II SA/Wr 325/07

II SA/Wr 325/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Olga Białek
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II OSK 430/08 - Wyrok NSA z 2009-03-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 56 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i  art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
Należy przyjąć interpretacje zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego zgodny z unormowaniami konstrytucyjnymi, gdyż nie można zakładać, że stanowiąc przepisy prawa miejscowego organ gminy naruszył Konstytucję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2007r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji w postaci budowy stacji bazowej [...] G., zlokalizowanej w P. przy ul. G., na działce nr [...] I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej w kwocie 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) zł.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz P., po zapoznaniu się z treścią wniosku Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Melioracyjnego T. S.C. Agencja Obrotu Nieruchomościami ul. P., L., działającego w imieniu Spółki A z o.o. ul. P., W., Biuro Regionalne ul. R. M., P., na podstawie art. 56 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2006 Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) w związku z art. 104 kpa odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia - budowa stacji bazowej [...] położonej przy ul. G. na terenie działki o nr geodez.[...], obręb P.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na dachu budynku - placówki handlowej usytuowanej na terenie wyżej wymienionej działki. Inwestycja ta obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie budowy nowej konstrukcji wsporczej z drogami kablowymi, instalacji anten sektorowych i linii radiowych, położenia kabli antenowych i fiderów, posadowienia szaf telekomunikacyjnych typu Outdoor i doprowadzenia zasilania. Anteny emitujące pole elektromagnetyczne zainstalowane będą na maszcie posadowionym na dachu hali handlowej na wysokości 22,8 m (n.p.t.). Posadowiony maszt będzie miał ponad 11,3 m wysokości. Urządzenia nadawczo-odbiorcze w szafie telekomunikacyjnej typu Outdoor będą usytuowane na dachu budynku.
Burmistrz P. podał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P. D., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] (Dz.Urz.Woj. D. Nr [...], poz. [...]), planowana inwestycja zlokalizowana ma być na terenie zainwestowania miejskiego, w jednostce o symbolu terenu [...].
Funkcja podstawowa dla tej jednostki to: zespół istniejącej i projektowanej zabudowy usługowej i usługowo-mieszkalnej z przewagą handlu i obiektów użyteczności publicznej. Program usługowy uzupełniają: zabudowa mieszkaniowa, ogólnodostępna zieleń publiczna, parkingi oraz niezbędne urządzenia gospodarki komunalnej. Układ urbanistyczny południowej części terenu podlega ochronie konserwatorskiej.
Dodatkowo zapisy planu regulują możliwości lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na terenach zainwestowania miejskiego. Na terenie miasta zgodnie z zapisami planu dopuszcza się lokalizację niewielkich, nieuciążliwych urządzeń i obiektów gospodarki komunalnej.
Biorąc pod uwagę charakterystykę planowanej inwestycji, gabaryty urządzeń, a także wpływ na środowisko organ pierwszoinstancyjny stwierdził, iż nie mieści się ona w kategorii obiektów - urządzeń dopuszczonych do lokalizacji na tym terenie, a tym samym brak jest zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A zarzuciła naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miast Polkowice (§ 3 ust. 1, § 4 ust. 5, § 8 ust. 5 pkt 5), art. 77 § 1, 79 § 1 i 2, 80 oraz 107 § 3 kpa, art. 20, 21, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 11 dyrektywy 2002/21/UE. Wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza P. w całości i określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 kpa.
W uzasadnieniu złożonego odwołania strona podniosła, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 ustawy zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym). Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie zainwestowania miejskiego, którego podstawową funkcją jest zabudowa usługowa i usługowo-mieszkaniowa z przewagą handlu i obiektów użyteczności publicznej. Dodatkowo organ wskazał, że postanowienia planu dopuszczają na terenie miasta lokalizację niewielkich, nieuciążliwych urządzeń i obiektów gospodarki komunalnej. Mając to na uwadze organ doszedł do wniosku, że charakterystyka planowanej inwestycji, w szczególności gabaryty i wpływ na środowisko, skutkują jej niezgodnością z planem.
