II SA/Wr 321/20

II SA/Wr 321/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 4353/21 - Wyrok NSA z 2025-01-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i art. 158 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z.-T. [...] sp. z o.o. sp. k. z/s w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy wszczętej z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. -Zastępcy Prezydenta z dnia [...] r., nr [...], orzekającej o udzieleniu Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. zezwolenia na zbieranie odpadów w L. przy ul. Św. W. [...] - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) stwierdziło nieważność opisanej decyzji z dnia [...] r. Na uzasadnienie organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Zastępca Prezydenta decyzją z dnia [...] r., nr [...], udzielił Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w B.zezwolenia na zbieranie odpadów w L.przy ul. Św. W. [...].
W dniu 28 stycznia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.wpłynęło pismo z dnia [...] r., nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Dyrektora Wydziału Środowiska i Gospodarowania Odpadami o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności opisanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jak argumentowano, decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa miejscowego, tj. niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - dzielnicy F. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej L.z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. D.z [...] r., poz. [...]), w pkt 11 plan zakazuje prowadzenia na terenach produkcji i aktywności gospodarczej działalności związanej z przetwarzaniem, unieszkodliwianiem odpadów oraz zbierania i przeładunku odpadów. Natomiast w dniu 6 lutego 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.wpłynęło pismo P. P. - pełnomocnika Z[...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w B., która jak wynika z zapisów w KRS jest następcą prawnym Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. W piśmie pełnomocnik podniosła, iż Spółka Z[...] Sp. z o.o. sp. k. uzyskała decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...], udzielającą zezwolenie na zbieranie odpadów, dalej: "zezwolenie". Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z późn. zm.), dalej: "ustawa zmieniająca", posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie tej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. Wniosek ten winien zawierać elementy i załączniki wskazane w tej ustawie. Zgodnie z art. 14 ust 7 powołanej ustawy właściwy organ zmienia decyzje, o których mowa w ust. 1, wskazując: - maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; -największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; - całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; - wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów. Jak stwierdziła pełnomocnik, wniosek, o którym mowa został złożony. W trakcie prowadzonego postępowania organ powziął wątpliwość, czy zmieniana decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa miejscowego. Wątpliwości organu dotyczą zgodności opisanej w zezwoleniu działalności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej L.z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. D. z [...] r., poz. [...]), dalej "mpzp". Jak stwierdziła dalej pełnomocnik, spółka wystąpiła o wydanie opinii prawnej w tej sprawie, dalej również "opinia". Opinia ta została przekazana Prezydentowi Miasta L.jako dowód w sprawie. Z opinii wynika, że: - mpzp w zakresie zakazu, na który powołuje się organ został sformułowany w bardzo nieprecyzyjny sposób, w związku z czym budzący szereg wątpliwości interpretacyjnych; - istnieją wydane przez Prezydenta Miasta L.inne uchwały ustalające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, z których treści wynika jednoznaczny zakaz prowadzenia zbierania odpadów. Analiza porównawcza dokonana w ramach opinii wykazała, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy poddana badaniu uchwała faktycznie zabrania prowadzenia działalności objętej zezwoleniem; - istnieją dwie możliwości wykładni § 4 pkt 11 mpzp. Bliższa ustawowemu pojęciu zbierania odpadów z art. 3 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm.) jest wykładnia, wskazująca, że zbieranie odpadów może przyjąć, np. formę magazynowania, a nie tylko produkcji przemysłowej. W konsekwencji zbieranie odpadów może być dopuszczalne na terenach oznaczonych w mpzp, jako PU pod warunkiem, że przyjmuje formy inne, niż produkcja przemysłowa. Możliwa jest także wykładnia odmienna, jednakże nie sposób uznać jej za bezsporną, ani nawet za najbardziej prawdopodobną; - wykładnia § 6 mpzp wprowadza wyłącznie ograniczenia uciążliwości dotychczasowych funkcji, a nie całkowity zakaz kontynuowania tych funkcji. Zdaniem pełnomocnika rozszerzająca wykładnia tego przepisu nie jest uzasadniona. Tymczasem Prezydent Miasta L., pomijając jakąkolwiek polemikę z oceną sytuacji zawartą w opisywanej opinii, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z kwestionowanym niniejszym pismem wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwolenia. Organ ten również postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], zawiesił prowadzone postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia do czasu rozpatrzenia tego wniosku przez kolegium. Prezydent Miasta L. w żaden nawet najmniejszy sposób nie odniósł się do treści przedstawionej mu opinii prawnej, do czego jest zobligowany na mocy art. 78 § 1 k.p.a. Istnieje szereg wątpliwości prawnych, czy w ramach postępowania zainicjowanego na podstawie art 14 ust. 1 ustawy zmieniającej organ winien dokonywać analizy zgodności ustaleń mpzp z działalnością opisywaną w zmienianym zezwoleniu. Ustaleń takich organ zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach winien dokonywać przed wydaniem zezwolenia. W opisywanej sytuacji organ wydał już zezwolenie, które zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej winno zostać na wniosek spółki zmienione w zakresie, o którym mowa w art. 14 ust. 7 ustawy zmieniającej. Analiza, której dokonał organ w obrębie tego konkretnego postępowania wydaje się być pozbawiona podstaw prawnych. Istnieje szereg przesłanek wskazujących na to, że nawet jeśliby uznać, że zezwolenie zostało wydane niezgodnie z mpzp to nie stanowi to w obecnej sytuacji spółki rażącego naruszenia prawa, co szczegółowo opisano w opinii. Zgodnie z treścią opinii, biorąc pod uwagę ilość wątpliwości interpretacyjnych co do treści mpzp - w postępowaniu mającym na celu odebranie uprawnień przyznanych zezwoleniem należy, zgodnie z art. 7a k.p.a., zastosować wykładnię mpzp korzystną dla strony. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Wskazywanych przez organ argumentów nie sposób traktować jako uzasadniających zarzut rażącego naruszenia prawa dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z szeroko opisaną w opinii problematyką tego zagadnienia - rażące naruszenie prawa zachodzi wyłącznie w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak dowiedziono w opinii sytuacja taka nie miała miejsca. Bynajmniej - analizowana treść mpzp budzi tak wiele wątpliwości interpretacyjnych, że bezsprzecznie stanowi o konieczność przeprowadzenia wykładni prawa. W związku z powyższym, jako że hipotetyczna niezgodność wydanego zezwolenia z ustaleniami mpzp nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, nie może być ona również podstawą do uchylenia zezwolenia we wnioskowanym przez organ trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do tego pisma pełnomocnik dołączyła wspomnianą opinię prawną. Mając na względzie wszystkie poruszone w niniejszym stanowisko okoliczności pełnomocnik spółki wniosła o odrzucenie wniosku organu.
