II SA/Wr 321/10

II SA/Wr 321/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2010-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 11 pkt 12,  art. 12 ust. 1,  art. 20,  art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), , Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXI/112/2008 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 30 grudnia 2008r. Nr XXI/112/2008 Rada Gminy Gaworzyce działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2002r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr XXVI/144/05 Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 czerwca 2005r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce, uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce.
W § 2 uchwalonego aktu Rada Gminy postanowiła, że załącznikami do uchwały są:
1) Tekst Studium stanowiący załącznik nr 1;
2) Rysunek Studium pt.: "Uwarunkowania" wykonany w skali 1:10 000, stanowiący załącznik nr 2;
3) Rysunek Studium pt.: "Kierunki" wykonany w skali 1:10 000, stanowiący załącznik nr 3;
4) Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, stanowiące załącznik nr 4.
Uchwała została w dniu 8 stycznia 2009r. przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako organowi nadzorowi.
Wojewoda Dolnośląski przed upływem ustawowego terminu trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały nie skorzystał z kompetencji nadzorczych i w trybie art. 93 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną powyżej uchwałę zarzucając jej rażące naruszenie prawa tj. art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tak sformułowanego zarzutu Wojewoda Dolnośląski w petitum skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Uzasadniając wniosek kasacyjny wyjaśnił, że zgodnie z powoływanym wcześniej przepisem art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uchwala rada gminy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W ocenie Wojewody, załączone do zaskarżonej uchwały w załączniku nr 4 "Rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium nie stanowi dokumentu podjętego przez radę gminy. Jest ono sygnowane podpisem Wójta Gminy Gaworzyce, co - według wojewody - potwierdza, że nie jest to dokument podjęty i rozpatrzony przez radę gminy. Zdaniem organu nadzoru, z załączonych do uchwały dokumentów wynika, że Rada Gminy Gaworzyce nie zrealizowała wymogu przepisu art. 12 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, a wniosek ten potwierdzają także dołączone tabelarycznie wykazy uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu studium, które w kolumnie "Rozstrzygnięcie Rady Gminy do uchwały nr XX/112/2008 z dnia 30 grudnia 2008r." także nie zawierają żadnych adnotacji odnoście rozstrzygnięcia rady gminy.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi 12 maja 2009r. Gmina Gaworzyce wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku – odnosząc się do zarzutów skargi – podano, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym nie mówi w ogóle o tym, by każda z uwag zgłoszonych do studium musiała być rozstrzygana w sposób indywidualny przez radę gminy. Poza tym załącznik o rozpatrzeniu uwag stanowi integralną część uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Gaworzyce i był on przedmiotem obrad na sesji Rady Gminy Gaworzyce w dniu 30 grudnia 2008 r. Uchwalając ten akt radni zapoznali się z treścią załączników do uchwały i je zaakceptowali. Natomiast podpis złożony przez wójta gminy na załączniku nr 4 do przedmiotowej uchwały jest oczywistą omyłką pisarską. Błąd ten wkradł się dlatego, gdyż to na wójcie - zgodnie z uregulowaniami ustawy – spoczywa obowiązek sporządzenia studium. Gmina Gaworzyce stwierdziła również, że w przypadku, gdyby na załączniku nr 4 w ogóle nie było żadnego podpisu to, ze względu na to, że stanowi on integralną cześć uchwały, można by w ogóle nie kwalifikować takiego zachowania jako błędu. Reasumując, podniosła, że zamierzeniem radnych Gminy Gaworzyce było rozpatrzenie uwag zgodnie z załącznikiem przedstawionym do uchwały. Świadczy o tym przyjęcie uchwały w dniu 30 grudnia 2008 r. wraz z treścią załączników, które stanowią integralną część uchwały. Przyjęcie tej uchwały zostało potwierdzone przez złożenie podpisu pod uchwałą przewodniczącego Rady Gminy Gaworzyce. W takiej sytuacji podpis wójta pod rozstrzygnięciem o rozpatrzeniu uwag nie może być kwalifikowany jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Tylko bowiem naruszenie prawa w sposób istotny może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. W przedmiotowej sprawie można zaś mówić o naruszeniu nieistotnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2009r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota rozpatrywanej sprawy nie sprowadzała się do problemu podpisu pod załącznikiem do uchwały (lub braku tego podpisu). Jedynie na podstawie tej okoliczności nie można bowiem wywodzić - jak czyni to wojewoda - że rada nie rozstrzygała o zgłoszonych uwagach do