II SA/Wr 320/23

II SA/Wr 320/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 264/24 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 218 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr SKO.PW/41/2/23 w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi cieku O. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. S.A. (dalej: P., strona skarżąca) jest wskazana w sentencji decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ odwoławczy) uchyliło rozstrzygnięcie z dnia 27 lutego 2023 r., nr AŚ.6323.8.2023, którym Starosta Kamiennogórski (dalej: Starosta, organ I instancji) odmówił stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi cieku O., stanowiącej działki. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej: Wody Polskie), pismem z dnia 20 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie pisma), wystąpiło do starosty o stwierdzenie przejścia do zasobów gruntów Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami ewidencyjnymi wymienionymi enumeratywnie w tym piśmie. Następnie, pismem z 27 stycznia 2023 r. uzupełnione zostały braki formalne wniosku i dodatkowo sprecyzowano żądanie o przeprowadzenie ośmiu odrębnych postępowań administracyjnych, w tym jedno w sprawie nieruchomości oznaczonych wymienionymi na wstępie numerami ewidencyjnymi. W toku postępowania administracyjnego P. jako strona zwróciło uwagę, że przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego do tego gruntu z mocy prawa od 5 grudnia 1990 r., zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego, która nadal pozostaje w obrocie prawnym. Stan ten potwierdza stosowny wpis dziale II księgi wieczystej. Starosta, po ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy zauważył, że aktualnie istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa: jeden regulowany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i drugi, szczególny, przewidziany w Prawie wodnym. Decyzja, o którą wniosły Wody Polskie, jest wprawdzie decyzją deklaratoryjną, która nie zmienia stosunków własnościowych (właścicielem pozostaje Skarb Państwa), to zdaniem starosty prowadzi do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości i zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Starosta uznał w związku z tym, iż nie ma możliwości stwierdzenia przejścia działek, objętych postępowaniem do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 218 Prawa wodnego bez uprzedniego usunięcia niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Zwrócił przy tym uwagę, że zagadnienie, czy można wydać decyzję stwierdzającą przejście gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa, było analizowane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dni 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Na potwierdzenie przytoczył poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, wyrażone na tle przepisów tej ustawy. Z tych powodów organ I instancji nie uwzględnił wniosku Wód Polskich.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Wody Polskie, SKO zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, uchyliło w całości rozstrzygnięcie starosty i orzekło co do istoty, uwzględniając w całości żądanie wniosku. Organ odwoławczy przytoczył treść stosownych przepisów Prawa wodnego i stwierdził, że ustawa ta jednoznacznie przesądza, że śródlądowe wody płynące oraz grunty nimi pokryte stanowią własność Skarbu Państwa i jako takie są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, uregulowanym w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Zwrócił uwagę, że art. 218 ust. 2 Prawa wodnego jest bezpośrednią podstawą prawną wydania decyzji organu I instancji, a jego brzmienie kategorycznie wskazuje, że ma ona charakter decyzji związanej, zaś przesłanką jej wydania jest stwierdzenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, stanowi grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi będący własnością Skarbu Państwa. SKO podkreśliło, że art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, ani też inny przepis tej ustawy nie przewidziały wyłączenia nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste z regulowanego Prawem wodnym zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Tym samym, w ocenie SKO, okoliczność taka pozostaje bez wpływu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 218 ust. 2 Prawa wodnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 oraz uzasadnienie projektu ustawy – Prawo wodne (druk sejmowy VIII.1529), organ odwoławczy obszernie wyjaśnił, że celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 Prawa wodnego stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Co do obiekcji P. organ odwoławczy zauważył, że decyzja nie wpływa na przysługujące mu prawo rzeczowe i powołał się w tym względzie na art. 258 ust. 11 i art. 528 ust. 8 Prawa wodnego, które stanowią o respektowaniu praw osób trzecich w ramach wykonywania praw właścicielskich przez Wody Polskie.
