatu. Okoliczność, że osoba fizyczna jest przedsiębiorcą w niczym nie zmienia tej reguły. Nie ulegało wątpliwości dla Sądu, że rzeczywistą stroną postępowania pomimo niepełnego oznaczenia z oczywistą omyłką w decyzji był M. K., który mógł być zgodnie z art. 41 i art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym adresatem pozytywnej decyzji. Niczym nieuzasadniona była wzmianka na wstępie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jakoby wnioskodawca działał z upoważnienia Spółki, a przy tym aby bliżej nieokreślony PHU B mógł być pełnomocnikiem (art. 33 § 1 k.p.a.) oraz aby upoważnienie to zostało skutecznie udzielone (art. 205 KSH). Brak wyjaśnienia osoby adresata decyzji wywołuje określone skutki procesowe (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.), zatem komentowana tutaj wzmianka była niezrozumiała i zbędna. Przede wszystkim jednak była sprzeczna z zebranym w sprawie materiałem, co w ocenie Sądu umożliwiło uznanie tej wadliwej wypowiedzi za nie mającą istotnego wpływu na treść decyzji. W nawiązaniu do konkretnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że przepisy art. 7 i 80 k.p.a. nie mogły zostać naruszone "poprzez przyjęcie stanu faktycznego nie znajdującego uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym", skoro stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób pełny i nie nasuwający zastrzeżeń stron, jak też nie wymagał uzupełnienia z urzędu, a jedynie oceny prawnej. Bez znaczenia było powołanie w sposób błędny źródeł publikacji ustaw i rozporządzenia wykonawczego lub pominięcie źródła publikacji planu miejscowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było lakoniczne i zakresie niektórych ocen prawnych kontrowersyjne, ale w sumie okazało się wystarczające.
Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30,.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.