studium. Zasadniczą sprawą jest bowiem, czy faktycznie - jak twierdzi wojewoda - rada nie głosowała nad rozstrzygnięciem co do uwag zgłoszonych do studium. W ocenie Sądu opisaną w skardze sytuację należało rozważać w odniesieniu do przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, bowiem za tak kwalifikowane uchybienie w zakresie czynności wymaganych dla prawidłowości sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy należy uznawać te naruszenia trybu, które gdyby nie zaistniały, to do studium wprowadzono by odmienne ustalenia niż ostatecznie przyjęte (por. red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 251; podobnie WSA w wyroku z dnia 28 marca 2008 r. II SA/Wr 99/07, Legalis). Sąd wskazał, że wojewoda w skardze nie wykazał, aby w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której rada gminy nie głosowałaby nad sposobem rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. Organ nie stwierdził również na podstawie przedstawionej mu dokumentacji planistycznej, że wójt nie przedstawił Radzie Gminy Gaworzyce listy uwag nieuwzględnionych, ani też nie wykazał, że rada na sesji w dniu 30 grudnia 2008 r. nie głosowała nad sposobem ich rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu stwierdzenie o braku rozstrzygnięcia rady gminy w przedmiocie uwag wojewoda opiera bowiem wyłącznie na fakcie, że na załączniku nr 4 widnieje podpis Wójta gminy. Sąd wskazał, że w związku z powyższym, na żądanie Sądu przedstawiony został protokół z sesji Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008 r. Z przyjętego porządku sesji wynika co prawda, że nie wyodrębniono formalnie punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu studium nieuwzględnionych przez Wójta, jednak zdaniem Sądu punkt ten zawarty był w pozycji 7 ppkt 3 "Uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce". Sąd wskazał, że z treści art. 12 ust. 1 powołanej ustawy nie wynika aby uwagi, które zostały złożone do projektu studium i nie zostały uwzględnione przez wójta musiały być poddane indywidualnemu, odrębnemu głosowaniu. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 wskazuje natomiast, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag
wcześniej nieuwzględnionych. Zmiana stanu prawnego miała bowiem na celu usprawnienie procesu uchwalania aktów planistycznych gminy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r., II OSK 1622/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zdaniem Sądu w takiej sytuacji dopuszczalne było, aby Rada Gminy Gaworzyce głosowała jednocześnie na tej samej sesji nad projektem studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag. Nic też nie stało na przeszkodzie, aby głosować nad wszystkimi uwagami jednocześnie, skoro treść wniesionych uwag jest w istocie tożsama i dotyczy takich samych propozycji rozwiązań planistycznych (przeznaczenie gruntów pod zabudowę jednorodzinną). Z protokołu sesji wynika, że przed głosowaniem odbyła się dyskusja radnych a następnie projekt uchwały poddano pod głosowanie. Efektem tego głosowania było podjęcie jednej uchwały, w której rozstrzygnięcie nad sposobem rozpatrzenia uwag obok tekstu studium i rysunków studium, stanowi jej załącznik. Wymieniono w nim uwagi nieuwzględnione przez wójta w całości lub w części ze wskazaniem czego dotyczą, przez kogo zostały wniesione, rozstrzygnięciem i uzasadnieniem ich nieuwzględnienia. Dodać należy, że załącznikiem tym uczyniono w istocie przedstawioną przez wójta listę uwag nieuwzględnionych w całości lub części z jego argumentacją. Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu studium i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik nr 4 było więc równoznaczne z niepodzieleniem zgłoszonych uwag. Rada podzieliła natomiast stanowisko Wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag. Podsumowując powyższe, z faktu, że na załączniku nr 4 do uchwały widnieje podpis Wójta gminy nie można – w ocenie Sądu – wywodzić, że rada gminy nie podjęła rozstrzygnięcia w przedmiocie sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium. Przeczy temu odzwierciedlony w protokole przebieg sesji z dnia 30 grudnia 2008 r. podczas której poddano pod głosowanie projekt uchwały w obecnym brzmieniu oraz treść podjętej uchwały. Z § 2 tejże uchwały wynika, że jej integralną częścią jest załącznik nr 4 zawierający merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie uwag. Fakt, że widnieje na nim podpis Wójta nie oznacza, że dokument w takim kształcie nie został poddany pod głosowanie rady. Tylko na tej podstawie nie można zasadnie przyjąć, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Naruszenie to miałoby miejsce, gdyby wójt nie przedstawił radzie listy nieuwzględnionych uwag lub rada nie głosowałaby nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Wniosków takich nie da się jednak wyprowadzić wprost z przedstawionej dokumentacji planistycznej. Również skarżący nie wskazuje żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzić, że