W celu ustalenia, czy zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności opisanej decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Zastępcy Prezydenta z dnia [...] r., [...], w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w dniu [...] r. wszczęło z urzędu postępowanie w tym zakresie. W dniu 5 marca 2020 r. do kolegium wpłynęło kolejne pismo procesowe pełnomocnika Z[...] Sp. z o.o. Sp. k., w którym pełnomocnik podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 6 lutego 2020 r. Jednocześnie podkreśliła, iż w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i wniosła o umorzenie postępowania. Dodatkowo pełnomocnik poinformowała, że spółka funkcjonuje na mocy zezwolenia od 2015 r., zatrudnia pracowników i świadczy potrzebne na rynku i okolicznym mieszkańcom usługi. Stwierdzenie nieważności decyzji, którą spółka nabyła uprawnienia spowoduje niepowetowane szkody w działalności tego podmiotu.
`Na wstępie organ podkreśla, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej dalej "k.p.a.", zasady trwałości decyzji ostatecznej. Zmierza ono do eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. enumeratywnie wymienia wady, po stwierdzeniu których organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, chodzi o decyzję która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stosownie zaś do regulacji art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ podkreśla, że wprowadzony nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej, jakim jest stwierdzenie nieważności, nie odnosi się do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prowadzone przez kolegium postępowanie administracyjne zmierzało do ustalenia, czy decyzja działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. -Zastępcy Prezydenta z dnia [...] r., nr [...], orzekająca o udzieleniu Z[...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. zezwolenia na zbieranie odpadów w L. przy ul. Św. W. [...] - została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.) według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji, tj. na dzień 23 marca 2015 r. oraz, czy naruszenie to wypełnia którąś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Stosownie zaś do art. 46 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Jak wynika z akt sprawy Z[...] Sp. z o.o. we wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów zadeklarowała, iż będzie prowadziła działalność polegającą na zbieraniu odpadów w L. przy ul. Św. W. [...] na terenie działki nr [...], obręb F. Spółka do wniosku dołączyła przedwstępną umowę najmu tej nieruchomości. Na dzień wydawania tej decyzji na terenie działki nr [...], obręb F. w L. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L.z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dzielnicy F. w L. (Dz. Urz. Woj. D. z [...] r., poz. [...]). Z ustaleń tego planu wynika, iż działka nr [...], obręb F. znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 3PU. Zgodnie z zapisami § 59 ust. 1 tej uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 3PU ustalono przeznaczenie terenu: podstawowe - tereny produkcyjno-usługowe (ust. 1 pkt 1), i uzupełniające - tereny zieleni urządzonej, tereny infrastruktury drogowej, tereny infrastruktury technicznej (ust. 1 pkt 2). Zgodnie zaś z zapisami § 4 pkt 12 tej uchwały, pod pojęciem terenów produkcyjno-usługowych należy rozumieć tereny, które mogą być użytkowane równocześnie pod wszystkie lub jedną z niżej wymienionych rodzajów użytkowania terenu i zabudowy, z uwzględnieniem zastrzeżeń i warunków zawartych w ustaleniach szczególnych planu: usługi, o których mowa w pkt 9 (lit. a), produkcję i aktywność gospodarczą, o których mowa w pkt 11 (lit. b). Natomiast w myśl § 4 pkt 11 lit. a, pod pojęciem terenów produkcji i aktywności gospodarczej należy rozumieć funkcję terenów i obiektów, które służą działalności w zakresie produkcji przemysłowej, z wykluczeniem odzysku, przetwarzania lub unieszkodliwiania odpadów oraz składowania, zbierania i przeładunku odpadów (w tym złomowiska). Zatem z tych przepisów wynika jednoznacznie, iż planowana przez Z[...] Sp. z o.o. działalność polegająca na zbieraniu odpadów na terenie działki nr [...], obręb F. w L. jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można się zgodzić z pełnomocnikiem spółki, iż przepisy opisanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niejednoznaczne i wymagają interpretacji. Zdaniem kolegium przepis dot. przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 3 PU, tj. § 59 ust. 1 powołanej wyżej uchwały, a także § 4 pkt 12 i § 4 pkt 11 lit. a, są jednoznaczne i nie wymagają interpretacji. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu § 4 pkt 11 lit. a uchwały jednoznacznie wynika, że na terenach określonych tą funkcją zakazane jest prowadzenie działalności związanej z odzyskiem, przetwarzaniem lub unieszkodliwianiem odpadów, oraz składowaniem, zbieraniem i przeładunkiem odpadów, w tym złomowiska. Tym samym stwierdzić należy, iż na terenie oznaczonym symbolem 3PU zakazane jest prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Uwzględniając powyższe organ stwierdza, iż w akcie prawa miejscowego, do którego ustawodawca odsyła w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach istniała regulacja, z której wprost i bez konieczności czynienia w tym względzie jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych - wynikał zakaz m. in. zbierania odpadów na terenie wskazanym przez spółkę. Zdaniem składu orzekającego kolegium przepis jest w tym zakresie jasny i nie budzi wątpliwości. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika spółki oraz stanowiska zawartego w dołączonej przez pełnomocnika opinii prawnej, brak jest podstaw do dokonywania interpretacji tego przepisu, czy wolą lokalnego uchwałodawcy było wyłączenie zbierania odpadów, ale tylko jako działalności przemysłowej, natomiast dopuszczalne było zbieranie odpadów ale nie w ramach działalności przemysłowej. Organ podkreśla, iż rażące naruszenie prawa, będące przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji to oczywista, ewidentna, widoczna "na pierwszy rzut oka" obraza regulacji materialnoprawnej lub procesowej. Tym samym, nie występuje ono jeżeli ustalenie stanu sprzeczności z prawem jest efektem podjętych zabiegów interpretacyjnych, ponieważ bez uprzedniej wykładni przepisów nie jest pewne i jasne, że organ administracji dopuścił się ich obrazy. W tej sprawie, sytuacja taka nie miała jednak miejsca, a okoliczność naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta L. jest oczywista w następstwie prostej lektury przepisów prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej. Tym samym, naruszenie prawa przez organ I instancji było rażące. Co istotne, należy mieć na względzie fakt, iż zezwolenie na zbieranie odpadów jest zezwoleniem reglamentowanym, na które należy uzyskać stosowne zezwolenie w formie decyzji administracyjnej po spełnieniu ustawowych przesłanek. Nadto zezwolenie to jest udzielane na ściśle określony czas, po upływie którego dany podmiot może złożyć nowy wniosek na prowadzenie działalności związanej z gospodarką odpadami, przy czym wniosek ten jest rozpatrywany przez organ na nowo, w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy, w tym także zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc dalej, organ stwierdza, że w ocenie kolegium w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła nieodwracalność skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, że wykonanie decyzji spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, to znaczy sprzed wykonania decyzji. Skutki prawne decyzji administracyjnej nie wymagają zniesienia w drodze postępowania administracyjnego. Na rozstrzygnięcie tej sprawy nie mają też wpływu argumenty pełnomocnika, iż spółka prowadzi swoją działalność, a jej zakończenie spowoduje niepowetowane straty dla Spółki. Sam fakt konieczności zakończenia działalności nie może bowiem sanować decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W świetle opisanego stanu faktycznego i prawnego organ uznał, że w tej sprawie należało stwierdzić nieważność opisanej decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Zastępcy Prezydenta z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, co wypełnia przesłankę nieważnościową wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na opisaną decyzję wniosła Z[...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa, reprezentowana przez radcę prawnego R.D. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach w zw. z § 4 pkt 11 lit. a, b i c uchwały nr [...] Rady Miejskiej L.z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dzielnicy F. w L. (Dz. Urz. Woj. D.z [...] r., poz. [...]; dalej: mpzp) poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że objęte zezwoleniem uprawnienie do prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów (w rozumieniu ustawy o odpadach) jest (w rozumieniu mpzp) równoznaczne z prowadzeniem działalności przemysłowej (w rozumieniu planu miejscowego) i nie może odbywać się w ramach magazynowania bądź logistyki czy przeładunku towarów (w rozumieniu mpzp), a tym samym jest bezwzględnie niedopuszczalne na terenach objętych mpzp, oznaczonych symbolem PU, podczas gdy ustawowa definicja zbierania odpadów wskazuje, że zbieraniem odpadów jest: gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, z której to definicji ustawowej (mającej pierwszeństwo przed normą prawa lokalnego) wywodzić należy wniosek, że zbieranie odpadów zdecydowanie ma prawo przybierać formę magazynowania, logistyki czy przeładunku, zupełnie niezależnie od faktu, że nie wyklucza to w innych warunkach także przybrania formy działalności przemysłowej, przyjęcie zaś, że zbieranie odpadów, w przypadku skarżącego, nie przyjmuje postaci działalności przemysłowej, a wyłącznie magazynową i logistyczną oznacza, iż jest ona w pełni dopuszczalna na terenach oznaczonych w mpzp symbolem PU; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne zastosowanie wykładni prawa materialnego - § 4 pkt II lit. a, b i c mpzp - niekorzystnej dla strony, podczas gdy wobec wykazania przez skarżącego uzasadnionej wątpliwości co do treści przepisu prawa materialnego, który to przepis, przy możliwości jego dwojakiego rozumienia, odczytywany jest przez organ w sposób dający pierwszeństwo potocznemu rozumieniu zbierania odpadów nad wyższą hierarchicznie, ustawową definicją zbierania odpadów, podczas gdy brzmienie tego przepisu planu miejscowego może być interpretowane dwojako, tj. zarówno w sposób zaprezentowany przez organ, ale także i w sposób wskazujący, że zbieranie odpadów wprawdzie może, ale jednak nie zawsze musi przybrać postać działalności przemysłowej, co powinno pociągać za sobą oczywiste stwierdzenie organu o zachodzących wątpliwościach w interpretacji przepisu, a w konsekwencji takich wątpliwości w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności zezwolenia organ winien dać bezwzględne pierwszeństwo wykładni korzystnej dla posiadacza zezwolenia i w konsekwencji: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, że zezwolenie na zbieranie odpadów, udzielone decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. (nr [...]) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wykładnia przepisów prawa materialnego art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach w zw. z § 4 pkt 11 lit. a, b i c uchwały wskazuje na możliwość różnej interpretacji tych przepisów (w zakresie wyżej określonym), zaś warunkiem skorzystania z trybu uchylenia decyzji w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest stwierdzenie, że naruszenie prawa nie tylko występuje, ale także ma charakter rażący, a występująca rozbieżność w możliwej wykładni przepisów prawa materialnego a priori wyklucza taką kwalifikację, gdyż wobec możliwych rozbieżności wykładni wybór jednej z nich nigdy nie stanowi tak kwalifikowanego naruszenia prawa i tym samym w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania tego trybu i uchylenia zezwolenia; a nadto: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zupełne nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wykładni prawa materialnego - art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach oraz § 4 pkt 11 lit. a, b i c mpzp - i co do zasady wyłącznie dwuzdaniowe wskazanie, że organ uważa przepisy prawa materialnego za niebudzące jego wątpliwości, podczas gdy organ sporządzając uzasadnienie tak radykalnie ingerującej w prawa nabyte decyzji - i to wydawanej z urzędu - jaką jest stwierdzenie nieważności udzielonego zezwolenia, winien szczególną wagę przyłożyć do wyjaśnienia skarżącemu okoliczności, którymi się kierował, przekonania strony, iż prezentowana przezeń wykładnia nie jest podzielana przez organ, a nadto szczególnie uważnego uzasadnienia co do powodów, dla których organ uznaje prezentowaną przez siebie wykładnię za jedynie uzasadnioną i bezsporną w tak wysokim stopniu, że uprawniającą organ do zastosowania przesłanki rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta L., jako podstawy stwierdzenia nieważności zezwolenia.
