II SA/Wr 327/22

II SA/Wr 327/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1528/23 - Wyrok NSA z 2025-12-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 4, art. 48 ust. 1 i ust. 2, art. 49 ust. 1 i ust. 3, art. 48 ust, 4
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2022 r., nr 214/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowo-warsztatowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej PINB, organ I instancji) nr 3119/2021 z dnia 30 grudnia 2021 r. nakazującą S. K. (dalej także jako skarżący, inwestor) rozbiórkę budynku garażowo - warsztatowego na terenie nieruchomości przy ul. P. we W. (dz. nr [...],[...], obręb Ś.), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.
W toku przeprowadzonej dnia 15 grudnia 2014 r. kontroli dotyczącej budowy budynku garażowo - warsztatowego ustalono charakterystyczne cechy i parametry inwestycji, a właściciel działki oświadczył, że budynek wzniósł na początku lat 80-tych XX w. jego ojciec.
PINB dnia 23 stycznia 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku garażowo - warsztatowego zlokalizowanego na terenie wskazanej wyżej nieruchomości.
Oględziny przeprowadzone w dniu 10 lipca 2017 r. potwierdziły ustalenia kontroli, zaś S. K. oświadczył, że na wykonane przez siebie prace nie posiadał stosownego aktu, i nie wie, czy jego ojciec legitymował się stosownymi dokumentami pozwalającymi na realizację inwestycji.
Ustalenia organu wykazały, że rozbiórka fragmentu budynku (drugiej kondygnacji) oraz zmiana konstrukcji dachu nastąpiły pomiędzy 2006 r. a 2009 r., zaś w latach 2009 - 2011 nastąpiła przebudowa dachu i wykonanie świetlika.
Postanowieniem nr 2280 z dnia 13 września 2017 r. (doręczono dnia 28 września 2017 r.) PINB wstrzymał roboty związane z budową obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określnych dokumentów, pod rygorem nakazania rozbiórki, w terminie 3 miesięcy od dnia ostateczności postanowienia.
Inwestor zwrócił się do organu I instancji o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy (wniosek o warunki zabudowy jak i wniosek o zawieszenie postępowania złożono dnia 30 października 2017 r.) obejmujących przedmiotową inwestycję, na co PINB odpowiedział pozytywnie, dnia 8 listopada 2017 r. zawieszając prowadzone postępowanie do czasu wydania przez właściwy organ ostatecznego rozstrzygnięcia.
Decyzja Prezydenta Wrocławia ustalająca warunki zabudowy została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 listopada 2019 r., co następnie spowodowało podjęcie zawieszonego postępowania (na mocy postanowienia z dnia 29 października 2020 r.). Stosowną informację inwestor odebrał dnia 5 listopada 2020 r.
Pismem datowanym na 12 stycznia 2021 r. poinformowano inwestora o niewykonaniu przez niego obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 13 września 2017 r.
W "Zawiadomieniu przed wydaniem decyzji" z dnia 20 stycznia 2021 r. i odebranym przez inwestora w dniu 26 stycznia 2021 r. poinformowano o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia, uprzedzając, że po tym czasie zostanie wydana decyzja.
W następstwie analizy dostarczonej przez inwestora dokumentacji wskazano (Zawiadomienie o brakach i nieprawidłowościach w dokumentacji) na braki i nieprawidłowości w zakresie obowiązku dostarczenia zaświadczenia Prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pisma organu I instancji z dnia 3 lutego 2021 r., 12 kwietnia 2021 r. , 30 lipca 2021 r.). Jednocześnie poinformowano inwestora, że nieuzupełnienie braków uniemożliwi dalszą procedurę legalizacyjną, i wskazano termin 30 dni na usunięcie braków.
Równolegle pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. wezwano inwestora do uzdrowienia braków związanych z ustanowieniem przez niego pełnomocnika (brak pełnomocnictwa), co inwestor uczynił dnia 22 kwietnia 2021 r.
Pismem z dnia 17 maja 2021 r. inwestor zwrócił się do organu o przedłużenie terminu złożenia zamiennych projektów budowy dla budynku garażowo – warsztatowego i budynku warsztatowo – magazynowego, informując o uzyskaniu zaświadczenia o zgodności projektu budynku warsztatowo – magazynowego oraz budynku garażowo – warsztatowego z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.
Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. inwestor złożył w organie projekty budowlane powykonawcze dotyczące budynku warsztatowo – magazynowego oraz budynku garażowo – warsztatowego.
Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. PINB ponownie poinformował o brakach i nieprawidłowościach w dokumentacji, informując że uniemożliwiają one procedurę legalizacyjną i wskazując 14-dniowy termin na ich uzupełnienie. W tej samej dacie organ poinformował, że zakończy postępowanie do dnia 30 września 2021 r., przedłużenie terminu tłumacząc umożliwieniem stronie przedłożenia brakujących dokumentów.
Dnia 9 sierpnia 2021 r. inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz oryginał stosownego zaświadczenia Prezydenta Wrocławia. Kolejne uzupełnienie dokumentacji nastąpiło dnia 17 września 2021 r.
Postanowieniem nr 2375/2021 z dnia 30 września 2021 r. wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, precyzując owe nieprawidłowości (dostarczono do pełnomocnika inwestora dnia 7 października 2021 r.).
Tego samego dnia organ I instancji zawiadomił o przedłużeniu postępowania do końca 2021 r. motywując to umożliwieniem inwestorowi poprawy dokumentacji i skomplikowanym charakterem sprawy.
Inwestor (skarżący) pismem z dnia 26 listopada 2021 r. wniósł o przedłużenie terminu na złożenie zmienionego projektu budowlanego, nie precyzując wnioskowanego okresu przedłużenia. Motywował swój wniosek długim pobytem projektanta w szpitalu oraz koniecznością dostosowania dokumentacji do wymogów PINB.
W zawiadomieniu przed wydaniem decyzji z 13 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił, argumentując, że inwestor wskazuje czynności prowadzące nie do załatwienia sprawy, ale do nadmiernego przedłużania postępowania, zaś przedłożony przez inwestora projekt budowlany cechuje się szerokim zakresem nieprawidłowości.
Dnia 23 grudnia 2021 r. inwestor dostarczył projekt budowlany budynku warsztatowo - magazynowego, jednak po jego analizie PINB stwierdził, że nie usunięto znacznej części istotnych nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 30 września 2021 r. Tak więc postanowienie z dnia 13 września 2017 r. wstrzymujące roboty i nakładające obowiązek przełożenia stosownych dokumentów nie zostało wykonane.
W konsekwencji, PINB decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku garażowo - warsztatowego.
Od tej decyzji odwołanie złożył inwestor dnia 19 stycznia 2022 r.
Przywołał okoliczności związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 września 2019 r. obejmującej dwa budynki: warsztatowo - magazynowy i garażowo - warsztatowy. Wskazał, że wskutek zastrzeżeń PINB nawiązujących do podziału budynku na dwie części (dwa budynki) złożył w organie stosowne dokumenty dla “scalonego" budynku, co było jednak niezgodne z już wydanymi warunkami zabudowy, i spowodowało wniosek o ustalenie nowych warunków zabudowy. Inwestor zrelacjonował podjęte i planowane działania, i zadeklarował kolejne czynności po uzyskaniu nowych warunków zabudowy.
Organ II instancji na wstępie ustalił stan prawny adekwatny dla przedmiotowej sprawy wskazując, że prawidłowo zastosowano przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia z samowolną budową budynku garażowo - warsztatowego, która nie jest wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. DWINB wskazał, że część robót wykonano jeszcze w latach 80-tych XX w. (pod rządami Prawa budowlanego z 1974r.), niemniej jednak pomiędzy 2006 r. a 2011 r. nastąpiła kontynuacja tych prac. W aktach brak dokumentów wskazujących na legalną budowę. Dlatego zasadnie organ I instancji zastosował art. 48 Prawa budowlanego i postanowił o nałożeniu obowiązków zmierzających do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, które to obowiązki nie zostały jednak wykonane w wyznaczonym terminie.