Zdaniem skarżącej Spółki, ocena powyższa jest całkowicie błędna. Oczywistość błędu wynika już z faktu, że żaden przepis planu nie ogranicza lokalizowania infrastruktury technicznej tylko do infrastruktury "niewielkiej i nieuciążliwej". Przy takiej interpretacji, jaką zaprezentował organ, to na obszarze planu nie można byłoby zlokalizować żadnej stacji bazowej telefonii komórkowej i bezprzewodowego Internetu, żadnej sieci energetycznej i żadnej drogi. Wskazany przez organ wymóg, by urządzenia i obiekty były "niewielkie i nieuciążliwe" - w ocenie strony skarżącej - odnosi się wyłącznie do "urządzeń i obiektów gospodarki komunalnej". Wynika to wprost z § 4 ust. 5 planu. Organ błędnie utożsamił te urządzenia i obiekty z infrastrukturą techniczną.
W opinii Spółki organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę postanowień planu, które regulują inwestycje z zakresu telekomunikacyjnej infrastruktury technicznej. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 planu, "dla całego obszaru objętego planem obowiązują ustalenia ogólne dotyczące funkcji, obsługi komunikacyjnej i w zakresie infrastruktury technicznej, (...) zawarte w ustaleniach ogólnych oraz na rysunkach planów." Ustalenia ogólne, o których mowa w tym § 3 ust. 1 planu, to m.in. § 8 ("Ustalenia dotyczące systemów infrastruktury technicznej"). W § 8 ust. 5 pkt 5 jednoznacznie wskazano: "Istniejący system sieci i urządzeń telekomunikacyjnych i radiokomunikacyjnych - do trwałej adaptacji z możliwością rozbudowy przy zachowaniu w trakcie postępowań lokalizacyjnych wymogów wynikających z warunków ochrony przed elektromagnetycznej promieniowaniem niejonizującym".
Spółka podniosła, że zawarte w § 8 ust. 5 pkt 5 planu postanowienie o dopuszczeniu rozbudowy sieci radiokomunikacyjnych, zgodnie z § 3 ust. 1 planu, obowiązuje dla całego obszaru objętego planem. Jedynym ograniczeniem jest konieczność zachowania wymogów wynikających z warunków ochrony przed promieniowaniem niejonizującym. W przypadku planowanej inwestycji zachowanie tych warunków powinno być zbadane właśnie w postępowaniu w sprawie uwarunkowań środowiskowych. Tym samym organ zamiast merytorycznie wypowiedzieć się w sprawie uwarunkowań środowiskowych i zbadać, czy planowana Inwestycja jest zgodna z wymogami ochrony środowiska, w ogóle odmówił ustalania tej kwestii, powołując się na rzekomą niezgodność z planem.
W ocenie strony skarżącej, planowana inwestycja jest zgodna z podstawową funkcją określoną przez plan dla tego terenu jako "zabudowa usługowa i usługowo-mieszkaniowa z przewagą handlu i obiektów użyteczności publicznej". Spółka wywodziła, że stacja bazowa telefonii komórkowej, złożona z konstrukcji wsporczej i urządzeń telekomunikacyjnych, jest zabudową usługową, a nawet można ją zaliczyć do obiektów użyteczności publicznej, gdyż jako zasadnicza część publicznej sieci telekomunikacyjnej zapewnia telekomunikację dla ogółu użytkowników. Żadne przepisy prawa polskiego i zapisy planu miejscowego nie zakazują lokalizacji urządzeń radiokomunikacyjnych na terenach o takim przeznaczeniu. Także dla tego terenu obowiązuje ogólne postanowienie z § 8 ust. 5 pkt 5 planu dopuszczające budowę infrastruktury technicznej. Do tej infrastruktury nie ma natomiast zastosowania § 4 ust. 5 planu odnoszący się do urządzeń i obiektów gospodarki komunalnej.
Strona skarżąca podkreśliła, że z załączonego przez inwestora "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" wynika, iż projektowana inwestycja w świetle postanowień planu jest "nieuciążliwa".
