II SA/Wr 3232/01

II SA/Wr 3232/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Julia Szczygielska
Mieczysław Górkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski
Symbol z opisem
618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie nr [...] miasta Z. w granicach działki nr [...] oraz rozliczeń z tytułu zwrotu oddala skargę.
Uzasadnienie
Przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowego w nin. sprawie przedstawił prawidłowo organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przedstawia się on następująco.
Decyzją Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w Z., wydaną dnia [...], odjęto A.i J. N. prawo własności nieruchomości niezabudowanej, położonej w Z. w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie numerem [...] o powierzchni [...]. Wywłaszczenie nastąpiło z urzędu na cele wysokiego budownictwa
mieszkaniowego pod nazwą "A". Wywłaszczanym nadana została nieruchomość zamienna w granicach działki sąsiedniej, oznaczonej numerem [...], o powierzchni [...]i przyznane odszkodowanie stanowiące różnicę pomiędzy wartością nieruchomości wywłaszczonej i nieruchomości nadanej, w wysokości [...] na rzecz J. N. oraz [...]na rzecz A. N.
Według aktualnego stanu prawnego działka nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej Z,, działka zamienna natomiast, oznaczona numerem [...], jest własnością H. N., córki J. i A.
Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przedstawił J. N. W przedmiocie zwrotu zapadło kilka rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji oraz dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 14 maja 1997 roku o sygn. akt II SA/Wr 1016/996 oraz z dnia 3 listopada 1999 roku o sygn. akt II SA/Wr 132/98). Przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest zbadanie prawidłowości postępowania oraz legalności i zasadności decyzji będącej jego efektem, wydanej przez Starostę Z. [...].
Działając w oparciu o treść art. 137 ust. 1, art. art. 140, 141 i 142 oraz art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ustawą (tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543), jako podstawę formalnoprawną natomiast wskazując art. 104 k.p.a., decyzją z dnia [...]Starosta Z. orzekł zwrócić A. i J. N. nieruchomość niezabudowaną położoną w obrębie nr [...] miasta Z., w granicach działki nr [...]o powierzchni [...]. Zobowiązał jednocześnie wyżej wymienionych do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej Z. należności w kwocie [...]. Działkę natomiast oznaczoną numerem [...]o powierzchni [...]pozostawiono jako własność Gminy, jako że odpowiada ona wielkości i wartości działki zamiennej nr [...], którą otrzymali J. i A. N. jako częściową rekompensatę z tytułu wywłaszczenia.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 136 ustawy nieruchomość podlega zwrotowi, ponieważ stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...]utraciła moc w roku 1992, a cel nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Ponadto, mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu (art. 137 ust. 1 pkt 1).
Nieruchomość zamienna w granicach działki oznaczonej numerem [...]została przekazana córce J. N., dlatego też starosta, kierując się zaleceniami NSA, pomniejszył powierzchnię zwracanej nieruchomości z uwzględnieniem powierzchni i wartości nieruchomości zamiennej. W tym celu zlecił wykonanie wstępnego podziału działki nr [...] o powierzchni [...]na działki nr [...]o powierzchni [...]oraz [...]o powierzchni [...]. Integralną część decyzji stanowi mapa z projektem opisanego podziału.
Wartość zwracanej nieruchomości określona została w oparciu o operat z wyceny działki nr [...] sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w ten sposób, że od wartości ogólnej działki [...] odjęło wartość działki nr [...]wydzielonej za działkę zamienną. Uzyskano kwotę o wysokości [...].
Waloryzacji wypłaconego odszkodowania dokonano, jak stwierdził Starosta, w oparciu o wskaźniki wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim. Kwota odszkodowania, wynosząca przed waloryzacją i denominacją [...], po przeliczeniu wynosi [...]. Jednakże, z uwagi na regulację przewidzianą w art. 217 ust. 2, stanowiącą, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed [...], w razie zwrotu tych nieruchomości zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 proc aktualnej wartości tych nieruchomości, wysokość odszkodowania zwracanego wynosi [...].