Analiza przedłożonej dokumentacji doprowadziła do stwierdzenia w niej braków (są one wymienione w decyzji). W przedłożonym projekcie budowlanym nie zamieszczono rozwiązań mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zaś proponowane rozwiązania są niezgodne z przepisami (organ wskazuje zakres niezgodności). W takim stanie rzeczy postanowieniem na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wezwano do ich uzupełnienia. Inwestor nie wykonał należycie tej dyspozycji. Z tego powodu organ był zobligowany do wydania decyzji w oparciu o at. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, to znaczy decyzji o rozbiórce. Odnosząc się do załączonego do odwołania dokumentu, organ II instancji odpowiedział, że opracowanie nie ma znamion projektu budowlanego, który podlegałby ewentualnemu zatwierdzeniu. Organ II instancji, wskazując konkretne daty, wywiódł, że inwestor dysponował wystarczającym czasem na dostarczenie prawidłowej dokumentacji.
Skargą z dnia 30 marca 2022 r. inwestor zakwestionował w całości decyzję DWINB i zwrócił się o uchylenie obydwu decyzji administracyjnych. Skarżący zarzucił naruszenie:
- przepisów postępowania, a to:
art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
1) niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co doprowadziło do wydania nakazu wyłącznie z uwagi na narzucony termin zakończenia postępowania, a nie z uwagi na interes społeczny i słuszny interes stron,
2) niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do oceny niewywiązania się skarżącego z nałożonych obowiązków, w tym nie przychylenie się do wniosku z dnia 26 listopada 2021 r. o przedłużenie terminu,
3) niepodjęcie z urzędu czynności zmierzających do ustalenia jaki termin jest konieczny stronie na wywiązanie się z nałożonych obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. uwzględniając stan epidemii i wielość koniecznych uzgodnień;
art. 7b k. p. a. poprzez:
1) nałożenie w postanowieniu z dnia 30 września 2021 r. nieadekwatnie krótkiego dwumiesięcznego terminu, niemożliwego do dotrzymania ze względu na stan epidemii i złożoność sprawy,
2) art. 8 k. p. a. poprzez naruszenie zasady zaufania objawiające się błędnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, co powoduje represyjny charakter decyzji o rozbiórce,
3) art. 79a k. p. a. poprzez brak wskazania na dzień 13 grudnia 2022 r. przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, 4) art. 77§1 oraz art. 80 k. p .a. poprzez błędną ocenę postanowień organu I instancji
- przepisów prawa materialnego, a to:
art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez:
1) ich błędną interpretację i nałożenie na inwestora obowiązków niemożliwych do wykonania terminowo w 2 miesiące,
2) nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie rozbiórki budynku garażowo – gospodarczego wobec niewykonania obowiązków w wyznaczonym terminie, podczas gdy wyznaczając odpowiedni termin do usunięcia nieprawidłowości, możliwy do wykonania, powinna nastąpić legalizacja inwestycji z uwagi na starania skarżącego do realizacji obowiązków nałożonych przez organ,
3) art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację poprzez nałożenie na inwestora obowiązków niemożliwych do wykonania w 2 miesiące.
Skarżący wniósł o: 1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 2) uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, 3) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.
Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.)
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę budynku garażowo – warsztatowego.
Z przepisu art. 145§1 p. p. s. a. wynika, że Sąd uwzględnia skargę na decyzję i ją uchyla, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku, gdy ze wskazanych wyżej naruszeń Sąd nie dopatrzy się, to na zasadzie art. 151 p. p. s. a. orzeka o oddaleniu skargi w całości lub w części.
W kontrolowanej sprawie Sąd nie dostrzegł wypełnienia przesłanek z art. 145§1 p. p. s. a. i zdecydował o oddaleniu skargi.
Mając na uwadze rozciągnięcie chronologiczne inwestycji Sąd skontrolował najpierw prawidłowość ustalenia przez organ właściwego dla sprawy stanu prawnego. Potwierdzenie w aktach sprawy znajduje okoliczność, która ponadto nie ma charakteru spornego, że część robót wykonano jeszcze w latach 80-tych XX w., a część w okresie 2006 - 2011. W takiej sytuacji, znajdując poparcie w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wr 106/11) należało przyjąć, że do całości zrealizowanych prac będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ponieważ nie można zgodzić się, że budowa została zakończona przed 1995 r.
W kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia z jego wszczęciem w dniu 23 stycznia 2015 r. Sprawia to, zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r., która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., że do spraw wszczętych i niezakończonych przed tą ostatnią datą, stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej Prawo budowlane).