takie kwalifikowane naruszenie trybu sporządzania studium miało miejsce. Naruszenia w omawianym zakresie nie można domniemywać tylko na podstawie faktu, że załącznik nr 4 do uchwały został podpisany przez wójta, jeżeli z protokołu sesji wynika, że uchwała (wobec treści § 2) wraz z załącznikami została poddana głosowaniu rady gminy i brak dowodów temu zaprzeczających. Zauważyć też należy, że z przepisów nie wynika wymóg podpisywania załącznika do uchwały przez przewodniczącego rady. Zgodnie z § 54 Statutu Gminy Gaworzyce przewodniczący rady podpisuje uchwały, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powoływana ustawa jak też przepisy wykonawcze nie zawierają w tym zakresie żadnych regulacji. Zdaniem Sądu trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, że gdyby załącznik nr 4 nie był w ogóle podpisany to ze względu na to, że stanowi on integralną część uchwały, nie można byłoby z tego względu czynić zarzutu naruszenia prawa. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że widniejący pod zaskarżoną uchwałą podpis Przewodniczącego Rady Gminy Gaworzyce - przy braku dowodów przeciwnych - potwierdza, że Rada Gminy Gaworzyce podjęła uchwałę której - jak wynika z § 2 - integralną część stanowił również załącznik nr 4, w takim brzmieniu, jak załączony do uchwały. Zatem Rada głosowała również nad załącznikiem, przy czym mogła to czynić jednocześnie z głosowaniem nad samą uchwałą. Wobec przedstawionych okoliczności, również fakt niewypełnienia przez organ sporządzający dokumentację planistyczną tabeli stanowiącej wzór nr 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004r., nr 118, poz. 1233) w części przeznaczonej dla przedstawienia rozstrzygnięcia rady gminy co do wniesionych uwag, nie jest okolicznością potwierdzająca, że rada nie podjęła rozstrzygnięcia co do uwag - skoro podjęto uchwalę o opisanej wcześniej treści.
Opisany powyżej wyrok został zaskarżony przez Wojewodę Dolnośląskiego. W skardze kasacyjnej działający w imieniu organu pełnomocnik zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 powołanej powyżej ustawy procesowej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji niedostrzeżenie przez ten Sąd naruszenia procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika ze wskazanego powyżej przepisu studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Niewątpliwie z mocy przywołanych przepisów gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W demokratycznym państwie prawa działania władzy publicznej doznają ograniczeń przewidzianych prawem. Przede wszystkim wskazać należy na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997r. nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest podwójnie. Z jednej strony studium uchwalane jest w wyniku sformalizowanej procedury określonej szczegółowo w ustawie, z drugiej treść studium powinna odpowiadać wymogom określonym w przepisach prawa materialnego.
Sąd drugiej instancji podkreślił, że przepisy ustawy zawierają sformalizowany tryb sporządzania i uchwalania studium. Określony w art. 12 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść studium. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt studium - wójt, burmistrz, prezydent (art. 11 pkt 12 ustawy) a następnie rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium.
Z przytoczonych przepisów wynika, że "uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Z tego wynika, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że całkowicie niezrozumiałe jest bagatelizowanie przez Sąd pierwszej instancji kwestii podpisu Wójta na załączniku do protokołu także z tego powodu, że na gruncie prawa kwestia podpisu ma kluczowe znaczenie dla bytu rozmaitych oświadczeń woli począwszy od decyzji i wyroku Sądu, a skończywszy na umowach i wekslach.
Po zwrocie akt Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu pełnomocnik Gminy Gaworzyce – Rady Gminy Gaworzyce w piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2010r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w dniu 29 czerwca 2010r. Rada Gminy Gaworzyce podjęła uchwałę Nr XXXII/203/2010 w sprawie uchwalenia rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gaworzyce. W uchwale tej Rada Gminy indywidualnie rozpatrzyła każdą ze zgłoszonych uwag jednoznacznie rozstrzygając o jej uwzględnieniu lub nie – zgodnie z zaleceniami wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ta okoliczność – w ocenie pełnomocnika powoduje, że przestał istnieć przedmiot zaskarżenia, a niniejsza sprawa sądowoadministracyjna straciła rację bytu.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 27 lipca 2010r. na której Sąd doręczył pełnomocnikowi strony skarżącej pismo procesowe pełnomocnika Rady Gminy z dnia 23 lipca 2010r., obaj pełnomocnicy wnieśli o odroczenie rozprawy celem umożliwienia pełnomocnikowi Wojewody Dolnośląskiego rozważenia wniosku o umorzenie postępowania. Sąd uwzględnił wniosek i wyznaczył termin rozprawy na dzień 30 lipca 2010r.
