II SA/WR 321/06

II SA/Wr 321/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 listopada 2006r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej oraz jej zbyciem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 14.297 zł /czternaście tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ś. powołując w podstawie prawnej orzeczenia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił w stosunku do K. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Projektowo-Budowlane "A z siedzibą w P. przy ul. Ś. [...], jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w wysokości [...] /słownie: [...] złotych/ w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul. S. [...].
W osnowie decyzji organ orzekł również, że ustalona opłata stanowi 30% wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni [...] ha wynikłego ze zmiany funkcji terenu w następstwie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że jej uiszczenie winno nastąpić w terminie 21 dni od dnia, gdy decyzja ta stanie się ostateczna na podany numer rachunku bankowego Urzędu Miejskiego. Uzasadniając decyzję Prezydent Miasta Ś. podał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha [obręb 1, arkusz mapy 6], ujawniona w księdze wieczystej nr [...], położona w Ś. przy ulicy S. [...], której właścicielem był Pan K. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Projektowo-Budowlane "A" z siedzibą w P. przy ul. Ś. [...], przed uchwaleniem planu miała funkcję planistyczną: usługi turystyki, sportu i rekreacji z dominacją obiektów nie kubaturowych oraz towarzyszące mieszkalnictwo, urządzenia i zieleń. Po uchwaleniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru ulicy S. nieruchomość uzyskała funkcję: usługi handlu, gastronomii, mieszkalnictwa zbiorowego, kultury, sportu i rekreacji, co umożliwiło zrealizowanie na niej przez Przedsiębiorstwo "A" zabudowy obiektem hipermarketu.
Uchwalenie przez Radę Miejską w Ś. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru ulicy S. i wynikająca z niego zmiana funkcji terenu spowodowało, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł (operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego - [...] r. opracowany w poziomie cen na dzień sprzedaży nieruchomości tj. [...] r.).
W związku ze zbyciem nieruchomości przez jej właściciela aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] r. oraz na mocy § 12 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru ulicy S. ustalono jednorazową opłatę za wzrost wartości nieruchomości w kwocie [...] zł, stanowiącą 30 % całkowitego wzrostu wartości nieruchomości w efekcie uchwalenia nowego planu.
W terminie ustanowionym dla wniesienia odwołania K. R. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego B. K., prowadzącego Kancelarię Radcy Prawnego z siedzibą w P. ul. B. [...], skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. – za pośrednictwem Prezydenta Miasta Ś. – podanie oznaczone jako "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ś. nr [...] z dnia [...] r.", zawierające żądanie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z zastrzeżeniem, że w przypadku gdyby organ uznał, iż nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku, to rozpatrzył wniesione podanie jako odwołanie.
W petitum podania pełnomocnik K. R. zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie:
- art. 165 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa
- art. 122, art. 123, art. 187 oraz art. 210 § 4 ustawy – Ordynacja Podatkowa
- z ostrożności administracyjnej, gdyby organ uznał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustawy – Ordynacja Podatkowa, pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa
- przepisu § 50 i § 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny wartości rynkowej i sporządzania operatu szacunkowego.