W ocenie Sądu wszystkie roboty budowlane wykonane samowolnie przy tym samym obiekcie i wcześniej nie zalegalizowane powinny być objęte jednym postępowaniem legalizacyjnym, gdyż doprowadziły dany obiekt do aktualnego stanu. W takiej sytuacji nie ma prawnych możliwości aby część prac przy budowie obiektu oceniana była na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. a część na podstawie przepisów ustawy z 1994 r (tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 85/04,CBOIS) i w tym kierunku idzie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 728/06, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).
Z tego względu prawidłowe są dokonane przez organy ustalenia w zakresie adekwatnego dla sprawy stanu prawnego, i w zakresie objęcia dokonanych robót jednym postępowaniem legalizacyjnym.
Spór prawny ogniskuje się wokół prawidłowości materialnej i formalnej zastosowania przez organ instytucji z art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, czyli będącej najsurowszą reakcją na samowolę budowlaną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.
Przepis art. 48 ust. 1 brzmi: Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę, 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy.... .
Natomiast przepis art. 49 ust. 3 stanowi: W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1.
W art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane prawodawca ustanowił zasadę rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy.
Przesądza o tym sposób sformułowania przepisu: organ nadzoru budowlanego nakazuje...... . Ustawodawca nie użył sformułowania: organ może nakazać, co dawałoby temu organowi pewien zakres luzu decyzyjnego. Jeżeli zatem organ “napotkał" w realizacji swoich kompetencji samowolę budowlaną, to ciąży na nim prawny obowiązek wydania decyzji “rozbiórkowej".
Jednocześnie ustawodawca łagodzi rygor obowiązku rozbiórki dla sytuacji w której zrealizowana samowolnie inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych w takim zakresie, który uniemożliwiałby doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Stanowi o tym przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego: Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W przywołanym wyżej postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane organ nakłada obowiązek przedstawienia, we wskazanym terminie, określonych dokumentów, a mianowicie: 1) zaświadczenia organu wykonawczego gminy o zgodności budowy z planem miejscowym, a w razie braku tego planu - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) projektu budowlanego z określonymi załącznikami, 3) oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art. 48 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego).
Procedura, której element stanowi uwypuklone wyżej postanowienie, ma stworzyć swoistą “szansę" dla inwestora samowolnej inwestycji na uniknięcie konfrontacji z decyzją rozbiórkową.
W judykaturze utrwaliło się stanowisko, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, w pierwszym rzędzie należy podjąć próbę jej legalizacji, a dopiero gdy okaże się ona bezskuteczna, to skutków to będzie decyzją rozbiórkową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2290/10, CBOIS).
Trzeba zauważyć, że wskazane przepisy, pomimo pozornie rygorystycznego brzmienia, nie mają charakteru represyjnego, i nie jest intencją ich stosowania “ukaranie" samowolnego inwestora. Charakter penalny ma regulacja z art. 90 Prawa budowlanego stanowiąca o karach za wykonanie robót budowlanych niezgodnie z prawem. Jeżeli jednak obowiązki, o których mowa wyżej, wynikające z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie zostaną zrealizowane w wyznaczonym terminie, to przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazuje stosować art. 48 ust. 1, to znaczy przejść do stadium decyzji rozbiórkowej.
W tym miejscu Sąd chce wyjaśnić i zaakcentować, że unormowania z art. 48 Prawa budowlanego dają samowolnemu inwestorowi możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, o ile w pełni zastosuje się do obowiązków nałożonych w postanowieniu organu. To swego rodzaju “okazja" dla inwestora przewidziana przez ustawodawcę. Wszakże skorzystanie z niej zależy od inwestora, i jego pełnego zaangażowania w wypełnienie postawionych przez organ i opartych na przepisach Prawa budowlanego warunków. Trzeba tu podkreślić, że ustawowym obowiązkiem (zadaniem, kompetencją) organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa budowlanego i wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą (art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 84a Prawa budowanego). Ów obowiązek wpisuje się w realizację interesu publicznego skondensowanego w budownictwie na realizacji norm prawnych o charakterze reglamentacyjnym, w celu ochrony porządku i bezpieczeństwa, z uwzględnieniem wolności budowlanej, ale także jej ograniczeń (tak relację wolności budowlanej w kontekście interesu publicznego opisuje doktryna prawnicza: Prawo administracyjne materialne pod red. Z. Duniewskiej, B. Jaworskiej-Dębskiej, E. Olejniczak-Szałowskiej, M. Stahl, Warszawa 2020, s. 654.).
