II SA/WR 32/07

II SA/Wr 32/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Halina Kremis /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28 art. 29 art. 30 art. 127 par. 1 art. 138 art. 7 art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1c art. 210 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Sygnatura akt II SA/Wr 32/07 WYROK W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Paweł Kysiak po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej 340 zł kosztów postępowania; III. orzeka, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu W. na podstawie art. 1 ust. 1 , art. 3 ust.1 pkt.1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności / Dz.U. Nr l75,poz. I459 ) oraz art. 104 kpa orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego K. Ż. w prawo własności nieruchomości, położonych w obrębie S., gmina Ż., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 1,5557 ha. oraz nr [...] o pow. 0,2560 ha, dla których Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Oleśnicy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], w stosunku do której prawo własności Skarbu Państwa wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych.
Powyższą decyzją ustalono wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na kwotę 5.762 zł ( pkt.2 decyzji) oraz zobowiązano wnioskodawcę do uiszczenia tej opłaty jednorazowo (pkt. 3 decyzji), na konto Starosty Powiatowego we W. (pkt.4 decyzji).
Od tej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych, wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej pkt.4 decyzji, w brzmieniu:"ustaloną w pkt.2 należność należy wpłacić na konto Starostwa Powiatowego we W." i orzeczenie, iż "ustaloną w pkt.2 należność należy wpłacić na konto ANR OT we W.".
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że działki będące przedmiotem przekształcenia, czyli działka nr [...] i działka nr [...], obręb S. zostały przekazane Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i pozostają w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Wobec powyższego - zdaniem odwołującej się Agencji Nieruchomości Rolnych -"opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winna być uiszczona na konto ANR jako dotychczasowego właściciela, nie zaś na konto Starostwa Powiatowego we W."
Postanowieniem z dnia z dnia [...] nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. działając na podstawie art. 134, w związku z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotem
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, póz. 1459) - mogą być wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Przy czym w rozważanym przypadku sprawa o charakterze cywilnym załatwiana jest decyzją administracyjną zaś postępowanie w sprawach administracyjnych może być prowadzone wyłącznie przez uprawnione organy i charakteryzuje się określonymi cechami, a w szczególności ma ono na celu rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze wydania odpowiednich decyzji administracyjnych (art. 1 § 1 pkt 1 kpa).
Z ogólnej normy art. 1 § 1 pkt 1 i § 2 kpa wynika zasada, że rozpatrywanie spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez organy tam wymienione następuje w postępowaniu administracyjnym unormowanym przepisami tego kodeksu. Jeśli zatem ustawa szczególna nie zawiera uregulowań odmiennych w całości lub w części, to do postępowania w danej sprawie administracyjnej mają zastosowanie przepisy tego kodeksu. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości -powołana przez organ pierwszej instancji, jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia - nie zawiera przepisów w sposób szczególny regulujących postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych z zakresu uwłaszczenia użytkowników wieczystych.
Stąd wniosek, że sprawy dotyczące takiego uwłaszczenia są sprawami administracyjnymi, dlatego należy przyjąć, iż postępowanie w tych przypadkach toczy się według przepisów kpa (stosownie do art. 1 § 1 pkt 1 kpa) i równocześnie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego stosowanie kpa.
Odwołanie jest środkiem zaskarżenia nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji przysługującym stronie, o czym jednoznacznie stanowi przepis art. 127 § 1 kpa.
Według unormowania art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym należy uznać, że o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do brania w nim udziału.
Legitymujący daną osobę - jako stronę - interes prawny lub obowiązek jest pojęciem materialnym, obiektywnym zarówno w postępowaniu wszczętym na wniosek,
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
jak i z urzędu bądź na wniosek innej osoby. Innymi słowy, nie wystarczy wnieść podania, aby uruchomić postępowanie administracyjne albo żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym (na przykład poprzez wniesienie odwołania), aby zostać stroną tego postępowania. Musi jeszcze obiektywnie istnieć regulowany jednoznacznie przepisami powszechnie obowiązującymi interes prawny lub obowiązek żądającego udziału w tym postępowaniu.
Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, Agencja Nieruchomości Rolnych, czyli państwowa osoba prawna - gospodarująca Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa, w skład którego weszła wyżej opisana nieruchomość gruntowa składająca się z działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i nr [...] - nie ma zdolności do występowania w odwoławczym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
Jak podkreśla Samorządowe Kolegium Odwoławcze na uzasadnienie swojego stanowiska w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że pojęcie "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego.
Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego; może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego, cywilnego, prawa pracy. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Jak przyjął NSA w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. (sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997, z. 3, póz. 102) i z dnia 11 października 1999 r. (sygn. akt OPS 11/99, ONSA 2000, z. 1, póz. 6), interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy.
W wyniku wydania decyzji (rozstrzygnięcia) strona postępowania administracyjnego może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego z mocy tej decyzji i na podstawie prawa materialnego. To zaś będzie przesądzać, że w postępowaniu administracyjnym podmiot nawiązanego stosunku prawnego ma przymiot strony (zdolność administracyjnoprawną). Podsumowując rozważania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na temat interesu prawnego mające wykazać brak u odwołującej się Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przymiotu strony w niniejszej sprawie organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn.
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
ISA 1748/83 (niepubl.), definiujący pojęcie interesu prawnego oraz interesu faktycznego. Jak stwierdza NSA : "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym".
Należy zauważyć, że z samego faktu ustanowienia w prawie materialnym ochrony pewnych interesów, czyli nadania im rangi interesów prawnych, nie wynika, że podmiot praw i obowiązków jest już stroną. Dopiero wówczas, gdy dany podmiot może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji, to będzie on występował w postępowaniu administracyjnym jako strona (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 202).
Tylko, jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to fakt ten przesądza o jego przymiocie strony w tym postępowaniu. Stąd wniosek, że dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym konieczne jest uczestniczenie w danej sprawie w charakterze administrowanego, a więc podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach prawnych, na mocy regulacji prawa materialnego, ma rozstrzygać decyzja administracyjna (zob. postanowienie SKO z 7 kwietnia 1999 r., sygn. SKO 4122/50/99, opubl. w : OSS 1999/3/79).
Poza tym jak podnosi w dalszej części uzasadnienia swojego postanowienia organ drugiej instancji należy zwrócić uwagę na to, iż w przepisie art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawodawca postanowił, że decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
wydaje :
1) starosta - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne:
2) wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa -odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.
Prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (zob. art. 3 ust. 2 ustawy). Przy czym -stosownie do art. 3 ust. 3 tej ustawy - decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich.
Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego starosta został upoważniony do kształtowania stosunków cywilnoprawnych, w których jedną ze stron jest Skarb Państwa. Starosta orzeka o uwłaszczeniu - w trybie przepisów ustawy z 2005 r. nawet wówczas, gdy w odniesieniu do nieruchomości prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, czyli np. Agencja Nieruchomości Rolnych.
W ocenie organu odwoławczego Agencji Nieruchomości Rolnych nie można więc utożsamiać z właścicielem wyżej opisanej nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem przekształcenia, ponieważ nie można jej utożsamiać ze Skarbem Państwa (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. III CZP 189/93, OSNC 1994/6/121 oraz A.Doliwa, Ustawowe powiernictwo wykonywania własności państwowej na przykładzie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, Studia Prawnicze 2003/1/str. 107). W myśl bowiem przepisu art. 33 Kodeksu cywilnego, Skarb Państwa jest osobą prawną. Agencja Nieruchomości Rolnych jest także osobą prawną - w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 208, póz. 2128, ze zm.) - i w obrocie prawnym występuje samodzielnie, jako odrębna państwowa osoba prawna, choć wszelkie jej działania powinny być podejmowane w zakresie określonym przez ustawodawcę oraz w interesie Skarbu Państwa czy szerzej -w interesie publicznym, a nie dla osiągania własnych korzyści.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r., Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy.
