II SA/Wr 329/05

II SA/Wr 329/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /przewodniczący sprawozdawca/
Mieczysław Górkiewicz
Olga Białek
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 88
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Olga Białek Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Produkcyjnego i Handlowego "A" sp. z o.o. z/s w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji obejmującej wskazanie sposobu wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków od dnia [...]r. i w tej części umarzającej postępowanie organu I instancji i utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie; I. uchyla decyzję I i II instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta J. w dniu [...]r. na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 18a ust. 1 pkt 2, art. 18a ust. 2 pkt 2, art. 18d ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.) wydał decyzję nr [...] w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, którą cofnął z dniem [...]r. Przedsiębiorstwu Usługowo - Produkcyjnemu i Handlowemu "A" Spółce z o. o. w J., mieszczącemu się przy ul. P. [...], zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, udzielone decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...]r. nr [...]. Organ I instancji wskazał sposób wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków od dnia [...]r: działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzić miała gmina.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż Przedsiębiorstwo Usługowo -Produkcyjne i Handlowe "A" Spółka z o. o. w J. świadczyło usługi na rzecz Gminy J. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie umowy na świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z dnia [...]r. legitymując się zezwoleniem udzielonym przez Burmistrza Miasta J. decyzją Nr [...] z dnia [...] r.
Zgodnie z § 2 umowy z dnia 1 stycznia 1993 r. zawartej pomiędzy Zarządem Miasta J. a Przedsiębiorstwem Usługowo - Produkcyjnym i Handlowym "A" Spółka z o. o. w J., przedmiotem działalności wodno-ściekowej jest: produkcja wody, dystrybucja wody, odbiór ścieków, oczyszczanie ścieków oraz eksploatacja kanalizacji deszczowej.
Umowa z dnia [...]r. została wypowiedziana w dniu [...] r. pismem Nr [...] ze skutkiem na dzień [...]r. i z tym dniem prowadzenie spraw gospodarki wodno-ściekowej z wykorzystaniem mienia gminnego, przejąć miała gmina.
Organ pierwszoinstancyjny podał, że przedsiębiorstwo nie posiada własnych urządzeń i instalacji umożliwiających zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, z dniem [...]r. przestaje spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu.
Ponadto Burmistrz Miasta J. wskazał, iż Przedsiębiorstwo pomimo wezwań telefonicznych i pisemnych (pismo Nr [...] z dnia [...]r.) do chwili wydania przedmiotowej decyzji nie zrealizowało wynikających z umowy obowiązków w zakresie eksploatacji kanalizacji deszczowej. Tym samym skarżące Przedsiębiorstwo zaprzestało wykonywania części działalności określonej w zezwoleniu w zakresie odprowadzania ścieków, to jest wód opadowych lub roztopowych ujętych w systemy kanalizacyjne pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych, w tym z centrum miasta, terenów przemysłowych i składowych, bez transportowych i parkingów o trwałej nawierzchni.
Zaprzestanie działalności, zdaniem organu I instancji, w zakresie eksploatacji kanalizacji deszczowej rażąco narusza warunki określone w dziale III pkt 1 zezwolenia z dnia [...]r. oraz § 2 cytowanej powyżej umowy, naraża Gminę na dodatkowe koszty oraz doprowadza do niesprawności w funkcjonowaniu mienia gminnego. Wobec powyższych faktów cofnięcie zezwolenia jest całkowicie uzasadnione.
Powyższą decyzję zakwestionowało Przedsiębiorstwo Usługowo -Produkcyjne i Handlowe "A" Spółka z o. o., wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L . Skarżąca spółka zarzuciła rozstrzygnięciu organu I instancji rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 12 § 1 w związku z art. 77 § 1, 8, 10 § 1, 75 § 1 oraz art. 78 § 1, jak również niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 18a ust. 1 pkt 2 i ust. 2pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu odwołania dodatkowo wskazano, iż pismem z dnia [...] r. Spółka "A" została powiadomiona o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu [...]r. wraz z pouczeniem, że w ciągu 7 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia strona może przedłożyć wnioski, posiadane dokumenty oraz wyjaśnienia.