Organ powołał się na sposób wyliczenia wartości zwracanej nieruchomości oraz wysokości zwaloryzowanego odszkodowania przedstawiony w operacie szacunkowym. Podniósł, powtarzając w tej mierze argumenty biegłego, iż dla porównania przyjęte zostały nieruchomości rolne niezabudowane, położone w enklawach wśród zabudowy miejskiej i wiejskiej, a takie często traktowane są przez uczestników rynku nie jako grunty rolne służące do celów produkcji rolniczej, lecz grunty o potencjalnych możliwościach zabudowy. W hierarchii transakcji stanowią one odrębną grupę, gdyż nie są to grunty nierolne, pomimo częstych zapisów w planach zagospodarowania przestrzennego kwalifikujących je do tej grupy, ponieważ nie zostały one faktycznie wyłączone z użytkowania rolniczego. W ocenie Starosty, jakkolwiek na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego była ona ujęta jako teren zabudowy mieszkaniowej, uznać należy, że przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość rolna. Aktualny sposób korzystania z nieruchomości nie jest zgodny z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Zarząd Miasta Z., decyzją z dnia [...] ([...]) Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem były uchybienia proceduralne: naruszenie zasady mocy wiążącej wyroku NSA, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jak i art. 10 k.p.a. Organ nie dokonał wyczerpującej oceny opinii biegłego w kwestii waloryzacji odszkodowania oraz wyceny wartości nieruchomości zwracanej, nie przedstawił w sposób szczegółowy wyliczeń wynikających z opinii, nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, orzekł o zwrocie części nieruchomości nie wydzielonej geodezyjnie.
Starosta Z. przeprowadził uzupełniające postępowanie, które zakończył wydaniem dnia [...]decyzji, którą na podstawie art. 137 ust. 1, art. 140, art. 141, art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie art. 104 k.p.a. orzekł: zwrócić A. i J. N. nieruchomość wywłaszczoną, położoną w Z. w granicach działki nr [...] o pow. [...], obręb nr [...]; zobowiązać wyżej wymienionych do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej Z. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...], stanowiącej 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości; zmniejszyć zwaloryzowane odszkodowanie o kwotę [...], będącą różnicą wartości nieruchomości między jej stanem z dnia wywłaszczenia i stanem z dnia zwrotu; zobowiązać A. i J. N. do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej Z. aktualnej wartości nieruchomości zamiennej w kwocie [...]; obciążyć Gminę Miejską Z. kosztami postępowania w wysokości [...].
Od decyzji Starosty odwołali się: J. N. oraz Zarząd Miasta Z.
Pierwszy z nich zarzucił decyzji niezgodność z zapadłymi w sprawie wyrokami NSA, gdzie podważono wysokość naliczonej przez organ orzekający kwoty odszkodowania, przedstawiono sposób jego naliczenia oraz stwierdzono, że organ nie wziął pod uwagę wyliczenia przedstawionego przez odwołującego się. Sąd nakazał naliczenie odszkodowania według wskaźnika cen towarów i usług w stosunku do kwoty wypłaconego odszkodowania, a starostwo nalicza kwotę według wskaźnika w stosunku do wartości gruntu budowlanego. Odwołującemu się wypłacono odszkodowanie jak za grunt rolny, chociaż planowano na nim budownictwo wysokie. Plany te straciły ważność, a grunt użytkowany jest jako rolny, i jako taki figuruje w geodezji. Wszystko to powoduje, że wysokość zwracanego odszkodowania jest zawyżona.
Zarząd Miasta Z. natomiast, nie podważając konieczności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej byłym właścicielom, zakwestionował wynikającą z opinii rzeczoznawcy majątkowego wycenę wartości działki zwracanej nr [...] oraz wartości działki zamiennej nr [...]. Wątpliwości budzi dziwne zbadanie rynku (transakcje z lat 1998-2001) oraz sposób doboru nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomościami wycenianymi. Wątpliwości budzi pomniejszenie wartości nieruchomości zwracanej o wartość sadu owocowego, ponieważ A. i J. N. otrzymali odszkodowanie, które obejmowało grunty oraz drzewa i krzewy owocowe, a do tego większość drzew została wycięta przez byłych właścicieli z uwagi na nieprodukcyjność. Zastrzeżenia zgłoszono też co do wysokości kosztów postępowania, o poniesieniu których przez gminę orzekł Starosta. Zostały one niepotrzebnie zawyżone przez konieczność wykonywania kilku kolejnych wycen łącznie z korektami, a koszty wykonania podziału działki nr [...] są nie do przyjęcia, ponieważ był on wykonywany bez udziału wszystkich zainteresowanych stron i nie były brane pod uwagę zarówno plan zagospodarowania terenu, jak i warunki terenowe.
Na tej podstawie Wojewoda D. zważył, co następuje.
W sprawie bezsporne jest, że zaistniały przesłanki statuujące obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom. Nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (budowa osiedla mieszkaniowego), ponieważ, po pierwsze, pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy), a po drugie, utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy). O tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, orzekł NSA w wyroku z dnia 14 maja 1997 roku.