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
Przy czym Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Stąd wniosek, że Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (zob. art. 5 i art. 12 ustawy z 1991 r.). Agencja mimo posiadania podmiotowości prawnej jest właścicielem jedynie mienia nabytego w celu zapewnienia funkcjonowania Biura Prezesa i oddziałów terenowych (zob. postanowienie SN z dnia 9 maja 2000 r., sygn. IV CKN 29/00, LEX nr 52672). Dlatego Agencja Nieruchomości Rolnych - jako podmiot, który pozostaje ze Skarbem Państwa w stosunku prawnym powiernictwa -nie legitymuje się zdaniem organu drugiej instancji chronionym w płaszczyźnie normatywnej interesem prawnym lub obowiązkiem, który mógłby zostać skonkretyzowany w postępowaniu w sprawie przekształcenia - przysługującego osobie fizycznej - prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Takiego statusu co podkreśla organ odwoławczy nie przyznaje ANR w szczególności żaden przepis, mającej bezpośrednio w rozpatrywanej sprawie zastosowanie, powołanej wcześniej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
W świetle przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stroną może być w zasadzie ten, kto posiada, chronione w płaszczyźnie prawnej, uprawnienie do żądania takiego przekształcenia. Brak takiego uprawnienia czyni interes w postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym, a więc wykluczającym przymiot strony. Z tego powodu w postępowaniu w sprawie uwłaszczenia użytkownika wieczystego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest podmiotem uprawnionym do domagania się, aby właściwy organ administracji publicznej orzekł o przyznaniu prawa własności nieruchomości gruntowej. Osoby uprawnione bowiem to przede wszystkim - według przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy - osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy z 2005 r.).
Organ odwoławczy podniósł także, iż ANR jest osobą prawną, która wykonuje - w imieniu własnym - prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
Należy przy tym zauważyć, że według art. 4 ust. 1 ustawy z 2005 r. osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia (z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, w którym określono warunki nieodpłatnego uwłaszczenia), zaś właścicielem nieruchomości gruntowych będących przedmiotem przekształcenia jest Skarb Państwa, a nie Agencja Nieruchomości Rolnych. W związku z tym dla Agencji nie wynika jakikolwiek interes lub obowiązek chroniony prawnie w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobie fizycznej w prawo własności.
Przepisy kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa regulują zasady uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, w sytuacji, gdy nieruchomość obciążona tym prawem weszła do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, czyli określają zasady uiszczania opłaty za korzystanie z cudzej rzeczy, natomiast przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. odnoszą się do opłaty przekształceniowej. Opłata roczna obciążająca użytkownika wieczystego jest świadczeniem okresowym (swoistym czynszem), związanym z korzystaniem z cudzej rzeczy, a opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności jest wynagrodzeniem za szczególne przeniesienie własności nieruchomości gruntowej (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 2367/98, ONSA 2000/4/155). Opłata z tytułu przekształcenia tych cywilnoprawnych rzeczowych praw podmiotowych jest wynagrodzeniem, które służy zrekompensowaniu dotychczasowemu właścicielowi (Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego) utraty przysługującego mu do nieruchomości gruntowej prawa własności oraz utraty stałego dopływu kwot z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Obydwa te cele, spełniane przez opłatę należną z tytułu przekształcenia, wyrównują całkowicie uszczerbek dotychczasowego właściciela gruntu, powstały w następstwie utraty przezeń prawa własności (zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. IV CK 244/02, OSNC 2005/1/14).
Sam zaś tylko fakt ustrojowego wyodrębnienia odwołującej się Agencji, nie wystarcza zdaniem Kolegium do uzyskania statusu strony. W ocenie Kolegium odwołująca się nie uzasadniła swojego wystąpienia argumentacją sytuującą zainteresowanie przekształceniem praw podmiotowych i problematyki związanej z uiszczeniem opłat za takie przekształcenie, w płaszczyźnie materialnoprawnej, w związku z jej interesem materialnoprawnym.