W obszernym uzasadnieniu podania pełnomocnik skarżącego zakwestionował nieuwzględnienie przez organ I instancji poniesionych przez K. R. nakładów mających wpływ na wartość nieruchomości, między innymi wykonanie "pełnego uzbrojenia infrastrukturalnego terenu, w tym budowy dróg i instalacji podziemnych na obszarze ok. 10 ha" co powinno być "odliczone z urzędu i bez konieczności podejmowania przez skarżącego jakichkolwiek działań formalnych". Zdaniem pełnomocnika wzrost wartości nieruchomości nastąpił głównie z powyższej przyczyny nie zaś z uwagi na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto decyzja winna być wydana w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, które zostały naruszone poprzez wydanie decyzji w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik zwrócił również uwagę iż zmiana planu objęła całą nieruchomość będącą własnością skarżącego a to działki o nr [...],[...],[...] o powierzchni [...] m2, które stanowiły jedną nieruchomość. Działka nr [...] o powierzchni [...] m3 powstała na skutek dokonanych podziałów i "połączeń" po uchwaleniu planu, a mianowicie w wyniku scalenia działki nr [...] z działką nr [...], która to powstała w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Zatem ponieważ "w dniu dokonania zmiany planu działka nr [...] nie istniała" nie można było wydać zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy. Wady operatu szacunkowego w głównej merze polegają na tym iż rzeczoznawca wycenił nieruchomości , których sprzedaże miały miejsce w innym dniu niż dzień wejścia w życie planu i innym niż dzień sprzedaży działki nr [...] , nadto z ustaleń rzeczoznawcy wynika, iż teren posiada dobry dostęp w zakresie uzbrojenia w podstawowe media do miejskiej infrastruktury technicznej, bardzo dobre połączenie do miejskiej sieci drogowej, a także komunikacji drogowej pozalokalnej. Tymczasem nieruchomość przed zmianą planu nie była w ogóle uzbrojona, a dostęp do dróg publicznych nie istniał. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na to, iż wzrost atrakcyjności działki nie został spowodowany zmianą planu, a działaniami właściciela czego rzeczoznawca nie wziął pod uwagę. Przywołane przez rzeczoznawcę transakcje zostały opisane ogólnikowo w sposób uniemożliwiający odniesienie się do nich. Rzeczoznawca dysponując tak skąpym materiałem dowodowym powinien – według pełnomocnika stwierdzić, iż nie jest w stanie sporządzić miarodajnego operatu szacunkowego .
Ustosunkowując się do złożonego odwołania Prezydent Miasta Ś. wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy wyjaśniając przy tym , iż sprawy z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zaś wysokość renty planistycznej została ustalona na podstawie operatu szacunkowego nieruchomości w którym rzeczoznawca ustalił wartość gruntu uwzględniając wyłącznie zmianę funkcji planistycznej, a która to wartość w porównaniu z ceną uzyskaną w przetargu za nieruchomość o powierzchni [...] ha położoną w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] oddaną w [...] r. w użytkowanie wieczyste pod stację paliw , a wynoszącą [...] zł. jest znacznie niższa niż aktualna pełna wartość rynkowa gruntu działki nr [...]. Nadto organ I instancji wyjaśnił, iż w postępowaniu w sprawie nie uchybił przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem decyzja zawiera pełne wyczerpujące uzasadnienie, a "wartość gruntu [...] zł. odpowiada - z uwzględnieniem różnicy powierzchni- wartości pierwotnej powiększonej o element wzrostu związany ze zmianą funkcji planistycznej bez uwzględnienia innych elementów kształtujących obecny poziom jej ceny rynkowej", co zaś tyczy nakładów to "nakłady w wysokości [...] zł. dotyczące budowy instalacji infrastrukturalnych na obszarze [...] ha mieszczą się w obowiązkach inwestora uzbrajającego teren swojej lokalizacji i są częścią obecnej jego wartości rynkowej, która jest w sposób oczywisty znacznie wyższa niż zwiększenie jakie jest przedmiotem opłaty planistycznej". Organ I instancji podkreślił, iż aktualna wartość rynkowa gruntu - z racji jego zainwestowania- jest znacznie wyższa niż ustalona w operacie szacunkowym .
Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, iż w operacie szacunkowym określił wzrost wartości nieruchomości wyłącznie na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, zaznaczył przy tym , iż to ustalenia planu mają bezpośredni wpływ na możliwość wykorzystania nieruchomości i właśnie te ustalenia zadecydowały o tym, iż na nieruchomości został wybudowany obiekt handlowy. Podkreślił, iż przy określaniu wartości gruntu przed i po uchwaleniu planu przyjął taki sam zakres wyposażenia w infrastrukturę techniczną - dostęp do miejskiej infrastruktury technicznej - dobry. Bez znaczenia były tu nakłady poniesione przez właściciela nieruchomości związane z realizacją infrastruktury technicznej. Przez dobry dostęp do infrastruktury technicznej należy rozumieć położenie terenu z możliwością dostępu do komunalnych i zawodowych sieci infrastruktury technicznej.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach swojego orzeczenia Kolegium podało, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość - w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące - wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości - art. 36 ust. 4., art. 37 ust. 4. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu , obowiązującego przed zmianą lub uchwaleniem tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem - art. 37 ust. 1.