Istotą sporu są natomiast kwestie rozliczeń z tytułu zwrotu między byłymi właścicielami nieruchomości wywłaszczonej, to jest A. i J. N., a jej obecnym właścicielem, którym jest Gmina Miejska Z. (por. odpis z KW nr [...]z dnia [...]).
Art. 140 ust. 1 ustawy przewiduje, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel zwraca jednostce samorządu terytorialnego będącej właścicielem w dniu zwrotu wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W rozpatrywanym stanie faktycznym wywłaszczanym J. i A.N. nadana została nieruchomość zamienna w granicach działki sąsiedniej, oznaczonej numerem [...], o powierzchni [...]i przyznane odszkodowanie pieniężne stanowiące różnicę pomiędzy wartością nieruchomości wywłaszczonej i nieruchomości nadanej. Po dacie wywłaszczenia zmienił się właściciel działki zamiennej. Jest nim obecnie H. N., córka wywłaszczonych, która nie wyraża zgody na oddanie działki. W wyroku z dnia 14 maja 1997 roku NSA uchylając zaskarżone przez J. N.decyzje wskazał, że w toku dalszego postępowania organy powinny rozważyć zasadność podziału działki nr [...] przez wydzielenie z niej działki odpowiadającej wielkością i wartością działce zamiennej nr [...], a także ewentualną zasadność warunku zwrotu na rzecz gminy tejże działki nr [...]. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zmianami), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu ma w danej sprawie charakter wiążący dla organu, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ pierwszej instancji, orzekając o rozliczeniu pieniężnym między zainteresowanymi przez zobowiązanie wywłaszczonych do zwrotu na rzecz gminy w gotówce równowartości nieruchomości zamiennej (punkt 4 zaskarżonej decyzji), nie rozważał kwestii związania oceną prawną sądu, który nie wskazał na możliwość rozliczenia gotówkowego, a podstawy prawnej do rozliczenia fizycznego upatrywał w przepisie mówiącym o żądaniu zwrotu wywłaszczonej nie ruchomości w części. Dopuszczalność rozliczenia gotówkowego powinna zostać więc oceniona w kontekście zapadłego wyroku, przy uwzględnieniu zmian stanu prawnego i faktycznego (zmiana stanu faktycznego, polegająca na wyrażeniu przez strony zainteresowane zgody na rozliczenie gotówkowe, została już przez organ orzekający zasygnalizowana). Należy przy tym pamiętać, że obowiązek podporządkowania się przez organ orzekający ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może zostać wyłączony w razie istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 roku SA/Po 263/97, niepubl.).
Odszkodowanie zwracane przez byłego właściciela, wywłaszczonego przed dniem [...], podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji nie może być większa niż 50% aktualnej wartości nieruchomości (art. 140 ust. 2 w związku z art. 217 ust. 2 ustawy). Waloryzacja odszkodowania podlegającego zwrotowi dokonywana jest w oparciu o wskaźniki wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane przez Prezesa GUS, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 227 w związku z art. 5 i 140 ust. 2 ustawy). Organ pierwszej instancji zasięgnął w kwestii waloryzacji opinii rzeczoznawcy majątkowego, w treści uzasadnienia decyzji przedstawiając sposób, w jaki waloryzacja była dokonana oraz ogólnie przytaczając źródła, z których konieczne dane zostały przez rzeczoznawcę zaczerpnięte. Można powziąć wątpliwość, czy stanowi to dokładną realizację dyspozycji NSA, który orzekając w sprawie dnia 3 listopada 1999 roku stwierdził, że organ naruszył w szczególności normy wyznaczające składniki orzeczenia administracyjnego, ukonstytuowane przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie przedstawiając wyjaśnienia szczegółowego wyliczenia kwoty zrewaloryzowanej odszkodowania w uzasadnieniu przez przytoczenie wszystkich danych wynikających z wyliczenia biegłych. Uzasadnienie decyzji powinno obejmować całość matematycznych wyliczeń związanych z waloryzacją oraz opisywać wyczerpująco źródła wszystkich danych.