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
Zaś twierdzenie odwołującej się Agencji, że przysługuje jej tytuł własności do nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem przekształcenia, nie znajduje uzasadnienia w obecnie obowiązującej regulacji prawnej.
Według organu drugiej instancji istnienie w tym przypadku interesu prawnego Skarbu Państwa mogłoby się wiązać jedynie z jego statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze (imperium) w wykonywaniu zadań publicznych. Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania Skarbu Państwa w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. W sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, według art. 2 ustawy z 2005 r., starosta działa niewątpliwie w ramach "imperium" realizując powierzone mu uprawnienia i obowiązki.
W tym przypadku Agencja Nieruchomości Rolnych nie ma legitymacji do wniesienia odwołania w trybie przepisów kpa, od decyzji starosty wskazanego jako organ administracji publicznej orzekający o uwłaszczeniu w trybie przepisów powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., gdyż nie jest stroną postępowania administracyjnego. Wprawdzie, w myśl art. 29 kpa, stronami mogą być państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne i to nawet nie mające osobowości prawnej, jednakże w sytuacji, gdy decyzja dotyczy interesu prawnego lub obowiązku takiego podmiotu albo podmiotu, na rzecz którego wykonuje określone prawa i obowiązki, czyli Skarbu Państwa jako osoby prawnej (zob. art. 28 kpa).
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy bowiem odróżnić -wspomniany już wcześniej - interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.
O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie składającego żądanie, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes kierującego takie żądanie jako interes prawny. Agencja taki interes faktyczny wskazała, jest bowiem zainteresowana uzyskaniem określonej kwoty pieniężnej, która zwiększyłaby wpływy z racji dochodów osiąganych z gospodarowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa, na odrębnym rachunku prowadzonym - stosownie do przepisu art. 20 d) ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
Skarbu Państwa - zgodnie z rachunkowością określoną dla działalności w zakresie gospodarowania mieniem Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W związku z powyższym Kolegium uznało, iż odwołująca się Agencja Nieruchomości Rolnych nie legitymuje się chronionym w płaszczyźnie normatywnej interesem prawnym lub obowiązkiem, który mógłby zostać skonkretyzowany w tym postępowaniu. Takiego statusu nie przydaje odwołującej się w szczególności żaden przepis mającej bezpośrednio w rozpatrywanej sprawie zastosowanie, a powołanej wyżej ustawy z 29 lipca 2005 r. Odwołująca się nie jest więc stroną w tym postępowaniu.
W świetle powyższego Kolegium nie miało uprawnień do odnoszenia się do argumentacji odwołania i oceny prawidłowości wydanej w sprawie decyzji. Postępowanie odwoławcze nigdy nie może bowiem być wszczęte z urzędu, lecz wyłącznie wtedy, gdy uprawniony podmiot wniesie odwołanie (wyrok NSA 17 listopada 1998 r. IV S.A. 2006/98, LEX 43725).
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jak podnosi w swojej skardze strona skarżąca jej interes prawny do bycia strona postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w dostateczny sposób wynika z art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. I pkt I ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz w związku z przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a w szczególności z art. 20 c i 20 d.
Jak wskazuje strona skarżąca, ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. a szczególności jej art. 3 ust.1 pkt. 1 należy stosować zarówno do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również do nieruchomości będących w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, utworzonym na podstawie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Z mocy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Agencja jako podmiot praw i obowiązków dysponuje wyodrębnionym przedmiotem stanowiącym Zasób WRSP, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy i wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz państwa w stosunku do Zasobu Własności
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
Rolnej Skarbu Państwa, a Skarb Państwa pozostaje nadal właścicielem nieruchomości tworzących ten Zasób.
W związku z gospodarowaniem Zasobem WRSP Agencję obowiązują również odrębne przepisy dotyczące gospodarki finansowej Zasobu zawarte w rozdziale 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, które nie pozostawiają wątpliwości, że opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności jest przychodem z gospodarowania mieniem. Zatem w zależności od tego kto wykonuje uprawnienia właścicielskie, opłata ta winna wpływać na jego konto i podmiot ten winien rozliczyć się ze Skarbem Państwa ( przekazanie kwoty opłaty z tytułu przekształcenia w całości na rzecz Starosty Powiatu W. oznaczałoby, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, którą gospodaruje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej).