Na tej rozprawie pełnomocnik organu nadzoru wniósł o nieuwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania i podtrzymał żądanie skargi oraz argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu, natomiast pełnomocnik substytucyjny Rady Gminy Gaworzyce wniósł o umorzenie postępowania, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawanych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonego aktu oraz istniejący wówczas stan faktyczny.
Te reguły odnoszą się również do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, objętych treścią przepisów art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie zasługiwał – w obowiązujących warunkach prawnych – na uwzględnienie wniosek pełnomocnika Gminy Gaworzyce – Rady Gminy Gaworzyce o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 wskazanej powyżej ustawy jako bezprzedmiotowego. Zważyć przede wszystkim należy – co podano już wcześniej w uzasadnieniu, że ocena Sądu dokonywana jest w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie dokonywania przez organ administracji publicznej zaskarżonej czynności lub podejmowania zaskarżonego aktu.
Podjęcie zatem przez Radę Gminy Gaworzyce w dniu 29 czerwca 2010r. uchwały Nr XXXII/203/2010 w sprawie uchwalenia rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gaworzyce nie mogła mieć wpływu na prawidłowość lub nieprawidłowość uchwały zaskarżonej tj. uchwały Gminy Gaworzyce Nr XX/112/2008 z dnia 30 grudnia 2008r., która nadał funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego względu nie zasługuje na akceptację twierdzenie pełnomocnika gminy, że przedmiot zaskarżenia przestał istnieć.
Istnieje on nadal, skarga nie została skutecznie cofnięta przez skarżącego, co obliguje Sąd do dokonania oceny zgodności z prawem tego aktu w zakresie jego meritum i trybu podjęcia.
W rozpoznawanej sprawie należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 190 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w dacie podjęcia zaskarżonego aktu okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po myśli którego Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności oraz w związku z art. 28 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008r. Nr XXI/112/2008 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce, czyli akt uwzględniony w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zasady i tryb sporządzania studium określa powoływana wcześniej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 tej ustawy wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, dotyczących projektu studium, wniesionych po zakończeniu okresu jego wyłożenia oraz że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.
W piśmiennictwie wskazuje się, że przy interpretowaniu powołanych powyżej przepisów należy uwzględniać indywidualny charakter uwag, wymagający ich jednostkowego potraktowania. Oznacza to, że rada gminy powinna zapoznać się z treścią każdej uwagi odrębnie, a następnie poddać głosowaniu każdą uwagę, a nie rozstrzygać kumulując całą listę w jednym głosowaniu. Uznaje się również, że rozpatrzenie uwag jest czynnością odrębną od uchwalenia studium i powinno poprzedzać jego uchwalenie (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005r.).
Stanowisko to podziela Sąd w składzie orzekającym w sprawie.
Istotne jest również, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny, co obliguje radę gminy do przeprowadzenia oceny zasadności wniesionej uwagi i wypowiedzenia się co do jej uwzględnienia lub nieuwzględnienia (odrzucenia) albo w głosowaniu dotyczącym jednocześnie projektu studium, albo w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium.
W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie powyższy wymóg nie został spełniony. Z treści § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium stanowi załącznik nr 4 do uchwały. Załącznik ten zatytułowany został "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce. Załącznik ten został podpisany przez Wójta Gminy Gaworzyce. Zdaniem Sądu jak z całokształtu materiału dowodowego sprawy wynika poza uwagami rozpatrzonymi przez wójta nie doszło do osobnego rozpatrzenia uwag do studium przez radę gminy. Oznacza to, że podpis wójta pod tym załącznikiem nie jest pomyłką a świadczy właśnie o tym, że jedynym organem gminy Gaworzyce, który rozpatrzył uwagi do studium był wójt. Tym samym rada nie wykonała ciążącego na niej w myśl przepisu art. 12 ust. 1 ustawy obowiązku ponownego rozpatrzenia uwag do studium, co przecież stanowić powinno gwarancję udziału społeczeństwa w najważniejszych dla całej społeczności lokalnej sprawach, jakimi są kwestie zagospodarowania przestrzennego gminy.