W skardze na decyzję SKO podniesione zostały zarzuty naruszenia:
- art. 233 Kodeksu cywilnego (k.c.) w związku z art. 222 k.c., art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 i 3, oraz art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego, poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście przedmiotowych działek do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego wyraźnie wynika, że Wody Polskie mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, gdy art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne, a użytkownikowi wieczystemu przysługuje ochrona prawna posesoryjna i negatoryjna wobec każdego, kto narusza władztwo nad oddanym mu gruntem w użytkowanie wieczyste, nie wyłączając jego właściciela; - art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji i przejściu przedmiotowych działek do zasobu Skarbu Państwa w sytuacji, gdy już są one własnością Skarbu Państwa i dodatkowo są w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, co wyklucza zastosowanie ww. przepisów; - art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy grunt ten stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu praw, gdy przyjąć należy fakt, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej przejście do zasobów gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu; - art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego przez nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że do zasobu Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą należeć, jeśli grunty te oddano w użytkowanie wieczyste, które obejmuje rozporządzanie i korzystanie z niego przynależne innemu podmiotowi niż właścicielowi gruntu; - art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego, potwierdzającej nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego, potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich i powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń; - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 233 k.c. oraz art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 i 3 oraz art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego przez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że decyzja SKO jest obarczona wadą trwałej niewykonalności, skoro jej skutkiem jest powstanie dualistycznego władztwa P. S.A. i Wód Polskich nad przedmiotowymi działkami w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę i czerpania pożytków z tego tytułu.Podniesione zarzuty zostały poparte obszerną argumentacją.
W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jej rzecz od SKO kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.
Spór wywiedziony przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela objętych postępowaniem nieruchomości gruntowych, wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. i czy decyzja wydana przez SKO znajdowała umocowanie w przepisach prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 (dost. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oraz uzasadnieniem projektu ustawy Prawo wodne (druk sejmowy VIII.1529).
Omawiana ustawa – Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Pomijając już opisane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji założenia, jakie leżały u podstaw wprowadzenia nowych regulacji, powtórzenia tylko wymaga, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa.
Zasadniczo zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem tych działek. Wskazuje na to przepis art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, który stanowi, że grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym wskazać trzeba, że na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573 lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust 2 Prawa wodnego. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1 oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Zatem tak, jak wskazał na to organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został już wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Starosta natomiast został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do omawianego zasobu działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie O., gmina K. w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie kwestionowanej decyzji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, to jest przez Wody Polskie (w niniejszej sprawie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu).
Z powyższych powodów prawidłowo SKO stwierdziło konieczność zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia w całości na tej podstawie decyzji organu I instancji, który nie uwzględnił zgłoszonego wniosku. Konsekwentnie orzeczenie organu odwoławczego zgodne z treścią żądania zawartego we wniosku Wód Polskich, stwierdzające przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie O., gmina K. pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi, odpowiada prawu.
Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi, które właściwie sprowadzają się do jednej tezy, to jest że skarżona decyzja skutkować będzie ingerencją w przysługujące P. prawo użytkowania wieczystego – zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje jej następstwa. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 grudnia 1990 r., na którą strona skarżąca konsekwentnie się powołuje, a która potwierdza nabycie przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego, miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Ponadto konieczne jest przyjrzenie się treści prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c., Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem, o ile w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego Wody Polskie są uprawnione do rozporządzania gruntami, objętymi sprawą, przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych, to jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Co więcej, również Prawo wodne wyraźnie przewiduje w art. 528 ust. 8, że wykonywanie praw właścicielskich, o których mowa w ust. 1, nie narusza praw osób trzecich. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa tej nieruchomości gruntowej pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wyklucza się z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 grudnia 1990 r. Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. związku z art. 222 k.c., art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 i 3, oraz art. 264 ust. 1 i 9, a także art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. należało ocenić jako całkowicie chybione. Tym bardziej Sąd nie mógł uwzględnić ostatniego z podniesionych zarzutów, który został powiązany z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przewidującym jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze sfomułowanie tego zarzutu wskazuje, jakoby SKO miało zastosować ten przepis w stosunku do własnej decyzji, która jest przedmiotem niniejszej skargi, a oczywistym jest, że organ odwoławczy nie mógł tego przepisu zastosować. Po drugie, wywody Sądu, które zostały wyżej przedstawione, nie powinny pozostawiać wątpliwości, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż skarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonego aktu.
Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu w całości, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).