Podobnie stanowi § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny wartości rynkowej i sporządzania operatu szacunkowego mówiący, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia renty planistycznej określa się wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu.
W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, iż w sprawie wydania decyzji ustalającej rentę planistyczną znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bo to one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych co zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2004 r. Sygn. akt OSK 520/04.
Podkreślenia wymaga również i to, iż jednorazową opłatę pobiera się także w razie zbycia części nieruchomości jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku z nieruchomości oznaczonej nr działek: [...],[...] i [...], której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego została wydzielona i zbyta działka nr [...] .
Reasumując podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek:
1. uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego,
2. wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym,
3. zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.
Brak jednej z w/w przesłanek uniemożliwia organowi I instancji ustalenie i pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie;
• uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] (Dz.Urzędowy Województwa D. z dnia [...] r. Nr 175, poz. 2523) uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ulicy S., w § 12 ustalono 30 % opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości,
• nieruchomość - działka nr [...] - została sprzedana przez K. R. aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A Nr [...], a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie w/w uchwały,
• pismem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ś. zawiadomił K. R. o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości - działki nr [...],
• w odpowiedzi na to pismo - pismem z dnia [...] r. Ldz. [...] -Strona wskazała, iż zmiana planu zagospodarowania nastąpiła na Jej wniosek celem realizacji § 6 umowy notarialnej zgodnie z którym nabywca zrealizuje zabudowę gruntu zaproponowanymi przez siebie obiektami pod warunkiem uchwalenia w terminie do dnia [...] r. zmiany planu. Dodała, iż poniosła duże nakłady na nieruchomości zwłaszcza przed dokonaniem sprzedaży wybudowała kompleksowo wykończony obiekt handlowy zatem to nie zmiana planu doprowadziła do zwiększenia wartości nieruchomości, a poniesione przez Nią nakłady na nieruchomości,
• pismem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ś. zawiadomił K. R. o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się, w terminie 14 dni, z materiałem zebranym w sprawie zwłaszcza operatem szacunkowym,
• pismem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ś. jeszcze raz poinformował o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do materiału zebranego w sprawie, odpowiadając jednocześnie na pismo Strony z dnia [...] r. i wyjaśniając, iż cena sprzedaży nieruchomości wynikająca z aktu notarialnego z [...] r. ustalona została dla jej przeznaczenia wg ówcześnie obowiązującej funkcji, a i sama opłata została ustalona zgodnie z przepisami prawa.
W dniu [...] r. Prezydent Miasta Ś. wydał zaskarżoną decyzję, ustalając na podstawie operatu szacunkowego, wysokość renty planistycznej.
Operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] r. na podstawie przepisów: Kodeksu Cywilnego, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych, określa wartość nieruchomości na dzień [...] r. - to jest na dzień jej sprzedaży oraz na dzień [...] r. to jest przed uchwaleniem planu.
Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami.
Przy wycenie gruntu wg przeznaczenia przed zmianą planu - teren oznaczony symbolem 47.3 i 48.4 : usługi turystyki, sportu i rekreacji z dominacją obiektów nie kubaturowych oraz towarzyszące mieszkalnictwo, urządzenia i zieleń - rzeczoznawca wziął pod uwagę następujące atrybuty mające wpływ na określenie wartości działki określając wagę cech i zakres kwotowy za m2 :
• atrakcyjność lokalizacji - 25%, [...] zł.
• dostęp do miejskiej infrastruktury technicznej - 20%, [...] zł.