W punkcie 2 zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał wywłaszczonych do zwrotu na rzecz gminy zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...], które stanowi 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. W kwestii aktualnej wartości działki zasięgnął opinii rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z którą wynosi ona [...]. W odrębnym punkcie 4 decyzji - o czym była już mowa - organ zobowiązał wywłaszczonych do zwrotu na rzecz gminy równowartości w gotówce aktualnej wartości nieruchomości zamiennej, co do której również zasięgnął opinii rzeczoznawcy. Organ zastosował zatem art. 140 ust. 2 ustawy w związku z jej art. 217 ust. 2, pomniejszając zwaloryzowane odszkodowanie, które ma być zwrócone gminie do wysokości 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Organ nie brał natomiast pod uwagę treści art. 140 ust. 5 ustawy i mogących wynikać z niego konsekwencji. Przewiduje on, że, jeżeli zwrot odszkodowania polega na zwrocie nieruchomości zamiennej, za zwaloryzowane odszkodowanie przyjmuje się aktualną w dniu zwrotu wartość tej nieruchomości, a przy tym - przepisy ust. 2 (wcześniej już cytowanego) i ust. 3 (mówiącego o skutkach zmniejszenia się lub zwiększenia wartości nieruchomości) stosuje się odpowiednio. Ponieważ z brzmienia przepisu wynika sugestia, że znajduje on również zastosowanie w sytuacji, gdy wywłaszczony zwraca odszkodowanie pieniężne oraz nieruchomość zamienną przyznaną w ramach częściowej rekompensaty, wymaga ustalenia, czy stosuje się go w niniejszej sprawie oraz z jakimi konsekwencjami.
Powołany wyżej art. 140 ust. 3 ustawy mówi, ze w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. W powyższej kwestii organ pierwszej instancji zasięgnął opinii rzeczoznawcy majątkowego, co stanowiło prawidłową realizację dyspozycji przepisu art. 140 ust. 4 ustawy. Nie dokonał jednakże jej właściwej oceny; sposób ustalenia przez biegłego różnicy wartości nieruchomości budzi zaś zasadnicze zastrzeżenia.
Wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia została obliczona w ten sposób, że zsumowano wynikające z odrębnych operatów: wartość rynkową gruntu w granicach działki nr [...] (podejście porównawcze, metoda porównania parami) oraz wartość trwałych nasadzeń (sad owocowy, który istniał na nieruchomości w dniu wywłaszczenia). W opinii o różnicy wartości rzeczoznawca stwierdził, że z uwagi na występującą różnicę pomiędzy stanem nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanem z dnia zwrotu, która wyraża się brakiem nasadzeń, różnica wartości tej nieruchomości równa jest wartości brakujących nasadzeń. Biegły zastosował metodę wyceny dla plantacji kultur wieloletnich opisaną w art. 135 ust. 6 ustawy. Odniesienie to jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, przepis dotyczy ustalania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości (Rozdział 5 ustawy), a przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (Rozdział 6) nie odsyłają do jego stosowania. Po drugie, art. 135 dotyczy sytuacji, gdy określa się wartość odtworzeniową nieruchomości; wtedy też oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 ustawy i § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 lipca 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, opubl. w Dz. U. nr 98, poz. 612). Przy określaniu wartości rynkowej obowiązuje zasada wyceny gruntu wraz z jego częściami składowymi. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 2, dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, określa się wartość rynkową. Wartość odtworzemową określa się natomiast dla tych, które nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne (art. 150 ust. 3). W operatach szacunkowych biegły dokonał wyceny wartości rynkowej nieruchomości, uznając tym samym, że może ona być przedmiotem obrotu. Tak więc, konsekwentnie, wycena wartości rynkowej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia powinna obejmować tak grunt, jak i jego części składowe i być dokonana zgodnie z ogólnymi zasadami właściwymi dla zastosowania podejścia porównawczego i metody porównywania parami.
W świetle przytoczonych przepisów prawnie obojętne natomiast dla rozpatrywanej kwestii są zarzuty odwołującej się gminy miejskiej twierdzącej, że pomniejszenie wartości nieruchomości zwracanej o wartość sadu owocowego jest niezasadne, ponieważ wywłaszczeni otrzymali odszkodowanie, które obejmowało grunty oraz drzewa i krzewy owocowe, a do tego większość drzew została wycięta przez byłych właścicieli z uwagi na nieprodukcyjność.
Pewne wątpliwości budzi prawidłowość operatów wyceniających aktualną wartość rynkową działek [...] i [...]. Sposób określania wartości nieruchomości normuje Rozdział 1 Działu IV ustawy oraz wydane przez Radę Ministrów w ramach delegacji ustawowej z art. 159 wyżej cytowane rozporządzenie. Wyboru właściwego podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o nieruchomościach podobnych (art. 154 ustawy).
Jak wynika z załączonych do akt sprawy operatów szacunkowych, dokonując wyceny przyjęto podejście porównawcze i zastosowano metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ustawy).