Ponadto przekształcenie wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości stanowiącej Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa skutkuje koniecznością wyłączenia z Zasobu danej nieruchomości i skorygowaniem funduszu mienia Zasobu o wartość sprzedanych ( przekształconych ) aktywów Zasobu stosownie do art. 20 c ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i § 6 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 20.08.2004 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Agencji Nieruchomości Rolnych oraz gospodarki finansowej Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Efektem zmniejszenia aktywów Zasobu winien być przychód ze sprzedaży mienia-przekształcenia prawa. W tej konkretnej sprawie zmniejszenie mienia Zasobu nie zostało zrównoważone uzyskaniem przychodu, a taka sytuacja nie może być akceptowana.
Dlatego też, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, zasadne jest aby opłata należna z tytułu przekształcenia nieruchomości Zasobu WRSP przekazana była do Agencji.
W świetle więc powyższego zasadnym zdaniem strony skarżącej wydaje się uregulowanie sprawy uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decyzją administracyjną, która rozróżniałaby, z którego Zasobu pochodzi nieruchomość i który podmiot jest uprawniony do pobrania opłaty, w całości, czy w odpowiednich częściach.
Nie budzi wątpliwości Agencji, że na podstawie art.4 ust. 4 ustawy o przekształceniu... w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami część opłaty w wysokości 25% powinna być przekazywana na rzecz powiatu, na terenie
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
którego znajdują się przekształcane nieruchomości.
Powyższe stanowisko wynika również z dotychczasowej praktyki ukształtowanej w związku z realizacją ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Jedni starostowie przekazują na konto Agencji 75% wpływów uzyskanych z przekształcenia prawa, a inni w ogóle nie dokonują rozliczenia. W innych jeszcze przypadkach dopiero w wykonaniu orzeczenia sądowego starostowie rozliczają opłatę przekształceniową z Agencją Nieruchomości Rolnych.
Samorządowe Kolegium odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Odnosząc się do zarzutów skargi Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. wskazało nadto, iż Agencja Nieruchomości Rolnych nie uzasadniła swojego wystąpienia argumentacją sytuującą zainteresowanie przekształceniem praw podmiotowych i problematyki związanej z uiszczeniem opłat za takie przekształcenie, w płaszczyźnie materialnoprawnej, w związku z jej interesem materialnoprawnym. Zaś twierdzenie Agencji, że "zasadnym wydaje się uregulowanie sprawy uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decyzją administracyjną, która rozróżniałaby, z którego Zasobu pochodzi nieruchomość i który podmiot jest uprawniony do pobrania opłaty, w całości, czy w odpowiednich częściach" jest raczej postulatem de legę ferenda skierowanym do ustawodawcy.
W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że pojęcie "interesu prawnego", które jest elementem konstrukcyjnym legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym - w tym również w postępowaniu odwoławczym -należy ustalać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego; może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego, cywilnego, prawa pracy. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego (zob. uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997, z. 3, póz. 102 i z dnia 11 października 1999 r., sygn. akt OPS 11/99, ONSA 2000, z. 1, póz. 6). W rozpatrywanej sprawie za takie normy prawa materialnego nie mogą być uznane uregulowania określające zasady prowadzenia rachunkowości. Przyjęte zaś zasady rachunkowości to wybrane i stosowane przez jednostkę organizacyjną rozwiązania dopuszczone ustawą, zapewniające wymaganą jakość sprawozdań finansowych. Rachunkowość ma znaczenie jedynie informacyjno -
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny.
Zasady rachunkowości nie mogą w ocenie organu odwoławczego natomiast być podstawą rozstrzygnięć kwestii uprawnień skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Agencja Nieruchomości Rolnych sama wskazała, że "w wykonaniu orzeczenia sądowego starostowie rozliczają opłatę przekształceniową z Agencją Nieruchomości Rolnych".