W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zgodnie z wolą ustawodawcy powinno doprowadzić do takiego stanu, że nie będą już istniały skutki samowoli budowlanej, co jest istotne dla dobra interesu publicznego. W takim kontekście stosowania przepisów prawa administracyjnego jako prawa publicznego całkowicie nieistotne są takie okoliczności, jak ewentualna wina lub brak winy sprawcy samowoli budowlanej albo też jego sytuacja majątkowa i rodzinna (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2019, uwagi do art. 48, pkt 13).
Dość surowa regulacja art. 48, sankcjonująca wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, została jednak uznana za w pełni odpowiadającą sformułowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkom dopuszczalnego ograniczenia wolności i praw obywatelskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r., II OSK 1227/09, LEX nr 746423). Aktualnie obowiązująca regulacja jest i tak dużo łagodniejsza od wynikającej z treści komentowanego artykułu w brzmieniu sprzed nowelizacji z 27.03.2003 r., uznanej mimo to przez Trybunał Konstytucyjny (zresztą w istocie miała ona charakter całkowicie restrykcyjny, za zgodną z Konstytucją RP (por. wyroki TK: z 12.01.1999 r., P 2/98, OTK 1999/1, poz. 2, czy z 26.03.2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002/2, poz. 15).
Sprawy budowy i rozbiórki obiektów budowlanych a także zasady działania organów administracji publicznej w tym zakresie są przedmiotem normowania Prawa budowlanego (art. 1 ustawy). Oznacza to, że wskazane w ustawie podmioty, w tym inwestor mają wyznaczone obowiązki, na straży wykonywania których stoją organy administracji. Zarazem jednak wskazane podmioty w procesie budowlanym mają prawa (uprawnienia), do których respektowania zobowiązane są właściwe organy administracji publicznej.
Podstawowym obowiązkiem podmiotu zamierzającego realizować roboty budowlane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, ponieważ co do zasady roboty budowlane, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określają przepisy art. 29-31. Przedmiotowa inwestycja nie mieści się zakresie tych wyjątków, co oznacza, że jej realizacja obwarowana była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Wysłowionym w języku pewnym uprawnieniem inwestora jest w szczególności możliwość ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie (art. 18 ust. 2 Prawa budowlanego).
Uprawnieniem sensu largo inwestora jest możliwość skorzystania z procedury legalizacyjnej przewidzianej art. 48 Prawa budowlanego. Wprawdzie ustawodawca nie stanowi literalnie o uprawnieniu inwestora w tym zakresie, to jednak zarówno orzecznictwo, jak i doktryna prawa preferują doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez jej sanację, niż poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidację samej inwestycji.
Z takiego quasi uprawnienia inwestor może skorzystać, a organ administracji budowlanej powinien wykreować inwestorowi stosowne warunki po temu.
Trzeba jednak mieć na uwadze, że chociaż doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem leży w interesie publicznym, a także w interesie indywidualnym inwestora, który poczynił określone nakłady realizując prawo zabudowy nieruchomości, którą dysponuje na cele budowlane, to jednak zamierzenie budowlane musi być zgodne z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). Gdy inwestor dopuszcza się samowoli budowlanej nie uzyskując pozwolenia na budowę, to nie tylko jego zamierzenie nie jest zgodne z przepisami, co cechuje się maksymalnym stopniem takiej niezgodności. Sąd posłużył się określeniem maksymalnego stopnia niezgodności, ponieważ takie samowolne przedsięwzięcie budowlane omija przepisy Prawa budowlanego, w rażącym stopniu naruszając zasady prawne procesu budowlanego.
W ocenie Sądu takie założenie determinuje postępowanie samowolnego inwestora, w którego racjonalnie pojętym interesie jest takie zorganizowanie i skorzystanie z zainicjowanego przez organ administracji procesu naprawczego, aby wypełnić wymogi postawione przez organ w celu doprowadzenia inwestycji do stanu legalności.