Pierwsza z wycenianych nieruchomości (działka [...]) w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w obszarze oznaczonym jako teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy, druga natomiast (działka [...]) w obszarze oznaczonym jako teren mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy. Przy wycenie działki nr [...] przyjęto do porównania także nieruchomości przeznaczone w planach na cele mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy, uzasadniając to brakiem w ostatnim okresie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy. Powstaje więc wątpliwość, czy przyjęto do porównania nieruchomości podobne w znaczeniu wyżej cytowanego art. 153 ust. 1 ustawy. Zastrzeżenia budzi przytoczone przez rzeczoznawcę uzasadnienie dla przyjętego rozwiązania, bowiem zgodnie z § 21 ust. 1 powyżej powołanego rozporządzenia wykonawczego przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane na rynku krajowym. Odnośnie wyceny działki nr [...]można wyrazić niejako odwrotne zastrzeżenie - do porównania przyjęto nie tylko nieruchomości przeznaczone pod tzw. zabudowę niską, ale także pod tzw. zabudowę wysoką.
W toku ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji będzie konieczne wyjaśnienie wyżej zarysowanych wątpliwości co do prawidłowości wycen, a także tych, które zostały podniesione w odwołaniu Zarządu Miasta Z. w zakresie, w jakim dotyczą sposobu doboru nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomościami wycenianymi. Organ bowiem nie ustosunkował się do tych zarzutów, jakkolwiek zostały one wyrażone przez stronę po raz pierwszy po zapoznaniu się z treścią operatu, a przed wydaniem decyzji (pismo z dnia [...]). Starosta może rozważyć, czy wyjaśnienie tych wątpliwości nie powinno nastąpić w formie czynności procesowej podjętej z udziałem biegłego i stron postępowania, pozwalającej na bezpośrednie przedstawienie zarzutów i ustosunkowanie się do ich treści przez rzeczoznawcę. Zarzut gminy dotyczący "dziwnego zbadania rynku przez przyjęcie do porównania transakcji z lat 1998-2001" natomiast uznać należy za niezasadny. Wartość nieruchomości bowiem została ustalona z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, co jest zgodne w wcześniej cytowanym przepisem art. 153 ust. 1 ustawy.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów J. N. odnośnie tego, że wypłacono mu odszkodowanie jak za grunt rolny, chociaż planowano na nim budownictwo wysokie, oraz że plany te straciły ważność, a grunt użytkowany jest jako rolny, i jako taki figuruje w geodezji, co w konsekwencji powinno przesądzać o wycenie gruntu jako rolnego, należy stwierdzić, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań Wojewody D. w poprzedniej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyceny dokonuje się w oparciu o aktualną wartość nieruchomości (art. 140 ust. 2 ustawy), co oznacza, że argumenty mające wykazać, że w roku 1988 wywłaszczeniem objęta była nieruchomość rolna, są bezprzedmiotowe. Przy wycenie aktualnej wartości nieruchomości bierze się pod uwagę między innymi funkcję wyznaczoną nieruchomości w planie miejscowym. Działka nr [...] w Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonym przez Radę Narodową Miasta i Gminy Z. uchwałą nr [...]z dnia [...]stanowi część obszaru oznaczonego jako teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności zabudowy (por. wypis z planu z dnia [...]). Dla przeznaczenia w planie i jego wpływie na wartość nieruchomości bez znaczenia pozostaje rolniczy sposób użytkowania gruntu, jak też wynikająca z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Z. prognoza zmiany przeznaczenia w planie (znaczenie ma bowiem aktualne na dzień zwrotu przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie - art. 154 w związku z art. 140 ust. 2 ustawy), a omawiana kwestia może ulec zmianie dopiero wraz z utratą mocy obowiązującej przez wyżej wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego.
Nie jest słuszny zarzut o tym, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z wyrokiem NSA, który nakazał naliczenie odszkodowania według wskaźnika cen towarów i usług w stosunku do kwoty wypłaconego odszkodowania, ponieważ - zdaniem odwołującego się - starostwo nalicza kwotę według wskaźnika w stosunku do wartości gruntu budowlanego. Waloryzacji poddano bowiem właśnie wypłacone odszkodowanie, które następnie pomniejszono do wysokości połowy wartości aktualnej zwracanej nieruchomości, co jest zgodne z cytowanymi już art. 140 ust. 2 w związku z art. 217 ust. 2 ustawy. Wartość nieruchomości nie była waloryzowana - określono tylko aktualną na dzień zwrotu wartość nieruchomości zwracanej.