Spór dotyczący rozliczeń finansowych między organem administracji, który wydaje decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a Agencją Nieruchomości Rolnych jest więc sporem o charakterze cywilnoprawnym i na tej podstawie w rozpatrywanym przypadku nie można przyznać skarżącej statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Agencja wskazała interes faktyczny, jest bowiem zainteresowana uzyskaniem określonej kwoty pieniężnej, która zwiększyłaby wpływy z racji dochodów osiąganych i gospodarowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa, na odrębnym (prowadzonym - stosownie do przepisu art. 20d ust.1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - zgodnie z zasadami rachunkowości określonymi dla działalności w zakresie gospodarowania mieniem Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje zatem tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia sąd
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawa prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, choćby dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W świetle tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania ANR OT we W. od decyzji organu pierwszej instancji narusza przepis prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ust. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) i w związku z tym podlega usunięciu z obrotu prawnego, jednakże niezależnie od zarzutów i twierdzeń formułowanych w niniejszej skardze i jej uzasadnieniu ( gdyż te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu).
W myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jaki i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Według poglądu ustalonego przez piśmiennictwo " stroną w rozumieniu art. 28 kpa będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana -wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski, B. Adamiak ; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206).
Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz NSA konsekwentnie lansuje tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego.
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
Z drugiej jednak strony, przymiot strony w jej aspekcie procesowym, tj. zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94 - OSNAPU 1995 Nr 10 poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku (nie wyłączając postępowania odwoławczego) jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten powinien być zarazem konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1970, str. 88).
Zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji, odwołanie tylko do jednej instancji służy stronie. Niniejszy przepis daje więc legitymację do wniesienia odwołania "stronie", a więc temu podmiotowi, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28 , 29 i 30 kpa
Legitymację do wniesienia odwołania od decyzji pierwszej instancji ma więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego.
Na wstępie rozważań warto także dodać, iż skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela koncepcję sposobu rozstrzygnięcia o braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie zawartą w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1999-07-05, OPS 16/98 Opubl: Wokanda rok 1999, Nr 11, str. 35 , w której wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje nie w drodze art. 134 kpa ( jak uczynił to w niniejszej sprawie organ odwoławczy ) lecz w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt.3 kpa. Podobne stanowisko zajmują między innymi komentatorzy Barbara Adamiak i Janusz Borkowski ( vide: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, W. 1996, str. 193) oraz stanowisko tychże autorów zawarte w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (Wyd. Becka 1996, str. 575), według których dla ustalenia zasadności twierdzeń odwołującego się, że wydana decyzja narusza jego interes prawny lub obowiązek, bądź też żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, organ winien rozpoznać odwołanie.
O ile więc organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania odwołania, uzna
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
bezzasadność twierdzeń odwołującego się, winien decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze. Na podstawie zaś art. 134 kpa można stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje inne sytuacje niż te związane z brakiem przymiotu po stronie wnoszącego odwołanie, a mianowicie: wniesienie odwołania przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych lub nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Brak legitymacji do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym dopiero przypadku ma zastosowanie art. 134 kpa.
Sąd podziela natomiast pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do samego pojęcia strony postępowania administracyjnego zawarte w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Jednakowoż i tutaj niedopuszczalnym w ocenie Sadu zabiegiem organu odwoławczego w procesie stosowania prawa było odnoszenie przez tenże organ ogólnych rozważań dotyczących interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i twierdzeń o braku takiego interesu ze strony Agencji Nieruchomości Rolnych jedynie do jednego z elementów decyzji, a mianowicie zawartego w punkcie 4 decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia kwestii ustalenia dysponenta należności z tytułu opłaty ustalonej przez organ w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazany punkt decyzji nie może stanowić jedynego wyznacznika, swoistego punktu odniesienia organu do badania interesu prawnego strony w niniejszym postępowaniu.