Sąd nakreślił i wyjaśnił kontekst normatywny instytucji prawnej rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego ponieważ skarżący, wskutek niezgodnie z prawem wykonanych robót budowlanych, znalazł się w sytuacji zastosowania wobec niego przywołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego normujących samowolę i jej skutki prawne.
Odnosząc się do prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego wskazanych regulacji materialnoprawnych, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa.
Należy w podsumowaniu tej części uzasadnienia wskazać, że niesporna jest w sprawie dokonana samowola budowlana.
Niesporne i uwidocznione w aktach sprawy są czynności prawne organu podjęte w celu legalizacji tej samowoli.
Wreszcie, w ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału, w tym wypowiedzi stron, nie budzi wątpliwości także to, że skarżący nie zrealizował w pełni obowiązków nałożonych przez organ, zwłaszcza w zakresie przedłożenia stosownych dokumentów, w kształcie wymaganym przez przepisy prawa.
Przepisy art. 49 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego kreują dla organu decydującego w sprawie samowoli budowlanej dwie ścieżki postępowania, których wybór przez organ ściśle zdeterminowany jest spełnieniem wymagań wymienionych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.
Jeżeli nałożony na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości nie zostanie wykonany w określonym przez organ terminie (art. 49 ust. 3), to organ ma obowiązek wydać decyzje rozbiórkową. Sąd chce podkreślić, że nie mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym, ale z jednoznacznym oznajmującym brzmieniem przepisu (“wydaje decyzję"), co oznacza związanie organu koniecznością wydania decyzji, ponieważ jest to realizacja jego obowiązku ustawowego. Skoro przepis stanowi o usunięciu (przez inwestora) wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, to zdaniem Sądu należy przez to rozumień wszelkie nieprawidłowości, w pełnym zakresie wskazanym przez organ, i w terminie zakreślonym przez organ. Wbrew literze prawa i intencji ustawodawcy byłoby przyjęcie, że częściowe wykonanie obowiązku, czy niezrealizowanie go w wyznaczonym terminie, stanowi należytą realizacją obowiązków niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej.
Z kolei druga ścieżka postępowania organu wytyczona jest spełnieniem przez inwestora nałożonych nań przez organ obowiązków. Gdy obowiązki te zostaną zrealizowane (“w razie spełnienia wymagań") organ związany jest obowiązkiem wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego).
Tertio non datur, co w realiach kontrolowanej sprawy przekłada się na to, że skoro skarżący nie zrealizował w pełni i wyznaczonym terminie określonych i uszczegółowionych obowiązków, to organ musiał wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.
W prawoznawstwie, a zwłaszcza w teorii prawa oraz wśród prawników zajmujących się kwestią dyskrecjonalności, swobody i luzu decyzyjnego w działaniach organów administracji mówi się wszakże, że pewien zakres swobody organ ma zasadniczo zawsze, i sprowadza się on na przykład do kwestii interpretacji, odczytania użytego przez ustawodawcę słownictwa w tekście prawnym. Jak pisał Herbert Hart, swoboda, jaką pozostawia język, może być bardzo znaczna, co sprawia, że wniosek, w przypadku zastosowania reguły, choć nie jest arbitralny, to jest jednak rezultatem wyboru (H. Hart, Pojęcie prawa, Warszawa 1998, s. 175).
Taki wybór, będący nieodłącznym znamieniem stosowania prawa, nie jest wyłączony spod kontroli sądu administracyjnego. Mieści się on w działaniu administracji publicznej, stanowi cechę administracji publicznej, a kontrolą sądową objęta jest całość, czyli całokształt działalności administracji publicznej, o czym klarownie stanowi art. 184 Konstytucji RP.
W realiach przedmiotowej sprawy ów wybór przez organ (tzn. wskazanie terminu będące kompetencją organu) uzewnętrznił się w określeniu terminu na realizację przez skarżącego nałożonych obowiązków. W istocie rzeczy na błędnym, nieuzasadnionym czy niemożliwym do dotrzymania terminie, wskazanym przez organ, koncentruje się lwia część zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów postępowania.
Przepisy prawa budowlanego nie precyzują, to znaczy nie określają konkretnego wymiaru terminów, o których mowa w art. 48, stanowiąc tylko o “wyznaczonym terminie". Oznacza to tyle, że to organ ma określić ów termin, kierując się uwarunkowaniami danej, zawisłej przed nim sprawy.