Zdaniem skarżącej Spółki twierdzenie organu, że gabaryty inwestycji są niezgodne z postanowieniami planu, jest błędne już z tego powodu, że postanowienia planu dla tego obszaru nie określają gabarytów maksymalnych dla infrastruktury technicznej, a tym bardziej nie ograniczają inwestycji do "niewielkiej" infrastruktury, zaś wymóg "niewielkości" organ błędnie wywnioskował z postanowienia odnoszącego się do obiektów gospodarki komunalnej (§ 4 ust. 5 planu).
Niezależnie od powyższego, "z ostrożności procesowej" Spółka A wskazała, że organ nie podał, na czym opiera swoje ustalenie, iż gabaryty planowanej inwestycji są wielkie i sprzeczne z postanowieniami planu. W opinii Spółki projektowane zamierzenie nie ma wielkich gabarytów. Trzeba bowiem uwzględnić zabudowę na tym terenie. Planowana inwestycja harmonizuje z tą zabudową i w jej kontekście nie wykazuje nadmiernego rozmiaru, który naruszałby ład przestrzenny, a nawet można byłoby uznać, ze jest obiektem "niewielkim". Zdaniem strony skarżącej o prawidłowości takiego wniosku przekonuje dołączone do odwołania zdjęcie, które obrazuje miejsce planowanej lokalizacji - w miejscu tym znajdują się bardzo duże obiekty handlowo-usługowe, zdecydowanie większy maszt telefonii komórkowej niż planowany przez A, a dalej wielkie kominy oraz stadion i jupitery stadionowe. Skarżąca Spółka podniosła, iż fakt, że organ dopuścił do wybudowania na tym obszarze tak dużego masztu innego operatora dodatkowo potwierdza, że odmawiając lokalizacji dla mniejszej inwestycji A organ popełnił błąd – w przeciwnym razie zakaz byłby nieuzasadnionym dyskryminowaniem Spółki A.
Zdaniem strony skarżącej, analizując zgodność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego organ I instancji powinien był odnieść się do ewentualnego naruszenia prawnie ustalonych standardów jakości środowiska jako omawianej "uciążliwości". Spółka podniosła, że inwestycja nie będzie wpływać na dobra kultury, a w jej pobliżu nie ma żadnych obiektów pozostających pod ochrona konserwatorską. Wbrew art. 107 § 3 kpa, organ I instancji w uzasadnieniu nie odniósł się do tych twierdzeń strony. W szczególności nie wskazał powodów, dla których nie dał wiary zapewnieniom wnioskodawcy oraz nie podał dowodów, na których się oparł odmawiając wiarygodności twierdzeniom strony w tym zakresie.
Skarżąca Spółka wywodziła następnie, iż naruszenie przez organ I instancji w kwestionowanej decyzji art. 20, 21, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 11 dyrektywy 2002/21/UE polega na ograniczeniu wolności działalności gospodarczej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wskazał bowiem, jakie ważne interesy i wartości przemawiają za tym, by ograniczyć możliwość prowadzenia działalności telekomunikacyjnej na analizowanym obszarze innym operatorom niż operator zlokalizowanej już na nim stacji bazowej. Zarówno prawo własności, wolność działalności gospodarczej, jak i prawo drogi, mogą być ograniczone wyłącznie w drodze ustawy i tylko, gdy jest to konieczne ze względu na inne ważne interesy i wartości. Decyzja o warunkach środowiskowych nie może ograniczać ani prawa własności, ani wolności działalności gospodarczej - ograniczenia takie mogą być ustanowione tylko w przepisach odrębnych i dlatego wyłącznie brak zgodności z tymi przepisami może stanowić podstawę prawną do odmowy lokalizacji takiej inwestycji. Tymczasem zaskarżona decyzja uniemożliwi wnioskodawcy budowę sieci UMTS na tym obszarze i ograniczy możliwość prowadzenia na nim działalności gospodarczej (telekomunikacyjnej).
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 i 2 (odpowiednio: dla których sporządzenie raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane - art. 51 ust. 1; dla których obowiązek sporządzenia raportu określa właściwy organ - art. 51 ust. 2) – jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach".
Planowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] – zaliczona została do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko jest obowiązkowe (§ 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. z 2004r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.).
Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia (art. 46a ust. 1 ustawy).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wydanie przez organ końcowego rozstrzygnięcia w omawianej sprawie musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie (art. 46 ust. 3 ustawy). Powyższe oznacza, że przed wydaniem decyzji wymagającej udziału społeczeństwa, organ administracji właściwy do jej wydania, podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania; rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski (art. 32 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy). Przy czym przez podanie do publicznej wiadomości, w myśl przepisu art. 3 pkt 19 ustawy, należy rozumieć ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia – także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. Podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeżeli organ ten prowadzi taką stronę.
Podkreślając, iż właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wskazało, że – jak ustalił organ I instancji w przedmiotowej sprawie – planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P. D. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...]. W myśl ustaleń planu, projektowane zamierzenie miało zostać zrealizowane w jednostce strukturalnej o symbolu [...] – z przeznaczeniem podstawowym pod: zespół istniejącej i projektowanej zabudowy usługowej i usługowo - mieszkalnej z przewaga handlu i obiektów użyteczności publicznej. Program usługowy uzupełniają: zabudowa mieszkaniowa, ogólnodostępna zieleń publiczna, parkingi oraz niezbędne urządzenia gospodarki komunalnej. Układ urbanistyczny południowej części terenu podlega ochronie konserwatorskiej.
Zgodnie z § 3 ust.1 planu miejscowego - "Dla całego obszaru objętego planem obowiązują ustalenia ogólne dot. funkcji, obsługi komunikacyjnej i w zakresie infrastruktury technicznej, zasady ochrony dóbr kultury, ochrony środowiska i realizacji zagospodarowania, zawarte w ustaleniach ogólnych oraz na rysunkach planów".
W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, projektowane zamierzenie należało również odnieść do zapisów § 4 pkt 5 planu miejscowego, gdzie w ramach ogólnych ustaleń funkcjonalno-przestrzennych dla terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania – plan dopuszcza lokalizację niewielkich, nieuciążliwych urządzeń i obiektów gospodarki komunalnej (trafostacje, stacje redukcyjno-pomiarowe gazu (bez nawaniania), pompownie wody itp.) na wszystkich terenach zainwestowania miejskiego na ewentualnie wydzielonych działkach o powierzchni do 50 m² (...).
Natomiast, zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 5, w ramach ustaleń dotyczących systemów infrastruktury technicznej (ciepłownictwo, sieci technologiczne [...], telekomunikacja) - plan przewiduje: istniejący system sieci i urządzeń telekomunikacyjnych do trwałej adaptacji z możliwością rozbudowy przy zachowaniu w trakcie postępowań lokalizacyjnych wymogów wynikających z warunków ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym.
Jak wynika z wniosku inwestora oraz raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - planowane zamierzenie polega na budowie sieci nowego operatora telekomunikacyjnego, umożliwiającej świadczenie usług telekomunikacyjnych w obszarze planowanej stacji bazowej.
Biorąc zatem pod uwagę ustalenia planu miejscowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że projektowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z jego zapisami. W opinii Kolegium, w zaistniałej sytuacji wystąpiły prawne przesłanki do odmowy przez organ I instancji określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że – jego zdaniem – to inwestor dokonał błędnej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P. D. Jak to już wyżej zaznaczono, w zakresie możliwości realizacji na obszarze miasta urządzeń telekomunikacyjnych – plan nie przewiduje budowy nowych obiektów tego typu, ograniczając możliwości inwestycyjne jedynie do adaptacji bądź rozbudowy już istniejących sieci.