Także powoływanie w zarzutach skargi przez stronę skarżącą okoliczności mających uzasadnić interes prawny do złożenia odwołania, koncentrujące się w istocie na żądaniu zbadania przez organ przymiotu strony w zakresie przejęcia opłaty przekształceniowej, nie może wyznaczać zakresu badania przez organ w postępowaniu odwoławczym pojęcia interesu prawnego strony.
Interes prawny strony wyrażający się między innymi w możliwości bycia stroną w postępowaniu odwoławczym należy pojmować szeroko (szerzej niż traktują go w niniejszej sprawie skarżący i organ), w ścisłej zależności z ustrojową zasadą dwuinstancyjności sformułowaną w art. 15 kpa, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
Obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności odnosi się również do badania statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy badając legitymację ANR OT W. do występowania w postępowaniu odwoławczym w charakterze strony powinien odnieść art. 28 kpa i zawartą w nim definicję strony postępowania, w tym postępowania odwoławczego, do wszystkich elementów decyzji z jednoczesnym założeniem, iż choć interes ten powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji powinien być on zarazem szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1970, str. 88).
Skoncentrowanie się przez organ odwoławczy przy definiowaniu pojęcia strony na konieczności posiadania przez ANR skonkretyzowanego interesu prawnego związanego z uprawnieniem do przejęcia wpłat z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pozostawiło poza sferą rozważań ustosunkowanie się do samej zasadności przysługującego jej w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego interesu prawnego.
nie pozwoliło organowi odwoławczemu przy jednoczesnym powierzchownym odczytaniu tych definicji do ustosunkowania się do samej zasadności przysługującego mu roszczenia.
W niniejszej sprawie stwierdzenie braku przymiotu strony należy rezerwować dla sytuacji faktycznych i prawnych oczywistych - niewymagających pogłębionych ustaleń i ocen, sytuacji w których dany podmiot w sposób oczywisty nie legitymuje się interesem prawnym w jakikolwiek sposób powiązanym z materią prawna sprawy.
W procedurze cywilnej mowa jest wówczas o braku legitymacji procesowej (materialnej) strony (strony w znaczeniu formalnym) tj. o sytuacji w której wykluczony jest chociażby teoretyczny związek danego podmiotu z rozstrzyganiem o zasadności roszczenia, gdyż w żadnych okolicznościach faktycznych konkretny podmiot nie ma roszczenia lub nie obciąża go skonkretyzowany obowiązek i w konsekwencji nie znajduje się w kręgu podmiotów mogących teoretycznie mieć roszczenie lub obowiązek w danej sprawie.
Przypadki umorzenia postępowania odwoławczego jako wynik nie potwierdzenia przymiotu strony w danej sprawie powinny występować wyjątkowo nie zaś jak uczynił to organ odwoławczy jako zasada lub równoważnik nieuwzględnienia obrony interesu danego podmiotu.
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
Rekapitulując rozważane zagadnienia można stwierdzić, że podmiotowość prawna Agencji Nieruchomości Rolnych i związane z nią uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym to zagadnienie złożone i skomplikowane na gruncie prawa publicznego i nie może być ono rozpatrywane tak wąsko jak czyni to organ odwoławczy, a więc jedynie przez pryzmat uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa do mienia stanowiącego Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, czy też osiąganych przez stronę skarżącą przychodów oraz przelewanych na jej rachunek kwot z tytułu gospodarowania mieniem stanowiącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W tym kontekście wspomnieć wypada, że zgodnie z art. 44 1 § 1 k.c. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt.9 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r o zmianie ustawy -Kodeks cywilny ( Dz. U Nr 55, poz. 321 ) własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Uprawnienia Agencji do wykonywania prawa własności Skarbu Państwa określa art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 208, póz. 2128, ze zm.) Prawa te obejmują wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych w imieniu własnym, lecz na rzecz Skarbu Państwa. Przepis ten nawiązuje do konstrukcji prawnej powiernictwa, która jednak nie jest unormowana w przepisach kodeksu cywilnego, co oznacza, że treść stosunków prawnych między Agencją a Skarbem Państwa określają wyłącznie przepisy tej ustawy ( Komentarz do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw wraz z tekstami przepisów wykonawczych i wzorami umów, Warszawa 1992 r, s.22 ).