Przedsiębiorstwo we wskazanym terminie przedłożyło Burmistrzowi Miasta J. swoje stanowisko w sprawie, zgłaszając jednocześnie wnioski dowodowe na poparcie swoich twierdzeń.
Zdaniem skarżącego, organ pomimo otrzymania w dniu [...]r. pisma, nie uwzględnił zawartych w nim wniosków dowodowych oraz stanowiska zajętego przez skarżące Przedsiębiorstwo i wydał w tym samym dniu decyzję o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z terenu miasta J . Strona wywiodła, że na organie ciąży obowiązek wnikliwego i wszechstronnego zebrania i ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Burmistrz Miasta J. wydając zaskarżoną decyzję w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń, wniosków i dowodów zgłoszonych przez stronę skarżącą. Naruszył tym samym powołane na wstępie odwołania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania.
Niezależnie od rażących błędów proceduralnych skarżąca spółka wskazała, iż brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie przez Przedsiębiorstwo Przemysłowo - Usługowe i Handlowe "A" Sp. z o. o. gospodarki wodościekowej na terenie miasta J . W konsekwencji strona wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w dniu [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, wydało decyzję nr [...], którą:
I. uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej wskazanie sposobu wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków od dnia [...]r. i w tej części umorzyć postępowanie organu I instancji,
II. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał, iż na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, która między innymi posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności (art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).
Nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w powyższej ustawie.
Zgodnie z przepisem art. 17 wyżej cytowanej ustawy wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać między innymi określenie środków technicznych i finansowych, jakimi dysponuje wnioskodawca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem. Przepisy omawianej ustawy, jak podał organ odwoławczy, zawierają również uregulowania dotyczące cofnięcia wydanego przez organ zezwolenia . Na podstawie art. 18a wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa pozwolenia przypadku gdy np. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu.
Organ II instancji wskazał, iż wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, organ I instancji przywołał w osnowie decyzji przepisy art. 18a ust. 1 pkt 2, art. 18a ust. 2 oraz art. 18d ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z powyższego wynika, iż główną przesłanką uzasadniającą cofnięcie przez Burmistrza Miasta J. skarżącemu przedsiębiorstwu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków była okoliczność, stanowiąca o tym, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa materialnego wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu (art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy). Z dniem [...]r. utraciła bowiem ważność umowa zawarta w dniu [...]r. pomiędzy Gminą J., a Przedsiębiorstwem Usługowo-Produkcyjnym i Handlowym "A" Spółka z o. o. w J. na prowadzenie gospodarki wodno-ściekowej na terenie miasta J .
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższa okoliczność w świetle cytowanego przepisu art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez Przedsiębiorstwo "A" gospodarki wodno-ściekowej na terenie miasta J . Jak wynika z materiałów sprawy, skarżące Przedsiębiorstwo nie posiada własnych urządzeń oraz instalacji umożliwiających zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Cała infrastruktura związana z wymienioną działalnością stanowi bowiem własność Gminy J .
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z dniem [...]r. strona skarżąca przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu, gdyż Przedsiębiorstwo "A"
nie dysponuje już środkami technicznymi odpowiednimi do zakresu wykonywania działalności (art. 16 ust. 1 pkt 3 powołanej powyżej ustawy). Zdaniem organu II instancji Burmistrz Miasta J. zasadnie wydał decyzję o cofnięciu przedmiotowego zezwolenia.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżące Przedsiębiorstwo, a dotyczących zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu , jak i o braku możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów, organ administracji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Przedsiębiorstwo zostało powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...]r., które wpłynęło do siedziby strony skarżącej w dniu [...]r.
W przesłanym zawiadomieniu organ poinformował stronę o przysługującym jej 7- dniowym terminie do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnych wniosków . W dniu [...] r. do siedziby Urzędu Miejskiego w J. wpłynęły dokumenty od Spółki "A" opatrzone datą [...]r. Dokonując oceny przesłanych dowodów, organ I instancji uznał, iż powołane w nich okoliczności znane są organowi z urzędu i nie wymagają przeprowadzenia dodatkowych czynności procesowych. Korzystając z dyspozycji art. 80 k.p.a. organ mógł, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydać w dniu [...]r. końcowe rozstrzygnięcie w sprawie, odwołując się do zasady swobodnej oceny dowodów. Z powyższych względów argumenty odwołania organ II instancji uznał za chybione.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż osobnego omówienia wymaga kwestia wskazania przez organ I instancji w osnowie zaskarżonej decyzji, iż działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z dniem [...]r. prowadzić będzie Gmina J. Zdaniem Kolegium zawarcie powyższego wskazania, nie mającego charakteru rozstrzygnięcia, w decyzji Burmistrza Miasta J. nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa oraz wykracza poza zakres orzekania w niniejszej sprawie.