• powiązania z komunikacyjne - 20%, [...] zł.
• powierzchnia działki - 10%, [...] zł.
• sąsiedztwo, możliwość rozbudowy - 25%, [...] zł.
Spośród 9 transakcji gruntami położonymi na trenie S. Z., P. Z. i K. Z. których ceny z przetargu, negocjacji oraz aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste wahały się za m2 od [...] zł do [...] zł. - co wynika z zestawienia dołączonego do akt sprawy - rzeczoznawca wybrał 3 transakcje nieruchomościami położonymi w K. Z. i P. Z. których ceny wynosiły z negocjacji: [...] zł., [...] zł. z przetargu [...] zł. Transakcje te miały miejsce w [...] i [...] r. oraz [...] r. Po ustaleniu wartości poprawek : - [...] zł., - [...] zł. - [...] zł. w stosunku do cen działek wziętych do porównania ([...] zł., [...] zł. [...]) wyliczył wartość rynkową m2 gruntu na kwotę [...] zł. co stanowi średnią arytmetyczną po uwzględnieniu poprawek.
Do określenia wartości działki po zmianie planu teren oznaczony symbolem 27 US, UG, UH, MZ, UK przeznaczony na: usługi handlu, gastronomii, mieszkalnictwa zbiorowego, kultury, sportu i rekreacji rzeczoznawca wziął pod uwagę następujące atrybuty mające wpływ na określenie wartości działki określając wagę cech i zakres kwotowy za m2 :
• lokalizacja ogólna , wielkość miasta - 25%, [...] zł.
• lokalizacja szczegółowa - 20%, [...] zł.
• dostęp do miejskiej infrastruktury technicznej - 20%, [...] zł.
• powierzchnia działki - 15%, [...] zł.
• powiązania z komunikacją drogową - 10%, [...] zł.
• możliwości, utrudnienia - 10%, [...] zł.
Spośród 7 transakcji gruntami położonymi na trenie S. Z., J. G. i W. których ceny z przetargu i negocjacji wahały się za m2 od [...] zł do [...] zł. - co wynika z zestawienia dołączonego do akt sprawy - rzeczoznawca wybrał 4 transakcje nieruchomościami położonymi w S. Z., J. G. i W., których ceny m2 wynosiły z przetargu [...] zł i [...] zł. z negocjacji: [...] zł. i [...] zł,. Transakcje te miały miejsce w [...] i [...] r. oraz w [...] i [...] r. Po ustaleniu wartości poprawek : - [...] zł., - [...] zł. - [...] zł, - [...] zł. w stosunku do cen działek wziętych do porównania ([...] zł i [...] zł [...] zł. i [...] zł) wyliczył wartość rynkową m2 gruntu na kwotę [...] zł. co stanowi średnią arytmetyczną po uwzględnieniu poprawek.
Renta planistyczna wyliczona została przez rzeczoznawcę na kwotę [...] zł. [...] zł. (wartość nieruchomości na dzień jej zbycia) - [...] zł.
(wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu) x 30 % = [...] zł., co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało również, iż do określenia wartości działki przed zmianą planu rzeczoznawca wybrał transakcje działkami położonymi na terenach wypoczynku , usług hotelowych , gastronomii, zdrowia, sportu, i mieszkalnictwa podobnie jak działka wyceniana zaś po uchwaleniu planu gruntami na terenach przeznaczonych lub zabudowanych obiektami handlowymi, gastronomii, usługami komercyjnymi wielko powierzchniowymi jak działka wyceniana.
W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i bez naruszenia obowiązujących w tej materii przepisów prawa, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.
Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował radca prawny B. K., działający jako pełnomocnik K. R. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. /Nr [...] / i umorzenie postępowania w sprawie albo uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie:
- art. art. 7, 9, 10 § 1, 11, 39, 77 § 1 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych,
- przepisów § 50 i § 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny wartości rynkowej i sporządzania operatu szacunkowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik K. R. przedstawił szczegółową argumentację – częściowo zbieżną z argumentacją zawartą w odwołaniu od zaskarżonej decyzji – zmierzającą do wykonania zasadności zarzutów sformułowanych w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] podjętym na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 14 listopada 2006r. pełnomocnik skarżącego wniosła jak w skardze, podtrzymując zawarte w niej twierdzenia oraz ponowiła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji "na wypadek gdyby sprawa sądowa nie została rozstrzygnięcia do końca [...] r.".
Pełnomocnik organu wniosła jak w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolą działalności administracji publicznej pod wzglądem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w loku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.
W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną orzeczeń wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym był przepis art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowany z jednoczesnym wykorzystaniem (pominiętego w części wstępnej decyzji) przepisu § 12 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "ul. S.", ograniczonego od wschodu linią kolejową, od północy granicą administracyjną miasta, od zachodu ul. S., od południa ul. E. w Ś .
Wskazany powyżej przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Natomiast przepis § 12 opisanego wcześniej aktu prawa miejscowego ustalił stawkę procentową dla określenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w wymiarze 30%.
Wynikający z przywołanego poprzednio przepisu ustawowego przedmiot sprawy kwalifikuje ją jako sprawę administracyjną w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a poprzez to podporządkowuje postępowanie w niej wszystkim regułom procesowym ustanowionym w tej ustawie.
Istotne też jest, że postępowanie administracyjne zostało podporządkowane ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zasada ta w toku instancyjnego postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Określona w ten sposób istota zasady dwuinstancyjności oznacza powinność właściwego organu rozpatrzenia na nowo sprawy w postępowaniu odwoławczym, przy czym w myśl art. 140 kpa w postępowaniu przed organem odwoławczym w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
Zastosowane przez ustawodawcę generalne odesłanie oznacza obowiązek uwzględnienia w postępowaniu odwoławczym m.in. zasad ogólnych, mających charakter komplementarny, a sformułowanych w art. 6 – 16 kpa. Z tego względu działania procesowe organu odwoławczego jako organu administracji publicznej uprawnionego do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Gwarancją prawidłowego tj. zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy jest prawidłowe ustalenie jej stanu faktycznego, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77 i art. 80 kpa.
Zważyć przy tym należy, że z treści przepisu art. 138 kpa, zawierającego katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy wynika, że organ ten dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, co jest dyktowane zasadą praworządności. Orzekanie w sprawie administracyjnej przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny m.in. na podstawie zastosowanego w sprawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa wymaga wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.
Tylko prawidłowe czynności organu w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w warunkach określonych art. 138 kpa. /Motywy rozstrzygnięcia powinny być przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa/.
Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczyć się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji czy kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu. /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98; Lex nr 48725/.
W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi.
Zważyć bowiem należy, że orzeczenie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą i zbyciem jej przez właściciela lub użytkownika wieczystego w zasadzie determinują dane określone w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób określony w przepisach powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to zatem dowód o zasadniczym w sprawie znaczeniu, który wymaga wnikliwej oceny i nie może budzić wątpliwości co do swojej prawidłowości. Zdaniem Sądu Kolegium orzekając w sprawie takiej oceny nie dokonało (akceptując przy tym całkowity brak oceny operatu przez organ pierwszej instancji/, ograniczając się – jak zasadnie zarzucił w skardze pełnomocnik K. R. – do ogólnej konkluzji, że w sprawie nie naruszono przepisów prawa, a stan faktyczny został prawidłowo ustalony. W uznaniu Sądu, mającego na względzie charakter materialno – i formalnoprawny operatu szacunkowego, takie stwierdzenie nie czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a ponadto narusza przepis art. 107 § 3 tej regulacji.