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na podstawie art. 145 § 3 ppsa; względnie - w wypadku uznania przez sąd, że nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego: - uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz wskazanie organowi na podstawie art. 153 ppsa wytycznych, określających konieczność uwzględnienia także wykładni przepisów prawa materialnego wskazywanej przez skarżącego i skutków istnienia takiej wykładni powodujących w świetle art. 7a i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niedopuszczalność stwierdzenia nieważności zezwolenia; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zwrotu uiszczonego wpisu oraz opłaty skarbowej, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów: - z treści zezwolenia - decyzji Prezydenta Miasta L.z dnia [...] r. (nr [...]) - na okoliczność zakresu i charakteru działalności skarżącego objętej zezwoleniem, w tym w szczególności czynności jakie skarżący może wykonywać i wykonuje na obszarze objętym zezwoleniem (nieruchomość przy ul. Św. W. [...] w L.), w tym nieobjęcia treścią zezwolenia działalności polegającej na wytwarzaniu bądź przetwarzaniu odpadów,- z treści listy osób zatrudnionych u skarżącego z wyszczególnieniem osób zatrudnionych w punkcie zbierania odpadów przy ul. Św. W.[...] w L., które to osoby będą musiały zostać zwolnione (w zakresie osób wykonujących prace fizyczne), bądź którym skarżący będzie zmuszony co najmniej zmienić warunki pracy i płacy poprzez ograniczenie etatu w związku z brakiem zapotrzebowania na ich pracę w dotychczasowym zakresie (w odniesieniu do osób zatrudnionych przy pracach biurowych) - na okoliczność uprawdopodobnienia, iż brak wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji spowoduje tak u skarżącego, jak i u tych osób znaczną szkodę oraz trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty zatrudnienia i wynagrodzenia, co będzie szczególnie dotkliwe w czasie recesji gospodarczej, wywołanej pandemią COVID-19 i zauważalnym już wzrostem bezrobocia. Nadto - w przypadku skierowania przez sąd z urzędu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym - pełnomocnik spółki wniósł o przeprowadzenie rozprawy w przedmiocie rozpoznania skargi. W motywach skargi pełnomocnik podniósł, iż strona jest spółką powstałą z przekształcenia Z[...] Sp. z o.o., która to spółka decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. (nr [...]) otrzymała zezwolenie na zbieranie odpadów przy ul. Św. W. [...] w L. Lokalizacja wskazana w zezwoleniu w świetle mpzp objęta jest oznaczeniem PU. Zgodnie z treścią zezwolenia - skarżący na terenie tej nieruchomości prowadzi działalność skupu złomu polegającą na przyjmowaniu drobnego i średniego złomu w szczególności pochodzącego od okolicznych przedsiębiorców i mieszkańców. Prowadzona działalność ma charakter pierwszego stopnia zbiórki selektywnej: polega na odbieraniu złomu od okolicznych przedsiębiorców i mieszkańców, jego szczegółowej segregacji oraz bezpiecznego magazynowania z podziałem na wysegregowane rodzaje. Zgodnie z treścią udzielonego zezwolenia – skarżąca spółka posiada i stosuje specjalistyczne kontenery, pojemniki stalowe, aluminiowe i plastikowe, koliby do złomu i pozostały sprzęt do selektywnego magazynowania odpadów. Również zgodnie z zezwoleniem i zgodnie z art. 3 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach skarżący prowadzi tymczasowe magazynowanie odpadów - zebranego złomu. Trwa ono krótko i ma na celu wyłącznie zabezpieczenie wysegregowanych odpadów do czasu ich przekazania do podmiotów specjalizujących się w dalszym gospodarowaniu odpadami. Kolejno więc zapewnia specjalistyczne dalsze zagospodarowanie odpadów, tj. wywiezienie z terenu zbiórki i przekazanie podmiotom specjalizującym się już w przetwarzaniu odpadów. Skarżący nie prowadzi przy ul. Św. W.w L. przetwarzania odpadów. Posiadane przezeń zezwolenie nie obejmuje uprawnienia do takiego przetwarzania - w tym celu strona zapewnia odbiór wysegregowanych odpadów przez podmioty zajmujące się transportem odpadów do zewnętrznych, legalnie funkcjonujących miejsc ich przetwarzania. W konsekwencji - magazynowanie odpadów przez skarżącego ma charakter wyłącznie opisany w art. 3 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach - jako tymczasowe magazynowanie przez zbierającego odpady. Nie ma zaś charakteru magazynowania przez wytwórcę odpadów, gdyż skarżący w zakresie zezwolenia nie jest ich wytwórcą (art. 3 pkt 5 lit. a ustawy o odpadach), ani też magazynowania przez przetwarzającego odpady, gdyż Skarżący nie jest przetwarzającym (art. 3 pkt 5 lit. c ustawy o odpadach). W ramach tak prowadzonej działalności i posiadanego zezwolenia skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta L. z tzw. wnioskiem dostosowawczym, mającym na celu aktualizację treści zezwolenia w myśl wymogów art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2018 r., poz. 1592 ze zm.; dalej: nowelizacja). Prowadząc postępowanie dostosowawcze na podstawie art. 14 ust. 1 nowelizacji Prezydent Miasta L.powziął wątpliwość przekraczającą ramy postępowania dostosowawczego, a odnoszącą się do samego zezwolenia udzielonego decyzją z dnia [...] r. Wątpliwość ta sprowadzała się do zagadnienia: czy działalność skarżącego może w ogóle być prowadzona w miejscu wskazanym w zezwoleniu. Źródłem tejże wątpliwości w ocenie Prezydenta Miasta L. miały być zapisy mpzp, wedle których - w rozumieniu Prezydenta Miasta L. - działalność objęta zezwoleniem (tj. działalność polegająca na zbieraniu odpadów) byłaby niedopuszczalna na terenach oznaczonych symbolem PU). Pełnomocnik stwierdził, iż bezspornym w sprawie jest, że lokalizacja wskazana w zezwoleniu (ul. Św. W. [...] w L.)jest objęta w mpzp symbolem PU. Artykułując swoje wątpliwości co do własnej decyzji o udzieleniu zezwolenia Prezydent Miasta L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o uchylenie wydanego przez siebie zezwolenia w trybie stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżoną decyzją organ przychylił się do stanowiska Prezydenta Miasta L. i stwierdził nieważność zezwolenia. Pełnomocnik wskazał, iż podstawą argumentacji organu stało się