Uznając tym samym za bezprzedmiotowe- w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a. - prowadzone postępowanie w tym zakresie, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i umorzył postępowanie organu I instancji. W pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wystąpiło Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne i Handlowe "A" z siedzibą w J . Strona skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu rażące naruszenie zasad określonych w przepisach art. 7, 12 §1, 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż organ I instancji nie uwzględnił wniosków dowodowych przedsiębiorstwa "A" zawartych w piśmie doręczonym organowi w dniu [...]r. i wydał w tym samym dniu decyzję kończącą postępowanie w sprawie.
W ocenie skarżącego kolejnym i istotnym pogwałceniem zasad postępowania jest naruszenie przez obie instancje art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten sankcjonuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym we wszystkich jego stadiach, w szczególności daje prawo stronie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań przed wydaniem decyzji.
Nie respektowanie przez organy administracji powyższych obowiązków, zdaniem strony skarżącej, jest okolicznością stanowiącą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Niezależnie od rażących błędów proceduralnych organów I i II instancji Przedsiębiorstwo "A" wskazało na brak podstaw do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta J . W powyższej kwestii strona skarżąca w pełni podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...]r.. Dodatkowo podniosła, że po dniu [...]r. mimo rozwiązania umowy o prowadzenie gospodarki wodno-ściekowej , spółka podniosła w relacjach z Gminą J. zarzut zatrzymania całej infrastruktury wodno-ściekowej, miasta J. do czasu zapłaty przez Gminę J. równowartości nakładów poczynionych przez Przedsiębiorstwo na majątek Gminy (art. 461 § 1 k.c).
Ponadto skarżące przedsiębiorstwo, zaskarżyło, iż po dniu [...]r. nie utraciło władztwa nad infrastrukturą wodno-ściekową miasta J. i po tej dacie władało majątkiem w sposób prawny, w oparciu o prawo zatrzymania. Obecnie w tej sprawie toczy się spór przed Sądem Okręgowym w L .
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż po przeprowadzeniu ponownej analizy całości akt sprawy,
podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. wraz z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu. Ponadto organ odwoławczy podał, iż trudno zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia przez organy obu instancji procedury administracyjnej w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, jak i czynnego udziału stron w niniejszym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne- art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa wodnego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie, w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i prawnych uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej na jakich powinien się opierać organ w toku postępowania.
Podstawowe zasady wynikające z wyżej wymienionego przepisu, to zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 kpa organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645)
Dodać należy, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 LEX nr 53964).
W przedmiotowej sprawie organy I instancji, jaki i II nie dopełnił tego obowiązku.
Sąd pragnie zaznaczyć, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji państwowej obowiązek dążenia do tej prawdy. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania (P. Witkowski w Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, cz. I. Prz.Podat. 1997/7/25-1.3). Tak więc to na organie ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego, który następnie posłuży za podstawę do wydania decyzji merytorycznej.
Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu. Ogólna reguła dowodowa z art. 6 k.c, która znajduje w takim przypadku zastosowanie, stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 122 o.p.) nie jest regulatorem ciężaru dowodu (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 11.07.2002 ISA/Po 788/00 Biul. Skarb.2002/6/25)
Przepisy k.p.a. regulując postępowanie dowodowe, stanowią wyznacznik, jaki zbiór narzędzi dla organu, który w sytuacjach wymagających dookreślenia winien z nich korzystać w celu realizacji zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a.
W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r. V SA 948/00 LEX nr 50114)
Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają między innymi gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe.
Przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
W niniejszej sprawie organy administracyjne nie wypełniły nałożonego na nie przepisami prawa obowiązku i mimo braków w ustaleniach faktycznych wydały merytoryczne decyzje, przy czym zrobiły to niezgodnie z treścią przepisu art. 80 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Decyzją z dnia [...]r. r. Nr [...] Burmistrz Miasta J. na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 18a ust. 1 pkt 2, art. 18a ust. 2 pkt 2, art. 18d ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków cofnął z dniem [...] r. Przedsiębiorstwu Usługowo -Produkcyjnemu i Handlowemu "A" Spółce z o. o. w J., mieszczącej się przy ul. P. [...], zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielone decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...]r. nr [...]. Ponadto wskazał sposób wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków od dnia [...] r: działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzić miała gmina.
Organ I instancji wskazał, iż Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne i Handlowe "A" Spółka z o. o. w J. świadczyło usługi na rzecz Gminy J. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie umowy na świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z dnia [...]r. legitymując się zezwoleniem udzielonym przez Burmistrza Miasta J. - decyzją Nr [...] z dnia [...]r.
Zgodnie z § 2 umowy przedmiotem działalności wodno-ściekowej jest: produkcja wody, dystrybucja wody, odbiór ścieków, oczyszczanie ścieków oraz eksploatacja kanalizacji deszczowej.
Umowa z dnia [...]r. została wypowiedziana w dniu [...]r. pismem Nr [...] ze skutkiem na dzień [...]r. i z tym dniem prowadzenie spraw gospodarki wodno-ściekowej z wykorzystaniem mienia gminnego, przejmuje gmina.
Organ pierwszoinstancyjny podał, że przedsiębiorstwo nie posiada własnych urządzeń i instalacji umożliwiających zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, z dniem [...]r. przestaje spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu.
W wyniku złożenia przez Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne i Handlowe "A" odwołania od powyższej decyzji organu I instancji, organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej wskazanie sposobu wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków od dnia [...]r. i w tej części umorzyło postępowanie organu I instancji, w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w moc.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, która między innymi posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności (art. 16 ust. 1 ustawy, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w powyższej ustawie.
Zgodnie z przepisem art. 17 wyżej cytowanej ustawy wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać między innymi określenie środków technicznych i finansowych, jakimi dysponuje wnioskodawca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem. Przepisy omawianej ustawy, jak podał organ odwoławczy, zawierają również uregulowania dotyczące cofnięcia wydanego przez organ zezwolenia . Na podstawie art. 18a wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa pozwolenia przypadku gdy np. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu.
Organ II instancji wskazał, iż wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, organ I instancji przywołał w osnowie decyzji przepisy art. 18a ust. 1 pkt 2, art. 18a ust. 2 oraz art. 18d ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z powyższego wynika, iż główną przesłanką uzasadniającą cofnięcie przez Burmistrza Miasta J. skarżącemu przedsiębiorstwu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków była okoliczność, stanowiąca o tym, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa materialnego wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu (art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy). Z dniem [...]r. utraciła bowiem ważność umowa zawarta w dniu [...]r. pomiędzy Gminą J., a Przedsiębiorstwem Usługowo-Produkcyjnym i Handlowym "A" Spółka z o. o. w J. na prowadzenie gospodarki wodno-ściekowej na terenie miasta J .
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powyższa okoliczność w świetle cytowanego przepisu art. 18a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez Przedsiębiorstwo "A" gospodarki wodno-ściekowej na terenie miasta J . Jak wynika z materiałów sprawy, skarżące Przedsiębiorstwo nie posiada własnych urządzeń oraz instalacji umożliwiających zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Cała infrastruktura związana z wymienioną działalnością stanowi bowiem własność Gminy J .
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z dniem [...]r. strona skarżąca przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu, gdyż Przedsiębiorstwo "[...]" nie dysponuje już środkami technicznymi odpowiednimi do zakresu wykonywania działalności (art. 16 ust. 1 pkt 3 powołanej powyżej ustawy). Zdaniem organu II instancji Burmistrz Miasta J. zasadnie wydał decyzję o cofnięciu przedmiotowego zezwolenia.
W niniejszej sprawie organy I i II instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia wskazanych kwestii.
Braki w postępowaniu wyjaśniającym, które skutkowały naruszeniem prawa procesowego w zakresie postępowania dowodowego, w rezultacie przyniosły skutek w postaci naruszenia norm prawa materialnego w zakresie przepisów ustawy - o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Organy administracji, dysponując narzędziami w postaci uprawnień z zakresu postępowania dowodowego, nie ustaliły faktów niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia procesu decyzyjnego.
Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w skardze, stanowiącym o tym, iż Burmistrz Miasta J. pismem z dnia [...]r. zawiadomił o wszczęciu w dniu [...]r. postępowania z urzędu w stosunku do Przedsiębiorstwa Usługowo - Produkcyjnego i Handlowego "A" Spółka z o. o. w J. w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, udzielonego decyzją [...] z dnia [...]r. Powyższe zawiadomienie doręczone zostało stronie skarżącej w dniu [...]r. wraz z pouczeniem, że w terminie siedmiu dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia strona może przedłożyć wnioski, posiadane dokumenty i wyjaśnienia.
Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że w zakreślonym terminie, to jest w dniu [...]r. skarżące Przedsiębiorstwo przedłożyło Burmistrzowi Miasta J. swoje stanowisko w sprawie, zgłaszając jednocześnie wnioski dowodowe na poparcie swoich twierdzeń.
Burmistrz Miasta J. po otrzymaniu w dniu [...]r. wspomnianego pisma, nie uwzględniwszy zawartych w nim twierdzeń i wniosków dowodowych lecz wydał we wskazanym powyżej dniu, decyzję Nr [...] w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Burmistrz ponadto nie zajął stanowiska, co do uwzględnienia, bądź nie uwzględnienia żądań dowodowych zgłoszonych przez skarżące Przedsiębiorstwo. Dowody owe miały wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przed organem pierwszej instancji.
Sąd pragnie zaznaczyć, iż jednym z argumentów uzasadniających decyzję organu o cofnięciu zezwolenia miało być zaprzestanie przez Przedsiębiorstwo eksploatacji kanalizacji deszczowej.
Także i w tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w skardze, iż okoliczność ta jest sprzeczna z rzeczywistym stanem rzeczy, a wnioski dowodowe zgłoszone w piśmie Przedsiębiorstwa z dnia [...]r. miały wskazywać, że Gmina przejęła instalację deszczową w miesiącu [...]r. Tym samym odpada jedna z przesłanek faktycznych, na których organ I instancji oparł się wydając decyzję o cofnięciu zezwolenia.
Ponadto wymaga podkreślenia, iż organy administracyjne pomimo ciążącego na nich obowiązku, zaniedbały dopuszczenia strony skarżącej do udziału w całym postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie oprócz pouczenia zawartego w piśmie Burmistrza J. z dnia [...]r. brak jest w całym postępowaniu administracyjnym, informacji, że organy obu instancji zakończyły postępowanie dowodowe w danej instancji i zawiadomiły stronę o możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie.
Odnośnie cofnięcia (obligatoryjne oraz fakultatywne) skarżącej spółce zezwolenia Sąd podkreśla, że przesłanki ustawowe dające prawo do cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zostały w wyczerpujący sposób unormowane w przepisie art. 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a mianowicie:
1. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa zezwolenie w przypadku gdy:
1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem,
2) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu,
3) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie usunęło w wyznaczonym przez wójta (burmistrz, prezydent miasta) terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem.
2. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może cofnąć zezwolenie w przypadku gdy:
1) przepisy odrębne tak stanowią,
2) przedsiębiorca nie podjął mimo wezwania lub zaprzestał wykonywania działalności określonej w zezwoleniu.
W przedmiotowej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła.
Co prawda Przedsiębiorstwu wypowiedziano z dniem [...]r. umowę na prowadzenie gospodarki wodno-ściekowej lecz nie uprawnia to do stwierdzenia, że Przedsiębiorstwo utraciło zdolność do prowadzenia działalności w powyższym zakresie.
Uchwała Rady Miejskiej J. z dnia [...]r. Nr [...] dokonała wyboru formy organizacyjnoprawnej prowadzenia działalności gospodarczej przez dotychczasowe Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w postaci spółki prawa handlowego z udziałem w tej spółce pracowników tego przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwem tym było Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne i Handlowe "A" Spółka z o. o. w J .
Sąd zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez skarżącą spółkę, iż obecny stan prawny nie upoważnia Burmistrza Miasta J. do przejęcia działalności w zakresie gospodarki wodno-ściekowej przez podległe mu służby . Wszelkie inicjatywy
zmian zasad prowadzenia gospodarki wodno-ściekowej podjęte przez Burmistrza zostały odrzucone przez Radę Miasta J .