Błędnie również, w ocenie Kolegium, skarżąca Spółka zinterpretowała dyspozycje § 4 pkt 5 planu. Jak wynika z treści cytowanego przepisu - "Dopuszcza się lokalizację niewielkich, nieuciążliwych urządzeń i obiektów gospodarski komunalnej (...)". Występujący w zdaniu łącznik "i" wskazuje na rozdzielność użytych przez uchwałodawcę określeń, co oznacza, że dopuszcza się lokalizację: osobno – niewielkich, nieuciążliwych urządzeń – i osobno, obiektów gospodarki komunalnej. Przedmiot niniejszego postępowania należało ocenić w ramach "niewielkich, nieuciążliwych urządzeń", nie zaś "obiektów gospodarki komunalnej".
Za nietrafny, w ocenie Kolegium, należy uznać również zarzut naruszenia przez organ I instancji, wskutek odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia – przepisów Konstytucji RP oraz przepisów unijnych ( art. 11 dyrektywy 2002/21/WE).
Organ odwoławczy podniósł, iż – jak podkreśliła to skarżąca Spółka w złożonym odwołaniu, powołując się na przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Z powyższego wynika więc, że w procesie inwestycyjnym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają znaczenie decydujące. Należy bowiem pamiętać, że plan, jako akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący, kształtuje politykę przestrzenną gminy. Za chybioną uznał organ II instancji argumentację Spółki (cytat): " że żaden przepis planu nie ogranicza lokalizowania infrastruktury technicznej tylko do infrastruktury "niewielkiej i nieuciążliwej". Przy takiej interpretacji jak zaprezentował organ, to na obszarze planu nie można byłoby lokalizować żadnej stacji bazowej telefonii komórkowej i bezprzewodowego Internetu, żadnej sieci energetycznej i żadnej drogi" (koniec cytatu). Wbrew twierdzeniom skarżącego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. i P. D. przewiduje takie ograniczenia, w zakresie budowy nowych obiektów telekomunikacji. Ustala bowiem istniejący system sieci i urządzeń telekomunikacyjnych i radiokomunikacyjnych do trwałej adaptacji z możliwością rozbudowy (...) - § 8 ust. 5 pkt 5 planu. Natomiast planowane przedsięwzięcie, jako nowa inwestycja, nie może zostać zrealizowana na wskazanym obszarze miasta P.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż nieuzasadniony jest również zarzut wskazujący na dyskryminację bądź ograniczanie inwestora w prawie do wolności wyboru działalności gospodarczej przez organ rozpatrujący sprawę.
W ocenie Kolegium, przedstawione powyżej rozważania wskazują jednoznacznie, iż kwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza P. prawa nie narusza. Ustosunkowując się do poruszonej w odwołaniu kwestii istniejącego na terenie miasta P. obiektu innego operatora (masztu telefonii komórkowej), organ odwoławczy podał, że z jego ustaleń wynika, iż jest to obiekt stary, zrealizowany jeszcze w latach 80-tych ubiegłego stulecia, a więc nie pod rządami aktualnie obowiązującego planu miejscowego.
Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest rolą organu odwoławczego ocena, czy przepisy normujące zasady wydawania decyzji administracyjnej w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonej inwestycji, pozostają w zgodności z przepisami (art.20, 21, 22 in fine) Konstytucji RP.
W ocenie organu II instancji, decyzja Burmistrza P. z dnia [...] nie narusza też art. 11 dyrektywy unijnej Nr 2002/21/WE. Decyzja ta bowiem realizuje ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i oparta jest na jego postanowieniach. Nie jest więc decyzją dowolną, prowadzącą do dyskryminowania skarżącego jako inwestora. Kolegium stwierdziło przy tym, że Dyrektywy Unii Europejskiej nie mają charakteru bezpośrednio obowiązującego w państwach członkowskich, a rozwiązania w nich zawarte określają pewne minimalne standardy, które powinny być przetransponowane do systemu prawa krajowego.