Poza oceną organu odwoławczego pozostało m.in.to, czy nieruchomości przyjęte do porównania spełniają kryteria określone dla nieruchomości podobnych w przepisie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. (W tym kontekście należy wyjaśnić, że powoływane wcześniej rozporządzenie w sprawie wyceny wartości rynkowej i sporządzania operatu szacunkowego uprawnia w § 26 rzeczoznawców majątkowych do przyjmowania przy określaniu wartości nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, jeżeli na rynku lokalnym nie dokonywano obrotu nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej.) Organ odwoławczy nie rozważył również, czy zgodne z powołanym powyżej aktem wykonawczym oraz Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych było uwzględnienie przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed dokonaniem zmiany planu miejscowego, która nastąpiła w dniu [...] r., transakcji przeprowadzonych w latach [...] i [...], natomiast przy określaniu wartości tej nieruchomości w dniu jej zbycia czyli w dniu [...] r. wykorzystanie transakcji dokonanych w [...] roku.
Organ odwoławczy pominął również w dokonywanej ocenie wskazywaną w odwołaniu kwestię ewentualnych nakładów, ich wartość i możliwość stosownego pomniejszenia opłaty, poprzestając na przedstawieniu stanowiska rzeczoznawcy majątkowego w tym przedmiocie.
Niezależnie od powyższego istotne w sprawie jest to, że kwestionując prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji pełnomocnik K. R. sformułował konkretne zarzuty w odniesieniu do operatu szacunkowego opracowanego na użytek przedmiotowego postępowania. Wskazywał zarówno na naruszenie zasad sporządzania operatu szacunkowego, jak i zasad określania wartości nieruchomości. W takich okolicznościach organ odwoławczy dla spełnienia wymogu zawartego w art. 9 kpa, powinien był bezwzględnie poinformować pełnomocnika K. R. o możliwości zlecenia przez niego innemu rzeczoznawcy majątkowemu dokonania na koszt zleceniodawcy – wyceny przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem dyspozycji art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i włączeniu sporządzonego operatu szacunkowego w poczet materiału dowodowego, podlegającego ocenie organu orzekającego. Ponadto – działając zgodnie z powołaną powyżej zasadą udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej (art. 9 kpa – organ odwoławczy był zobligowany do poinformowania pełnomocnika o treści art. 157 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i możliwości oceniania – w określonych w tych przepisach przypadkach – prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Dopiero niekorzystanie z tych uprawnień przez odwołującego się, a nie nieskorzystanie z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów upoważnia organ prowadzący postępowanie w sprawie do wyprowadzenia negatywnych dla strony wniosków /por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2003r. sygn. akt II SA/Wr 2783/2000, nie publ./.
Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie w uzasadniony sposób przyczyniło się do konieczności uznania zaskarżonej decyzji za wydaną z kwalifikowanym naruszeniem prawa.
Ponadto – zdaniem Sądu – w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię.
Przepis § 12 powołanej wcześniej uchwały Rady Miejskiej w Ś. Nr [...] z dnia [...] r., na podstawie, którego ustalając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto stawkę w wymiarze 30% stanowi, że stawkę w takim wymiarze ustala się na obszarze planu do określenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie przepis ten odnosi się do wskazanych jednoznacznie przepisów obowiązującej w dacie podejmowania omawianej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./, która utraciła moc na podstawie przepisu art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej.
W ocenie Sądu, który nie kwestionuje bytu prawnego opisanej powyżej uchwały jako aktu powszechnie obowiązującego i związania kolegium jej postanowieniami – zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z poźn. zm./ - organ odwoławczy powinien był rozważyć wobec tak konkretnie sformułowanego przepisu prawa miejscowego i obowiązującej zasady praworządności, możliwość legalnego stosowania go w sprawach, w których ustawową podstawę orzekania stanowią przepisy powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść zawartych w niej art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 3 zupełnie nie odpowiada treści przepisów oznaczonych tą numeracją w ustawie poprzednio obowiązującej, mającej też inaczej określony przedmiot regulacji i uwzględnionej w § 12 powoływanej uchwały.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz treścią art. 205 ust. 2 ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. Nr 169, poz. 1348 z późn. zm./.