następujące rozumowanie. Otóż w rozumieniu organu § 5 ust 2 pkt 3 mpzp wskazuje, że teren oznaczony symbolem PU to teren zabudowy produkcyjno-usługowej. Z kolei tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, to zgodnie z § 4 pkt 12 mpzp: tereny, które mogą być użytkowane równocześnie pod wszystkie lub jedną z niżej wymienionych rodzajów użytkowania terenu i zabudowy, z uwzględnieniem zastrzeżeń i warunków zawartych w ustaleniach szczegółowych planu: a) usługi: o których mowa w pkt 9, b) produkcję i aktywność gospodarczą, o których mowa w pkt 77. Z kolei gdy mowa o produkcji i aktywność gospodarczej w § 4 pkt II mpzp to należy przez to rozumieć: funkcję terenów i obiektów, które służą działalności w zakresie: a) produkcji przemysłowej, z wykluczeniem odzysku, przetwarzania lub unieszkodliwiania odpadów oraz składowania, zbierania i przeładunku odpadów (w tym złomowiska), b) handlu hurtowego i magazynowania, c) logistyki (przeładunku towarów), d) obsługi komunikacji i transportu, z wykluczeniem demontażu pojazdów i przetwarzania odpadów powstałych z demontażu pojazdów, e) dystrybucji detalicznej paliw i produktów naftowych - stacje paliw, f) usług w zakresie stolarstwa i kamieniarstwa. Pełnomocnik podniósł, iż istotą rozumowania Prezydenta Miasta L. oraz organu stał się fakt, iż § 4 pkt 11 lit. a wskazuje, że dozwolona jest na takim terenie produkcja przemysłowa, ale z wykluczeniem odzysku, przetwarzania lub unieszkodliwiania odpadów oraz składowania, zbierania i przeładunku odpadów (w tym złomowiska). Organ przyjął, że taka redakcja przepisu uzasadnia aprioryczne twierdzenie, że zbieranie odpadów jest zawsze produkcją przemysłową. Z tego też względu dopatrzył się rażącego naruszenia prawa po stronie Prezydenta Miasta L. i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zezwolenia Skarżącego. Skarżący zwraca jednak uwagę, że na etapie wydawania zezwolenia Prezydent Miasta L. nie miał wątpliwości, co do dopuszczalności prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Tymczasem organ II instancji, stwierdzając nieważność zezwolenia założył, że to mpzp ma prawo zmodyfikować ustawową definicję zbierania odpadów z art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach. W ocenie organu zbieranie odpadów zawsze będzie podlegało pod działalność przemysłową wskazaną w § 4 pkt 11 lit. a mpzp (a dlatego na terenach oznaczonych symbolem PU zawsze będzie zabronione), a nigdy nie będzie mogło stanowić przejawu handlu i magazynowania wskazanego w § 5 pkt 11 lit. b mpzp (wtedy zaś byłoby przecież w pełni dopuszczalne). Tymczasem ustawowa definicja zbierania odpadów wskazuje, że gdy mowa o zbieraniu odpadów to: rozumie się przez to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Jak stwierdził pełnomocnik, definicja ustawowa wskazuje, że zbieranie odpadów to wyłącznie gromadzenie, sortowanie, tymczasowe magazynowanie, które to pojęcia są dalekie od potocznego rozumienia użytego w mpzp pojęcia produkcji przemysłowej. Pojęcie produkcji sugeruje zaś użycie znacznych środków technicznych oraz energii celem uzyskania wytworzenia jakiegoś rodzaju dóbr, a nie tylko gromadzenie przedmiotów. Skarżący odnosi więc wrażenie, że organ pojęcie zbierania odpadów utożsamił automatycznie z kolokwialnym pojęciem prowadzenia śmietniska i apriorycznie założył, że musi to być działalność z zakresu ciężkiego przemysłu. Tymczasem zaś zbieranie odpadów może mieć bardzo różnorodny charakter. Może - jak w wypadku skarżącego - polegać na prowadzeniu pożytecznego społecznie (ważnego dla przedsiębiorców i okolicznych mieszkańców) punktu selektywnej zbiórki odpadów metalowych, który pozwala na racjonalne gospodarowanie odpadami na bliskich obszarach, przyczynia się do zapobiegania mieszaniu ich przez wytwórców (w tym gospodarstwa domowe i drobnych przedsiębiorców). Może oczywiście przybrać także postać uboczną względem wytwarzania czy przetwarzania odpadów. Co więcej - jest to sytuacja bardzo częsta w przypadku podmiotów prowadzących działalność odpadową na wyższym szczeblu zbierania odpadów, taką jak zakłady produkcyjne. W takim jednak wypadku zezwolenie odpadowe jest zezwoleniem łącznym: obejmuje zarówno wytwarzanie (lub przetwarzanie) odpadów, jak i ich zbieranie. Odzwierciedleniem takiej różnorodności jest art. 3 pkt 5 i pkt 34 ustawy o odpadach, który wskazuje, że zbieranie może przybrać m.in. postać tymczasowego magazynowania, o którym mowa w art. 3 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach. Magazynowanie może jednak towarzyszyć też wytwarzaniu czy przetwarzaniu odpadów zgodnie z art. 3 pkt 5 lit. a i c ustawy o odpadach. Może być też połączone ze zwykłym zbieraniem; zdarza się często w praktyce, iż tzw. złomowisko (którym to pojęciem posługuje się mpzp, ale które nieznane jest ustawie o odpadach) obejmuje zarówno procesy przetwarzania (najczęściej: cięcia, zgniatania etc.) odpadów metalowych z użyciem ciężkich maszyn przemysłowych, ale także - ubocznie - przy tego typu przedsiębiorstwach prowadzony jest także punkt odbioru i to zarówno na skalę przemysłową, jak i niekiedy drobną - jak u skarżącego. Dopiero, gdyby działalność skarżącego miała charakter w ogóle produkcyjny, a nadto produkcji której można nadać wymiar przemysłowy, to jej połączenie ze zbieraniem odpadów przez skarżącego mogłoby być poddawane w wątpliwość w świetle mpzp. Jednakowoż zezwolenie skarżącego nie pozwala na prowadzenie takiego złomowiska. Bynajmniej, działalność strony obejmuje wyłącznie zbieranie odpadów metalowych (w postaci zbierania selektywnego), rozsegregowanie ich, tymczasowe magazynowanie w sposób posegregowany i przekazanie dalej właśnie do złomowisk zajmujących się zewnętrznym, przemysłowym przetwarzaniem takich odpadów. Skarżący dodaje, że w istocie niemal każdy przejaw aktywności społecznej, począwszy od prowadzenia gospodarstwa domowego, poprzez działalność biura, stacji paliw, czy innej działalności gospodarczej, powoduje wytwarzanie i zbieranie odpadów. Już przygotowanie posiłku w gospodarstwie domowym powoduje wytworzenie i zebranie odpadu. Podobnie prowadzenie wymienionych w § 4 pkt II lit. b - f działalności: handlu czy logistyki (spowoduje