Z przepisów omawianej ustawy wynika, że zasadniczym celem Agencji jest przede wszystkim gospodarowanie mieniem tworzącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Mienie tworzące zasób nie wchodzi do majątku Agencji jako osoby prawnej. Agencja nie staje się jego właścicielem, ale pozostaje wyłącznie podmiotem wykonującym w imieniu własnym powierzone jej uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Ustawa nie rozdziela wyraźnie działalności Agencji jako osoby prawnej, ponoszącej skutki prawne na mieniu własnym, od wykonywania uprawnień wypływających z własności państwowej. W stosunkach z osobami trzecimi Agencja jako powiernik Skarbu Państwa występuje "jak właściciel" , przy czym zakres umocowania Agencji jest określony przez cel jej utworzenia oraz jej zadania, (podkreślenie Sądu ). Wobec Skarbu Państwa Agencja zobowiązana jest ustawowo
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
do działania na jego rzecz. Pomiędzy Agencją a Skarbem Państwa obowiązuje zasada surogacji, w myśl której mienie uzyskane przez Agencję w trakcie jej działalności, jeśli wchodzi w skład Zasobu, jest mieniem Skarbu Państwa, a nie mieniem Agencji jako osoby prawnej.
W tej sytuacji Agencja może kształtować stosunki prawne w imieniu Skarbu Państwa z innymi podmiotami zarówno w sferze prawa publicznego jak i prywatnego.
Obowiązkiem organu odwoławczego stosownie do treści art. 138 kpa było dokonanie wszechstronnej merytorycznej i prawnej oceny sprawy, uwzględniającej wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności przy jednoczesnym założeniu, że badając legitymację ANR Oddział W. do bycia stroną w postępowaniu odwoławczym po myśli art. 28 kpa należało odnieść się do wszelakich kwestii związanych: z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego mienia stanowiącego Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa w prawo własności, z naturą prawną Agencji Nieruchomości Rolnych, a także związanych z celem utworzenia tej państwowej osoby prawnej oraz miejscem tej instytucji w systemie obowiązującego prawa.
Nie przesądzając wyniku sprawy uznać należy, iż organ wydając kontrolowane w tym postępowaniu postanowienie takiej gruntownej i kompleksowej analizy legitymacji strony nie przeprowadził, co oznacza, iż wydanie zaskarżonego postanowienia zapadło z naruszeniem art. 138 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 7 kpa oraz art. 80 kpa. a także z naruszeniem przepisu art. 127 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało zgodnie z art. 145 § 1 pkt.1 c u.p.s.a uchylenie zaskarżonego postanowienia.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 210 § 1 u.p.s.a. Klauzula zawarta w pkt. III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.
Biorąc pod uwagę opisaną swoistość konstrukcji powiernictwa zachodzącego pomiędzy Skarbem Państwa a stroną skarżącą organ odwoławczy należycie i w sposób wszechstronny, ponownie przeanalizuje kwestię legitymacji strony skarżącej do występowania w postępowaniu odwoławczym, w tym miedzy innymi okoliczność czy w świetle obowiązujących przepisów - z uprawnienia strony skarżącej do wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, między innymi w postaci składającego się na element konstrukcji powiernictwa - gospodarowania mieniem stanowiącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa może wypływać dla strony skarżącej interes prawny rozumieniu art. 28 kpa dający możliwość występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.
Sygn. akt II SA/Wr 32/07
W tym też zakresie organ odwoławczy oceni czy istnieją przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego ze względu na brak u strony skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, a wobec stwierdzenia istnienia podstaw prawnych do załatwienia niniejszej sprawy co do jej istoty - podejmie jeden z innych niż przewidziany w art. 138 § 1 pkt.3. kpa aktów stosowania prawa,.