Rada Miasta uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] wezwała Burmistrza do dopełnienia wymogów formalnych prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie J. w oparciu o przedmiotowe zezwolenie. Wobec powyższego Przedsiębiorstwo posiada warunki do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Sąd odnosząc się do podniesionego przez organy obu instancji argumentu dotyczącego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez Przedsiębiorstwo, pragnie zaznaczyć, że zezwolenie na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostało wydane na podstawie powołanej powyżej ustawy, która to ustawa nie obejmuje tego zagadnienia. Kwestie te uregulowane są w odrębnych przepisach. Żaden z punktów zezwolenia nie dotyczy materii odprowadzania wód opadowych i roztopowych, albowiem byłoby to sprzeczne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz z przepisami wykonawczymi do tej ustawy.
Pismem z dnia [...]r. Nr [...] oraz z dnia [...]r. Nr [...] środki trwałe sieci kanalizacji deszczowej zostały przekazane Gminie J. w [...]r., a wykonywanie każdorazowo usług w tym zakresie przez spółkę odbywało się na podstawie odrębnego zlecenia Gminy i tak też było przez Spółkę wykonywane.
Po dniu [...]r. mimo rozwiązania umowy na prowadzenie gospodarki wodno-ściekowej, Przedsiębiorstwo podniosło w relacjach z Gminą J. zarzut zatrzymania całej infrastruktury wodno-ściekowej miasta J. do czasu zapłaty przez Gminę J. równowartości nakładów poczynionych przez Spółkę na majątek Gminny. Wobec powyższego Sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie oraz pism strony skarżącej jest odmiennego niż organy administracyjne zdania, "mianowicie uważa, iż nie można wykluczyć, że Przedsiębiorstwo po dniu [...]r. nie utraciło władztwa nad infrastrukturą wodno-ściekową miasta J. i po tej dacie władało majątkiem w sposób prawny w oparciu oprawo zatrzymania. Wymagało to jednak wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym.
Na marginesie wskazać należy, iż organy pomimo wniosków skarżącej Spółki nie przesłuchały w charakterze świadków osób wskazanych przez skarżącą w piśmie z dnia [...]r. na okoliczność sposobu wykonywania usług w zakresie eksploatacji sieci kanalizacji deszczowej po dniu [...]r. i odbioru środków trwałych kanalizacji deszczowej przez Gminę J .
W związku z powyższymi uchybieniami, zdaniem Sądu rozstrzygnięcie winno skutkować eliminacją decyzji obu instancji z obrotu prawnego.
Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające - art. 136 k.p.a., bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia - art. 138§ 2 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 4 maja 192 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41).
Reasumując, organy administracyjne w przedmiotowej sprawie nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, albowiem nie zebrały w pełni materiału dowodowego, który byłby wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Brak powyższych ustaleń skutkował niemożnością dokonania prawidłowej subsumcji przez organ, gdyż podstawą jej prawidłowości jest właściwe ustalenie stanu faktycznego i materiału dowodowego, aby prawidłowo móc go odnieść do przepisu prawa, który rozstrzygałby o właściwej procedurze, mającej zastosowanie w rzeczonej sprawie.
W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok z dnia 6 listopada 1984 r. I SA 508/84, OSNA 2/84/100).
W związku z przytoczoną powyżej argumentacją, stwierdzić należy, że materiał dowodowy, który znajduje się w aktach administracyjnych oraz to, co zostało podniesione przez skarżącą Spółkę w odwołaniu, pismach do organu oraz w skardze na decyzję ostateczną wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zostało całkowicie pominięte w postępowaniu administracyjnym przez organy decyzyjne, przez co materiał dowodowy nie został prawidłowo rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Jak zostało utrwalone w literaturze podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego, oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (T. Woś Postępowanie administracyjne, Warszawa 2000 r, str. 305-306).
Wyżej wskazane uchybienia występujące w sprawie, zarówno dotyczące procedury jak i prawa materialnego, stanowią takie naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.
Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego ( T. Woś Postępowanie administracyjne, Warszawa 2000 str. 458).
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.