np. wytworzenie i tymczasowe zmagazynowanie, a więc zebranie odpadu w postaci np. opakowań tekturowych po towarach), obsługi komunikacji i transportu (spowoduje np. wyrzucenie śmieci podróżnych z autobusu), stacji paliw (np. wyrzucenie opakowania po płynie do spryskiwaczy), o działalności stolarskiej i kamieniarskiej już nie wspominając. Innymi słowy - każda działalność wymieniona w § 4 pkt 11 mpzp praktycznie zawsze doprowadzi do wytworzenia i zebrania odpadów. Co więcej - nawet działalność kancelarii prawnej czy choćby sądu prowadzi do wytworzenia i zebrania odpadów (by wskazać choćby przykład wyrzucenia do niszczarki zbędnych dokumentów). Oczywiście - w pewnych wypadkach (szczegółowo wskazanych w art. 45 ustawy o odpadach) ustawodawca wprost zwalnia wytwarzających i zbierających z uzyskania zezwolenia. Ale nie ujmuje im to przymiotu wytwarzających i zbierających. Absurdem byłoby więc swoiste zamknięcie pojęcia zbierania odpadów w pojęciu produkcji przemysłowej. Gdyby chcieć pójść tokiem myślenia organu, to każdy przejaw życia społecznego byłby produkcją przemysłową i tym samym byłby niedopuszczalny na podstawie § 4 pkt 11 lit. a mpzp. Ta argumentacja pokazuje, że traktując pojęcie zbierania odpadów systemowo - co jest obowiązkiem organu stosującego prawo - oraz uznając hierarchicznie wyższą rangę przepisu ustawy o odpadach nie sposób podzielić argumentacji organu. Trudno bowiem przyjąć, że działalność biura, apteki, sklepu spożywczego, punktu usługowego czy kosmetyki jest działalnością przemysłową. A każda z nich powoduje wytwarzanie i zbieranie odpadów, tak samo jak działalność skarżącego, czy działalność huty żelaza. Tymczasem organ postawił swoisty znak równości pomiędzy zbieraniem odpadów, a działalnością przemysłową, co okazuje się argumentacją chybioną. Dalej pełnomocnik podniósł, iż skarżący na etapie postępowania dostosowawczego przedłożył opinię prawną, której zasięgnął, a która wskazywała, iż w istocie, mogą wystąpić wątpliwości, co do wykładni spornego przepisu § 4 pkt 11 lit. a mpzp. Wprawdzie źródłem tych wątpliwości jest dalece nieprecyzyjna redakcja tego przepisu, jednakże opiniujący uczciwie wskazywał, że nawet przychylając się do wykładni korzystnej dla skarżącego dostrzega także możliwość wykładni odmiennej. Taka odmienna wykładnia mogłaby być przedmiotem rozważań i dociekań Prezydenta Miasta L. na etapie wydawania zezwolenia. Wtedy w istocie można by oczekiwać od Skarżącego, iż to Skarżący będzie bronił swojej interpretacji przepisu prawa materialnego, licząc się z negatywnym dla siebie rozstrzygnięciem. Nie sposób jednak nie dostrzec, że obecnie skarżący znajduje się w zgoła odmiennej sytuacji. Jest bowiem od 2015 r. posiadaczem zezwolenia, na mocy którego nabył prawo do prowadzenia określonej w nim działalności. Rygorów prowadzenia tejże działalności bezwzględnie przestrzega i nigdy nie wykraczał poza zakres udzielonego zezwolenia. Obecnie zaś organ zdecydował się na skorzystanie z instrumentu radykalnie ingerującego w konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Jest oczywistym, że instrument ten musi być traktowany jako ultima ratio, a nie jak trzecia instancja służąca do prostowania błahych błędów popełnionych przez organy administracji publicznej na wcześniejszych etapach ich działalności. Dlatego też przesłanką skorzystania z tego radykalnego trybu ingerencji w prawa nabyte nie jest li tylko stwierdzenie, że decyzja administracyjna po prostu narusza prawo, musi ona naruszać prawo w sposób rażący. Skarżący twierdzi, że uzyskane przezeń zezwolenie w ogóle nie stanowi przejawu naruszenia prawa, popierając wykładnię prezentowaną przez siebie. Jednakże nawet gdyby uznać, że organ słusznie dopatrzył się samego naruszenia, to w żadnym wypadku nie wyjaśnił dlaczego naruszenie to uważa za rażące i dlaczego argumentacja strony jest przezeń prima facie odrzucana. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i na doktrynę pełnomocnik wskazał, kiedy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem, w konsekwencji, stwierdzenie nieważności zezwolenia jest wykluczone w sytuacji, gdy przyjąć że przepis § 4 pkt 11 mpzp może być rozumiany w sposób dwojaki - tak korzystny, jak i niekorzystny dla strony. Już sam fakt, że istnieją dwie alternatywne możliwości ich odczytywania, nadto w połączeniu z faktem, iż interpretacje niekorzystne dla strony wcale nie wydają się bardziej przekonujące, niż odmienne, wyklucza uznanie, że nawet hipotetyczne naruszenie prawa przy wydaniu zezwolenia miało charakter rażący. Dodatkowo pełnomocnik stwierdził, że sporny przepis mpzp jest niejasny także, gdy porównać go z innymi aktami prawa lokalnego. W wypadku innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwały Rady Miasta L.posługują się terminologią odpadową w sposób bardziej precyzyjny i zgodny z hierarchicznie wyższym aktem, jakim jest ustawa o odpadach. Przykładowo w uchwale nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] r., prawodawca lokalny nie miał trudności z jasnym wyrażeniem podobnego zakazu, przesądzając w § 16 ust. 8 pkt 1, że: w obszarze planu wyklucza się lokalizację: obiektów budowlanych i urządzeń związanych z przetwarzaniem odpadów i ich magazynowaniem przez prowadzącego zbieranie i przetwarzanie odpadów, z wyjątkiem obiektów związanych ze wstępnym magazynowaniem odpadów. Tymczasem mpzp, który reguluje sytuację prawną nieruchomości przy ul. Św. W.