Trzeba przy tym podkreślić, że adresatem tego terminu jest inwestor, a sprawa toczy się według zasad postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez art. 7 nakazuje organom podejmować wszelkie czynności do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 12 k. p. a. organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko.
W ocenie Sądu z przepisów tych wynika nakaz takiego prowadzenia postępowania przez organ, które doprowadzi do możliwie najszybszego załatwienia sprawy administracyjnej, z uwzględnieniem racjonalnej proporcji pomiędzy słusznym interesem strony, a interesem publicznym, na straży którego stoi organ. Sąd wyprowadza z tego wniosek, że organ ma tak dobierać terminy na dokonanie przez stronę określonych czynności, aby mogła ich ona dochować, racjonalnie dbając o swoje interesy. Jednocześnie termin powinien być tak określony, by możliwie najszybciej doprowadzić do zakończenia sprawy, zwłaszcza gdy idzie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W tym sensie termin powinien mobilizować stronę do niezwłocznego podjęcia wszelkich czynności zmierzających do przywrócenia stanu legalnego, zwłaszcza gdy strona swym własnym działaniem (zaniechaniem) naruszyła porządek prawny. Terminy te organ powinien różnicować mając na względzie ona przykład ogólne obiektywne uwarunkowania załatwiania spraw w danej dziedzinie administracji publicznej, czy ewentualną konieczność uzyskania przez stronę stanowiska innego organu.
Pewną wskazówkę mogą stanowić inne regulacje prawne, zwłaszcza z zakresu Prawa budowlanego, gdzie termin dokonania określonej czynności jest dla strony konkretnie określony, jednak przede wszystkim organ winien kierować się własną, racjonalną oceną danego stanu faktycznego.
Z tej perspektywy należy przypomnieć, że kontrolowana sprawa ma swój początek w styczniu 2015 r. Oględzin dokonano ponad 2 lata później (lipiec 2017 r.), a pierwszy akt organu zobowiązujący inwestora do przedłożenia określonych dokumentów wydano we wrześniu 2017 r. Organ uwzględnił wniosek inwestora związany z jego dążeniami do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zawieszając postępowanie, a następnie odwieszając je końcem października 2020 r., a więc blisko rok po ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Kilkoma pismami z 2021 r. organ informował inwestora o brakach w przedłożonej dokumentacji, co w ocenie Sądu wskazuje na wolę organu poszanowania interesu strony (art. 7 k. p. a.), a zarazem sprzyja realizacji zasady zaufania z art. 8 k. p. a.
Paradoksalnie, postępowanie organu było odbierane jako długotrwałe i przewlekłe, co znajduje odzwierciedlenie z obecnych w aktach pismach uczestnika postępowania.
Wreszcie końcem września 2021 r. organ zobowiązał skarżącego do usunięcia wadliwości projektu budowlanego, wyszczególniając je. W odpowiedzi, blisko 2 miesiące później (koniec listopada 2021 r.) skarżący zwrócił się ponownie o przedłużenie terminu, nie precyzując nawet jaki okres przedłużenia ma na względzie. Prośbę motywował długim pobytem projektanta w szpitalu oraz potrzebą dostosowania dokumentacji do wymogów PINB. To, że organ nie uwzględnił prośby, nie oznacza naruszenia prawa przez organ, tym bardziej, że kolejny projekt budowlany dostarczony przez skarżącego dnia 23 grudnia 2021 r. nadal zawierał istotne, wskazywane już wcześniej nieprawidłowości. Pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 23 grudnia 2021 r. towarzyszące złożeniu projektu budowlanego informujące o zamiarze wystąpienia o kolejną decyzję o warunkach zabudowy nie mogło mieć wpływu na decyzję organu, ponieważ zawiera jedynie deklaracje. Ponadto organ odniósł się do niego analizując projekt budowlany i konstatując jego istotne braki.