Spółka A z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie:
- § 8 ust. 5 pkt 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 16 września 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P.D., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten na obszarze objętym planem zakazuje lokalizowania przez nowych operatorów telekomunikacyjnych stacji bazowych telefonii komórkowej;
- § 4 ust. 5 planu miejscowego P., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy również urządzeń infrastruktury technicznej nie będących "urządzeniami gospodarki komunalnej";
- przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie, że planowane przedsięwzięcie obejmuje urządzenia inne niż "niewielkie" i "nieuciążliwe";
- art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z § 8 ust. 5 pkt 5 oraz § 4 ust. 5 planu miejscowego P.;
- art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 20, 21, 22, i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie postanowień planu miejscowego P., które są sprzeczne z wymienionymi przepisami Konstytucji w zakresie prawa własności i wolności działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu skargi Spółka A przywołała argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, iż w doktrynie prawa i orzecznictwie powszechnie przyjętą dyrektywą interpretacyjną jest nakaz dokonania – spośród kilku możliwych rezultatów wykładni – wyboru takiego rezultatu, który jest zgodny z przepisami wyższego rzędu, w szczególności z Konstytucją RP.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Problemem spornym w rozpatrywanej sprawie jest przede wszystkim to, czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P. D., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...], dopuszczają na terenie objętym wnioskiem inwestora lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej operatora, który dotychczas nie prowadził na tym terenie działalności telekomunikacyjnej.
Zdaniem organów administracyjnych orzekających w tej sprawie, ponieważ planowane zamierzenie polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej przez nowego operatora telekomunikacyjnego, to inwestycja ta nie jest dopuszczalna na objętym wnioskiem terenie.
Organ II instancji w motywach zaskarżonej decyzji stwierdził, że w zakresie możliwości realizacji na obszarze miasta urządzeń telekomunikacyjnych – plan nie przewiduje budowy nowych obiektów tego typu, ograniczając możliwości inwestycyjne jedynie do adaptacji bądź rozbudowy już istniejących sieci.
Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach ustaleń dotyczących systemów infrastruktury technicznej, dla ciepłownictwa, sieci technologicznych [...] i telekomunikacji, przewidziano: "Istniejący system sieci i urządzeń telekomunikacyjnych i radiokomunikacyjnych – do trwałej adaptacji z możliwością rozbudowy przy zachowaniu w trakcie postępowań lokalizacyjnych wymogów wynikających z warunków ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym".
W § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarto ogólne ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania. W ust. 5 tego paragrafu stwierdzono: "Dopuszcza się lokalizację niewielkich, nieuciążliwych urządzeń i obiektów gospodarki komunalnej [trafostacje, stacje redukcyjno-pomiarowe gazu (bez nawaniania), pompownie wody itp.] na wszystkich terenach zainwestowania miejskiego na ewentualnie wydzielonych działkach o powierzchni do 50 m2. Na terenach mieszkaniowych i usługowych w centrum miasta w/w urządzenia powinny być projektowane jako wbudowane. Na terenach istniejącej i projektowanej zieleni urządzonej dopuszcza się jedynie lokalizację urządzeń podziemnych, nie wymagających zabudowy kubaturowej".
Za słuszne uznać trzeba stanowisko strony skarżącej, że powyższe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczają możliwości lokalizacji na przedmiotowym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej także nowego operatora, a nie tylko operatorów już działających na tym terenie.
Przede wszystkim należy podzielić pogląd strony skarżącej, że zapis § 8 ust. 5 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidujący możliwość rozbudowy istniejącego systemu sieci i urządzeń telekomunikacyjnych oraz radiokomunikacyjnych, pozwala na rozbudowę tego systemu nie tylko podmiotom dotychczas prowadzącym działalność na przedmiotowym terenie, ale również podmiotom nowym.
Należy bowiem przyjąć interpretację zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zgodną z unormowaniami konstytucyjnymi, gdyż nie można zakładać, że stanowiąc przepisy prawa miejscowego organ gminy naruszał Konstytucję. Tak zaś uczyniłby, gdyby dopuszczając możliwość rozbudowy istniejącego systemu sieci i urządzeń telekomunikacyjnych oraz radiokomunikacyjnych przez dotychczasowych operatorów, nie pozwalał na takie samo działanie operatorom nowym. Doszłoby wówczas do naruszenia w szczególności art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP.
Przyjmując wadliwą interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P. D., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr[...], organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie naruszyły prawo materialne. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.