Trafny jest natomiast zarzut odwołującego się J. N. co do tego, że organ nie wziął pod uwagę przedstawionego przez niego wyliczenia, tj. operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie, określającego wartość działki nr [...]na dzień [...] na kwotę [...]. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem zawierać nie tylko wskazanie dowodów, na których organ się oparł, ale także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).
Zgodnie z art. 140 ust. 6 ustawy, koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Jest to przepis o charakterze szczególnym; kwestie związane z ustalaniem kosztów postępowania administracyjnego w sposób kompleksowy normuje natomiast Dział IX kodeksu postępowania administracyjnego, którego przepisy, w zakresie trybu nałożenia obowiązku poniesienia kosztów na stronę, nie zostały przez ustawę o gospodarce nieruchomościami wyłączone. Art. 264 k.p.a. przewiduje, że wysokość kosztów, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia ustala organ w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów osobie zobowiązanej do ich poniesienia przysługuje zażalenie. Jak wynika z powyższego, organ pierwszej instancji bezzasadnie orzeczenie o kosztach uczynił elementem rozstrzygnięcia wydanej decyzji (punkt 6 decyzji).
Błędnie został wyznaczony przez Starostę Z. termin uiszczenia przez wywłaszczonych na rzecz gminy należności z tytułu zwrotu odszkodowania poprzez związanie go z datą uprawomocnienia się decyzji, bowiem na gruncie procedury administracyjnej wykonaniu podlegają co do zasady decyzje ostateczne (por. art. 130 k.p.a.). Przymiot taki uzyskują decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Przymiot prawomocności natomiast uzyskuje decyzja, której nie zaskarżono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w przewidzianym terminie, bądź na którą skarga do sądu nie przysługuje lub też, po jej zaskarżeniu, utrzymana w mocy orzeczeniem sądu albo wreszcie decyzja organu pierwszej instancji niezaskarżona odwołaniem (wtedy moment uostatecznienia się decyzji pokrywa się z momentem jej uprawomocnienia). Ponieważ ustawa przewiduje obligatoryjne wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie wniesienia skargi do NSA (art. 9), niezasadne wydaje się związanie wykonalności (biegu terminów zwrotów) z prawomocnością decyzji, zamiast jej ostatecznością. Ponadto, organ nie określił terminu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (pkt 1 decyzji).
W konkluzji należy uznać, że postępowanie organu pierwszej instancji uchybia procedurze z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p,a. Ponieważ jednocześnie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zaistniała przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Z. W toku ponownego postępowania będą wymagały wyjaśnienia wszystkie okoliczności poruszone w treści uzasadnienia niniejszej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję J. N. zarzucił jej niezgodność z uprzednio wydanymi w sprawie wyrokami NSA. W ocenie skarżącego Sąd nakazał zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wg wzrostu cen towarów i usług w stosunku do kwoty wypłaconego mu odszkodowania, zaś według uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyliczenie powinno nastąpić według wartości gruntu budowlanego, co narusza ustawę z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro skarżący otrzymał odszkodowanie za grunt rolny, to nie powinien zwracać odszkodowania jak za grunt budowlany. Starosta zlecił rzeczoznawcy wycenę wywłaszczonej działki jako nieruchomości rolnej i w taki też sposób wyliczył kwotę zwrotu, to jest według wartości gruntu rolnego. W kolejnej decyzji, która zapadła po uchyleniu tej trafnej decyzji, ustalono wygórowane odszkodowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
W wystąpieniu ustnym na rozprawie pełnomocnik procesowy skarżącego wniósł ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, skoro w aktach sprawy nie ma uchwały zarządu miasta stwierdzającej zamiar złożenia odwołania, bez której podjęcia dwóch członków zarządu nie mogło skutecznie złożyć odwołania. Podkreślił, że skarga odnosi się nie do samego rozstrzygnięcia, lecz jego uzasadnienia, czyli treści i zakresu wskazań (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.). Podniósł dodatkowo, że wadliwa była decyzja komunalizacyjna dotycząca gruntu mającego posłużyć do budowy osiedla przez Spółdzielnię mieszkaniową (art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według tezy wyroku NSA z dnia 12.05.1988r. IV SA 258/88 (OSP 1990 z. 9, poz. 322), dopuszczalne jest wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji administracyjnej i uchylenie decyzji administracyjnej w części dotyczącej uzasadnienia. Glosatorzy (B. Adamiak, J. Borkowski, tamże) na wstępie uznali tezę za nie budzącą żadnych wątpliwości w świetle przytoczonych tam wypowiedzi nauki prawa i orzecznictwa sądowego, zaś na zakończenie glosy stwierdzili oględnie niemożność jej zastosowania w praktyce sądowoadministracyjnej, a przynajmniej istnienie poważnych wątpliwości w tym zakresie. Czym innym jest zatem sama możność zaskarżenia jedynie uzasadnienia decyzji, a czym innym dopuszczalny sposób orzekania na skutek takiej skargi przez sąd administracyjny, gdyby miał polegać na samym wówczas jedynie uchyleniu uzasadnienia lub jego części. W nin. sprawie problem ten nie wymagał rozstrzygnięcia, bowiem zaskarżona decyzja oceniona została przez Sąd jako zgodna z prawem w jej obu zasadniczych elementach, pomimo pewnych wzmianek w uzasadnieniu wymagających ustosunkowania się do nich w wyroku.