[...] w L., miesza w swojej treści pojęcia ustawowe oraz pozaustawowe (np. złomowisko), zaś jego niejasność i nieprecyzyjność spowodowała po stronie organu dążenie do wykładni zupełnie sprzecznej z brzmieniem ustawy, wcale nie charakteryzującej się jedyną słusznością i nieprzekonującej. Stwierdzenie zaś nieważności zezwolenia na tak nikłych podstawach uznać należy za całkowicie niedopuszczalne. Nadto, w ocenie pełnomocnika, organ zupełnie pominął ustanowioną w procesie administracyjnym zasadę in dubia pro libertate z art. 7a k.p.a. Niezależnie od tego, iż organ znalazł subiektywną podstawę do niekorzystnej dla strony wykładni, to biorąc pod uwagę, że można racjonalnie i logicznie bronić korzystnej dla strony wykładni § 4 pkt 11 mpzp miał on obowiązek z dwóch możliwych znaczeń przepisu odrzucić to, które dla strony jest niekorzystne. Tymczasem decyzja stwierdzająca nieważność zezwolenia obszernie opisuje stan faktyczny i dotychczasowe postępowanie, zaś gdy chodzi o te okoliczności, które uzasadniają ingerencję w prawa nabyte skarżącego - uzasadnienie jest nader lakoniczne i w żadnym miejscu nie wyjaśnia, dlaczego organ nie przeprowadził głębszej wykładni przepisu § 4 pkt 11 mpzp i zakończył proces wykładni na kolokwialnym rozumieniu pojęcia zbierania odpadów. Nadto organ w żadnym miejscu nie odniósł się do wykładni skarżącego. Nie wskazał, w jakim zakresie uważają za błędną i z jakich powodów. Zdaniem strony, także i z tego względu zastosowanie tak skrajnie ingerującego w zasadę praw nabytych trybu wyeliminowania decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, należy uznać za niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając motywy wyroku trzeba przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., o stwierdzeniu nieważności decyzji, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L., zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów w L., przy ul. Św. W. [...]. Tak zarysowany zakres kontroli sądowoadministracyjnej oznacza, iż powinnością sądu jest dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez kolegium przepisu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Ściślej rzecz ujmując trzeba powiedzieć, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji kolegium był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający skargę zauważył, że w nauce prawa wyróżnia się dwie koncepcje rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Koncepcja najpowszechniej przyjmowana w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowym, interpretuje "rażące naruszenie prawa" jako naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Oparta została ona na założeniu, że wykładnia nie jest niezbędnym elementem każdego procesu stosowania prawa i przeprowadzana jest jedynie wówczas, gdy przepis prawa nie jest bezpośrednio zrozumiały. Tym samym, w przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa, (w:) tejże, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2013). Natomiast druga z koncepcji "rażące naruszenie prawa" uzależniała od skutków społeczno-gospodarczych decyzji. Za "rażące" można zatem uznać tylko naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Koncepcja nie uzależniała natomiast powstania "rażącego naruszenia prawa" od oczywistości naruszenia przepisu prawnego, nie wiążąc go także z charakterem przepisu, który został naruszony (E. Śladkowska, tamże). Jak wskazuje cytowana autorka monografii, w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie łączono założenia pierwszej i drugiej koncepcji. Obecnie za dominujące należy uznać stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd rozpoznający skargę w tej sprawie przyjął zaprezentowany kierunek wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie należało dojść do przekonania, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W kontekście dotychczasowych uwag sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na gruncie niniejszej sprawy przyjęło, że w postępowaniu "zwykłym" doszło do "rażącego naruszenia prawa". Stwierdzono, że decyzja rażąco narusza obowiązujące w dacie jej podjęcia prawo miejscowe, bowiem lokalizacja inwestycji jest niezgodna z właściwym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co z kolei stanowi rażące naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. (na dzień wydawania decyzji zezwalającej stronie skarżącej na zbieranie odpadów w L.przy ul. Św. W. [...] obowiązywała treść ustawy, ze zm. w Dz.U.2015.122 z dnia 2015.01.22 wersja od dnia 22 stycznia 2015 r.). W rozpoznawanym przypadku istotne jest, że w tamtym czasie ustawodawca w art. 46 ustawy o odpadach zadecydował, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Zdaniem sądu ustalenia dokonane przez kolegium w powyższym zakresie były prawidłowe, a zatem udowodnione zostało, że decyzja prezydenta rażąco narusza prawo. Niewątpliwie aktem prawa miejscowego, z którym planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dzielnicy F. w L. (Dz. Urz. Woj. D. z [...] r., poz. [...]). Lektura tego aktu wskazuje, że normodawca gminny w uchwale zdefiniował w § 4 pkt 11 lit. a co należy rozumieć pod pojęciem "terenów produkcji i aktywności gospodarczej" i wskazał, że w rozumieniu planu jest to funkcja terenów i obiektów, które służą działalności w zakresie produkcji przemysłowej, z wykluczeniem odzysku, przetwarzania lub unieszkodliwiania odpadów oraz składowania, zbierania i przeładunku odpadów (w tym złomowiska). Natomiast p. 12 § 4 tego aktu wyjaśnia, że pod pojęciem terenów produkcyjno-usługowych należy rozumieć tereny, które mogą być użytkowane równocześnie pod wszystkie lub jedną z niżej wymienionych rodzajów użytkowania terenu i zabudowy, z uwzględnieniem zastrzeżeń i warunków zawartych w ustaleniach szczególnych planu: usługi, o których mowa w pkt 9 (lit. a), produkcję i aktywność gospodarczą, o których mowa w pkt 11 (lit. b). We wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów strona skarżąca zadeklarowała, iż będzie prowadziła działalność polegającą na zbieraniu odpadów w L.przy ul. Św. W. [...] na terenie działki nr [...], obręb F. Kolegium ustaliło, iż na dzień wydawania decyzji udzielającej zezwolenia działka objęta wnioskiem, była objęta tym planem miejscowym i znajdowała się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 3PU, dla którego, zgodnie z § 59 ust. 1 tej uchwały ustalono jako podstawowe przeznaczenie terenu:- tereny produkcyjno-usługowe (ust. 1 pkt 1), i uzupełniające - tereny zieleni urządzonej, tereny infrastruktury drogowej, tereny infrastruktury technicznej (ust. 1 pkt 2). Zdaniem sądu, trafnie kolegium wskazało, że tereny oznaczone symbolem 3PU (na których znajduje się działka [...]), w świetle przeznaczeń, zawartych w słowniczku aktu, nie mogą być wykorzystywane do zbierania odpadów. Istotne jest przy tym, że za gospodarowanie odpadami należy uznać zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.o.).