Ponadto – w ocenie Sądu - z treści przywołanego załącznika nr 4 nie wynika, jakie jest stanowisko Rady Gminy Gaworzyce odnośnie przedstawionej jej listy nieuwzględnionych przez wójta uwag, złożonych do projektu studium. Przedstawiony załącznik nr 4 pomimo, że zatytułowany został "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce" nie zawiera rozstrzygnięcia rady w tym zakresie a jedynie informuje, jakie było stanowisko Wójta Gaworzyce odnośnie zgłoszonych uwag. Z treści załącznika nie wynika natomiast, jakie jest merytoryczne stanowisko rady odnośnie zgłoszonych uwag tzn. czy rada uwzględnia, czy też nie daną uwagę albo wszystkie wymienione w załączniku uwagi. Z nadesłanego na żądanie Sądu w składzie poprzednio orzekającym protokołu sesji Rady Gminy Gaworzyce z dnia 30 grudnia 2008 r. również nie wynika, aby rada podjęła odrębną uchwałę w przedmiocie rozstrzygnięcia, co do sposobu nieuwzględnionych przez wójta uwag wniesionych do projektu studium. W protokole brak również zapisu potwierdzającego, aby przed głosowaniem nad projektem studium wraz z załącznikami odbyła się jakakolwiek dyskusja radnych w przedmiocie kolejnych uwag.
Z protokołu sesji wynika jedynie, że przed głosowaniem odbyła się dyskusja radnych a następnie projekt uchwały poddano pod głosowanie. Efektem tego głosowania było podjęcie jednej uchwały, w której "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce" obok tekstu studium i rysunków studium, stanowi jej załącznik. Należy jednak wskazać, nawet abstrahując od kwestii podpisu Wójta, że opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu studium i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik nr 4, nie było równoznaczne z niepodzieleniem zgłoszonych uwag.
W ocenie Sądu oświadczenie się w przedmiocie podzielania lub nie wniesionych uwag wymaga ich uprzedniego rozpatrzenia, czy inaczej wnikliwego rozważenia. Rada podzieliła natomiast stanowisko Wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag, co nie odpowiada desygnatowi sformułowania "wnikliwie rozważyć". Takie działanie - w ocenie Sądu - w istotnym stopniu narusza art. 12 ust. 1 upzp. Ustawodawca przewidział bowiem bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - najpierw przez organ sporządzający projekt studium (organ wykonawczy gminy) a następnie - w zakresie uwag nieuwzględnionych - przez organ stanowiący gminy. W orzecznictwie : wskazuje się, że "możliwość wniesienia uwag służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te winny zostać wzięte pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy powinna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi, czyniąc to winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia" (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2007 r. II SA/Gd 576/07, LEX nr 390849). Zacytowane ww. uwagi chociaż dotyczą planu zagospodarowania przestrzennego zachowują aktualność także w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W rozpoznawanej sprawie należy też – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę, że zgodnie z dyspozycją ustawodawcy, wynikającą z przepisu art. 28 ust. powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprawność działania rady gminy w przedmiocie podejmowania uchwały w sprawie studium nie może budzić żadnych wątpliwości.
Raz jeszcze podkreślić należy, że z protokołu sesji wynika jednoznacznie, że rada nie ustaliła w porządku obrad punktu dotyczącego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium i nieuwzględnionych przez Wójta, nie ma też w nim żadnej adnotacji, w oparciu o którą można byłoby ustalić, że radni, pomimo braku odpowiedniego punktu w porządku obrad, faktycznie rozpatrzyli zgłoszone uwagi i zajęli stosowne stanowisko.
Wobec powyższego pominięcie (zaniechanie) przez Radę Gminy Gaworzyce ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia, co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu wyłożonego studium należy kwalifikować jako istotne naruszenie art. 12 powoływanej ustawy, pozbawiające podmioty wnoszące uwagi prawa do dwukrotnej ich oceny. Rada wykonując swoje kompetencje winna jednoznacznie opowiedzieć się, co do sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag. Tymczasem przyjęcie w niniejszej sprawie uchwały wraz z załącznikiem o przedstawionej wyżej treści wskazuje, że Rada Gminy Gaworzyce nie głosowała w ogóle nad sposobem rozstrzygnięcia uwag. Brak rozstrzygnięcia rady, co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji prowadzi do wadliwości uchwały w sprawie studium.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając skargę organu nadzoru za uzasadnioną – orzekł jak w sentencji, stosownie do przepisu art. 147 § 1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
.