Najdalej idący zarzut skargi był nieuzasadniony, o ile bowiem orzekanie przez organ odwoławczy bez odwołania wywołuje nieważność decyzji odwoławczej (art. 156 § 1 pkt 1, lub pkt 2 k.p.a. w zakresie niektórych wad formalnych wniesionego odwołania), o tyle skarżący pominął, że on sam w sposób procesowo skuteczny złożył odwołanie, co otworzyło kompetencję organu odwoławczego do rozpoznania i rozstrzygnięcia nin. sprawy, niezależnie od wad odwołania innej strony. Wad tych zresztą nie było, bowiem nie stanowiło wady formalnej odwołania zarządu miasta niedołączenie uchwały tego organu o zamiarze złożenia odwołania. Skarżący nie wskazał podstawy prawnej takiego wymagania, ani też nie twierdził i nie dowodził, jakoby podpisani na odwołaniu członkowie zarządu działali sprzecznie z uchwałą tego organu wyrażającą aprobatę wobec zapadłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i stwierdzającą zamiar niewniesienia odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zarzuty i twierdzenia odwołującej się Gminy nie zostały w zasadzie uwzględnione. Nie było to zresztą istotne, bowiem według naszej procedury odwoławczej organ wyższej instancji nie ocenia zasadności złożonego przez stronę środka odwoławczego, a nawet nie dokonuje samej jedynie kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) ponownie załatwia daną sprawę administracyjną (wyrok NSA z 9.10.1992r. V SA 137/93 ONSA 1993 z. 1, poz. 22). Organ odwoławczy nie dokonuje zatem kontroli instancyjnej, lecz dochodzi do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego i gdy jest ono inne od zawartego w zaskarżonej decyzji, to ją uchyla, ale nie dlatego, że dopatrzył się jej wad. Nie może jedynie wydać nowego rozstrzygnięcia, gdyby miało być wynikiem prowadzonego od początku postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W nin. sprawie, z czym skarżący się zgadza, a Sąd tego nie kwestionuje, organ zaskarżoną decyzją nie naruszył przepisów art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., co stanowi zawsze podstawowe kryterium legalności decyzji kasacyjnej. Przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie mógł, niezależnie od zakresu odwołania, z punktu widzenia treści skargi orzec na niekorzyść skarżącego (por. W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" s. 168-170 i uchwała NSA z 4.05.1998r. FPS 2/98 ONSA 1998 z. 3, poz. 79), zaś z punktu widzenia skarżącego istotny był zakres dozwolonych wskazań, które w żadnym razie nie mogły ograniczać samodzielności orzeczniczej organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (B. Adamiak w: KPA Komentarz 6. Wydanie Beck s. 601 i wyroki NSA z 26.03.1999r. I SA/Gd 546/97 lub z 5.03.1990r. IV SA 564/89 czy z 12.02.1985r. II SA 1811/84 powołane w: KPA z orzecznictwem - z wprowadzeniem Z. Kostki ODDK 2000 s. 360, 368 i 373). Zasadniczy zatem cel skarżącego, uzyskanie decyzji organu odwoławczego zawierającej w uzasadnieniu wiążące zalecenie kierunku rozstrzygania sprawy w toku dalszego postępowania na jego korzyść, był niemożliwy do osiągnięcia. Sąd również przy oddaleniu skargi nie mógłby bez naruszenia procedury niejako zastąpić organ odwoławczy w wydaniu takich niedozwolonych wskazań. Można co najwyżej, w sposób ostrożny, wskazać na bezzasadność zarzutu skargi, jakoby zaskarżona decyzja naruszała wskazania poprzednich wyroków sądowych odnośnie sposobu ustalenia zwrotu odszkodowania, bowiem wyroki te, co wynika z ich treści, wskazań takich nie zawierały (wyrok sygn. akt II SA/Wr 1016/96 dotyczył głównie spornej wówczas kwestii zwrotu nieruchomości i zawierał oczywiście prawidłowe zalecenie określenia przez organ sposobu zwrotu odszkodowania w sposób należycie uzasadniony, umożliwiający kontrolę wyliczeń w toku instancji i przez sąd, zaś wyrok sygn. akt II SA/Wr 132/98 akcentował naruszenie