Nadto nietrafna była próba wykazania, że przedsięwzięcie, polegające na zbieraniu odpadów (vide osnowa decyzji z dnia [...] r. w aktach organu) mieści się w zakresie "magazynowania lub logistyki czy przeładunku towarów", czyli działalności dopuszczonej na tym terenie aktem prawa miejscowego. Zbieranie odpadów jest zatem na terenie oznaczonym symbolem "3PU" niedopuszczalne. Nie zasługuje także na aprobatę argument skarżącej spółki, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzono expressis verbis zakazu działalności polegającej na zbieraniu odpadów oraz że obowiązujące w przywołanym planie unormowania wymagają szczegółowej interpretacji, a zatem działalność taka jest co najmniej dopuszczalna. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) przewiduje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z analizy tych przepisów wynika niewątpliwie, że przeznaczenie terenu jest podstawowym pojęciem, którego używa ustawodawca na określenie tego, co powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oczywiste jest przy tym, że przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Co za tym idzie, przeznaczenie danego terenu pod określony cel (np. cmentarz) oznacza, że inna działalność (np. budowa drogi) jest na tym terenie niedopuszczalna. Nie wymaga to jednak od organu uchwalającego plan miejscowy wprowadzania szczegółowych zakazów w tym zakresie, bo byłyby one zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego. Brak bowiem podstaw do twierdzenia, które prezentuje skarżąca spółka, że w obszarze planowania przestrzennego obowiązuje reguła co nie jest zabronione, to jest dozwolone, co powoduje, że nie dopatrzył się także sąd naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7a kpa.
Odnosząc powyższe uwagi do argumentacji zawartej w skardze należy powiedzieć, że przytoczone przepisy planu nie nastręczają problemów interpretacyjnych i mogą być bezpośrednio rozumiane. Możliwe jest więc dokonanie oceny, czy doszło do ich wyraźnego i oczywistego naruszenia. Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie podzielił argumentu, że § 4 ust. 11a i 12 uchwały wymagają wykładni i są niejednoznaczne, a zatem nie sposób uznać, by w decyzji organu pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie sądu, w zaskarżonej decyzji w sposób należyty wykazano, że w decyzji prezydenta doszło do naruszenia przepisów prawa miejscowego, które to przepisy miały charakter na tyle oczywisty, że przy prawidłowym procesie ich wykładni ich znaczenie nie budziło wątpliwości. Trafna była więc ocena dokonana w zaskarżonej decyzji kolegium, że decyzja w sposób rażący narusza prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tejże decyzji.
Nadto wspomnieć wypada, że sąd nie uznał za uzasadnione zarzutów skargi wskazujących na to, że na terenie objętym inwestycją możliwa jest działalność polegająca na zbieraniu odpadów z uwagi na ustawową definicję zbierania odpadów (art. 3 ust. 5 ustawy o odpadach). Zdaniem strony skarżącej zbieranie odpadów zdecydowanie ma prawo przybierać formę magazynowania, logistyki czy przeładunku i nie wyklucza w innych warunkach także przybrania formy działalności przemysłowej. Przyjęcie zaś, że zbieranie odpadów, w przypadku skarżącego, nie przyjmuje postaci działalności przemysłowej, a wyłącznie magazynową i logistyczną oznacza, iż jest ona w pełni dopuszczalna na terenach oznaczonych w mpzp symbolem PU. Wbrew stanowisku strony skarżącej treść § 4 pkt 11 lit. a (zdaniem sądu) jest na tyle jednoznaczna, że bez szerszych zabiegów interpretacyjnych wyklucza zbieranie odpadów na działce [...]. Na terenie, na którym znajduje się ta działka zakazane jest prowadzenie działalności związanej z odzyskiem, przetwarzaniem lub unieszkodliwianiem odpadów, oraz składowaniem, zbieraniem i przeładunkiem odpadów, w tym złomowiska. Reasumując, ponieważ ustawa o odpadach w przepisie art. 46 ust. 1 pkt 3 wskazuje, że jedną z przyczyn odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, jest wtedy, gdy sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, to takie ustalenie skutkuje uznaniem ostatecznej decyzji za rażąco naruszającej prawo.
Wobec tego stwierdzić wypada, że dokonana przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kolegium wykazała, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.
Na marginesie można dodać, że sąd nie kwestionuje, że skarżący wykonuje na obszarze objętym zezwoleniem tylko czynności objęte zezwoleniem, nie zajmuje się wytwarzaniem bądź przetwarzaniem odpadów, oraz, że w wyniku decyzji SKO może ulec redukcji ilość osób zatrudnionych w punkcie zbierania odpadów przy ul. Św. W.[...] w L., lub którym skarżący będzie zmuszony co najmniej zmienić warunki pracy i płacy poprzez ograniczenie etatu, jednakże badając skarżoną decyzję jedynie pod kątem legalności sąd nie miał możliwości badania okoliczności obocznych. Również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony z uwagi na treść art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) oraz Zarządzenie Prezesa NSA nr 39.
Reasumując, należało orzec jak na wstępie.