W świetle tak ukształtowanego chronologicznie i treściowo postępowania Sąd nie ma podstaw prawnych, ani też nie znajduje oparcia w faktach, dla przyjęcia jakoby organ nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, pochopnie oceniał zebrane dowody lub też nie uwzględniał przyczyn niewywiązania się przez skarżącego z obowiązków. Akta sprawy, w tym korespondencja skarżącego z organem , ogólny czas trwania postępowania, w ocenie Sądu, nie wskazują na nadmiernie formalistyczną postawę, i nierespektowanie słusznego interesu skarżącego. Zresztą sam skarżący przyznaje, że z obowiązków się nie wywiązał, co w świetle przywołanych we wcześniejszej części uzasadnienia przepisów materialnych zmusza organ do podjęcia określonych czynności, i jest zbieżne z ochroną interesu społecznego przejawiającego się w przywróceniu stanu zgodnego z prawem.
Gołosłowne i ogólnikowe są zarzuty skargi wskazujące na uwarunkowania epidemiczne oraz wielość koniecznych do uzyskania uzgodnień oraz opinii, ponieważ stan epidemii nie zamroził działalności organów, i objął tylko część trwającego od 2015 r. postępowania, a wymagane uzgodnienia są okolicznością obiektywną, wynikającą z przepisów prawa. Realia sprawy nie przekonują Sądu, aby terminy wskazywane przez organ były nazbyt krótkie i niemożliwe do dotrzymania.
Sąd nie zauważył również naruszenia podniesionej w skardze zasady zaufania. Oprócz powyższej argumentacji analizującej ten zarzut należy dodać, że dla inwestora nienależycie pilnującego swojego interesu termin zawsze może być zbyt krótki, jednak zasada zaufania nie obejmuje wyłącznie inwestora, ale także innych uczestników postępowania domagających się załatwienia sprawy. Ponadto koresponduje z zasadą praworządności, zgodnie z którą organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa i podejmują działania w celu przywrócenia stanu legalności, jeżeli został on podważony.
Odnosząc się do naruszenia art. 79a k. p. a. Sąd chce podkreślić, że stanowi ów przepis o postępowaniu wszczętym na żądanie strony, a ponadto akta sprawy nie wskazują, aby organ nie informował skarżącego, jakie usterki mają przedkładane przez niego dokumenty.
Zarzut skargi co do błędnej oceny przez organ II instancji postanowień wydanych przez PINB jest bezzasadny. Nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie terminu, co strona podnosi w skardze, nie ma zdaniem Sądu charakteru represyjnego, a jest jedynie reakcją na dotychczasowy, długi czas postępowania, na swoiste "niezorganizowanie" skarżącego w zakresie doprowadzenia do stanu legalności sytuacji, do której się niewątpliwie przyczynił. Przesłanka prawną zwolnienia skarżącego z dotrzymania terminów w postępowaniu związanym z samowolą nie jest także choroba pełnomocnika skarżącego.
Uwarunkowania faktyczne przywołane w skardze związane z działalnością prowadzoną w przedmiotowym budynku i jego lokalizacją, korespondencja skarżącego prowadzona z innymi podmiotami, w tym służbami sanitarnymi, organem ochrony zabytków i zarządem dróg, nie mają znaczenia prawnego w kontekście przedmiotowej sprawy, skoncentrowanej wokół samowoli budowlanej. Nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach prawa materialnego, które Sąd już wcześniej przywołał, wyjaśnił, i uznał ich zastosowanie przez organy za prawidłowe. W konsekwencji, skoro decyzje zostały uznane za prawidłowe, Sąd nie ma kompetencji, aby rozstrzygać o ich wstrzymaniu, czego skarżąca domaga się w finale skargi. Sąd zauważył przy tym, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie DWINB z dnia 28 kwietnia 2022 r. wstrzymujące wykonanie decyzji rozbiórkowej.
Biorąc pod uwagę adekwatne dla sprawy przepisy prawne, w tym normy o charakterze materialnym oraz normy o charakterze procesowym, i zestawiając je z rozstrzygnięciami organów podjętymi w oparciu o ustalony i odzwierciedlony w aktach stan faktyczny, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Legalizacja samowoli budowlanej jest w interesie inwestora, i to on powinien podjąć wszelkich możliwych starań, aby uzyskać sanację podjętej nielegalnie inwestycji. Organ administracji budowlanej, podejmując działania w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, realizuje ustawowy obowiązek pilnowania interesu publicznego w dziedzinie spraw budownictwa.
W konsekwencji, na zasadzie art. 151 p. p. s. a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.