prawa procesowego, w tym art. 30 ustawy o NSA wskutek nieprzedstawienia takiego jasnego i szerokiego uzasadnienia wyliczenia kwoty zwaloryzowanej odszkodowania, nie zawierając w tej kwestii żadnych dodatkowych zaleceń), zaś szerokie rozważania w tym zakresie przedstawione w uzasadnieniu organu pierwszej instancji nie uzasadniały obawy naruszenia tych wskazań z punktu widzenia szczegółowości, jasności czy wnikliwości uzasadnienia i możności dokonania jego weryfikacji. Wymóg przedstawienia wyliczenia kwoty pieniężnej obciążającej skarżącego w sposób umożliwiający kontrolę wyliczenia w związku z materiałem sprawy, był zresztą dosyć oczywisty i miałby znaczenie przy kontroli legalności decyzji także bez jego wskazania w powołanych wyrokach. Organ trafnie poza tym stwierdził, że pewne sugerowane przez Sąd kierunki rozstrzygnięć utraciły aktualność wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dalej można stwierdzić, że jak wynika w sposób oczywisty z art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), waloryzacji podlega odszkodowanie pieniężne. Przy waloryzacji sumy pieniężnej obojętne jest źródło jej pochodzenia i organ wcale nie twierdził, że w sprawie ma znaczenie, czy pochodziła ona z ówczesnej równowartości nieruchomości rolnej czy budowlanej, jak też skarżący nie mógłby skutecznie przekonywać w chwili obecnej, że okoliczność ta ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie. Oczywiście w interesie skarżącego jest uzyskanie jak najniższej wyceny nieruchomości w jej aktualnym stanie (także art. 217 ust. 2 ustawy - skarżący i tak nie zwróci nigdy więcej niż połowę uzyskanej przy wywłaszczeniu sumy pieniężnej po jej waloryzacji), być może z uwagi również na jej aktualne przeznaczenie. Nie oznacza to wcale potrzeby lub nawet możliwości wiążącego przesądzenia w rozstrzygnięciach administracyjnych lub sądowych, jakie powinno być aktualne przeznaczenie nieruchomości. Jest to kwestia faktyczna, którą ma ustalić rzeczoznawca majątkowy w oparciu o sprawdzalną argumentację rzeczową (dowody, uzasadnienie tego fragmentu opinii). Zgłaszając wątpliwość prawną na tle art. 140 ust. 5 ustawy organ przeoczył, że przepis ten określa warunek faktyczny jego zastosowania ("Jeżeli zwrot odszkodowania polega na zwrocie nieruchomości zamiennej"), który w stanie faktycznym nin. sprawy nie występuje. Przepis ten nie znajduje więc zastosowania, zaś rozliczenie wartości nieruchomości zamiennej powinno nastąpić wyłącznie w ramach stosowania ust. 1 art. 140, tj. skoro skarżący miał zwrócić tę nieruchomość, a jej nie zwraca, to powinien zapłacić jej aktualną wartość, już bez dalszych rozliczeń przewidzianych w ust. 5. W pozostałym zakresie, akcentując zasadność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność ponowienia wyceny nieruchomości i dokonania waloryzacji odszkodowania oraz dla poszanowania gwarancji obrony praw stron, nie można było wyrazić jakichkolwiek wskazań dotyczących treści przyszłych operatów szacunkowych. Wbrew zatem wywodom skarżącego, nie można było wnosić zastrzeżeń odnośnie sposobu waloryzacji odszkodowania, natomiast z uwagi na wysokość zwaloryzowanej kwoty pieniężnej, istotnego znaczenia w sprawie nabrał czynnik ograniczający rozmiar jej zwrotu, w postaci wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu. Gdy zatem, jak się pisze w skardze Wojewoda błędnie liczy wartość zwrotu odszkodowania według wartości gruntu budowlanego, to skarżący nie podnosi istotnego w postępowaniu sądowym argumentu prawnego, lecz prowadzi argumentację w sferze faktów i dowodów.
Zaskarżona decyzja uległa uchyleniu właśnie z uwagi na uchybienia w tej sferze i w rzeczywistości w sposób zbieżny z interesem skarżącego nie tylko według treści rozstrzygnięcia, ale także jego uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.