II SA/Wr 317/25

II SA/Wr 317/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 471
art. 49  ust. 1, ust. 1a, ust. 2a, art. 59 f ust. 1
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2020 poz 471
art. 49 ust. 1, ust. 1a, ust. 2a, art. 59f ust. 1
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2025 r., nr 264/2025 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 15.03.2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) otrzymał decyzję Starosty Legnickiego z 08.03.2021 r. (nr 193/2021), mocą której odmówiono Gminie K. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej w miejscowości S., ul. [...], działki nr [...], [...] oraz [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zakres robót objętych wnioskiem o pozwoleniu na budowę, który wpłynął w dniu 15.02.2021 r., został wykonany częściowo, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli w dniu 08.03.2021 r. W następstwie tych informacji PINB wszczął z urzędu w dniu 17.03.2021 r. postępowanie administracyjnej w sprawie samowolnej budowy przez Gminę drogi (ul. [...]) na działkach nr: [...], [...] i [...]. Następnie organ przeprowadził w dniu 19.03.2021 r. kontrolę. W jej trakcie ustalił, że wykonane zostały krawężniki, podbudowa pod drogę oraz oświetlenie (częściowo). Pełnomocnik Gminy oświadczył, że krawężniki były wykonywane od roku 2017 do roku 2019. W tym czasie wykonano również podbudowę drogi. Na wykonane roboty inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonał zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Oświetlenie natomiast wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związane z tym roboty budowlane zakończono w grudniu 2016 r. Postanowieniem z 19.03.2021 r. (nr 22/2021) PINB wstrzymał roboty budowlane, jednocześnie informując inwestora o możliwość złożenia wniosku o ich legalizację. Gmina wystąpiła z takim wnioskiem w piśmie z 22.03.2021 r. W reakcji na złożony wniosek PINB wydał postanowienie z 24.03.2021 r. (nr 24/2021), którym zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 25.06.2021 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 u.p.b.; 3) dwóch egzemplarzy projektu technicznego. W dniu 14.06.2021 r. Gmina przedłożyła dwa egzemplarze dokumentacji technicznej z 28.04.2021 r., zaś w dniu 30.06.2021 r. przedłożyła pozostałą część wymaganych dokumentów, w tym zaświadczenie Wójta Gminy K. z 30.06.2021 r. o zgodności budowy wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S. (ul. [...]) na działkach nr [...] i [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Gminy K. z [...].03.2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-usługowej rejonu ul. [...] i ul. [...], obręb S. (Dz. Urz. Woj. Dolno., Nr 166, poz. [...]). Po analizie przedłożonej dokumentacji PINB poszerzył krąg stron postępowania o właścicieli nieruchomości posiadających bezpośredni zjazd na drogę, o czym poinformował zawiadomieniem z 06.07.2021 r. Jednocześnie wydanym w dniu 09.07.2021 r. postanowieniem nr 55/2021 organ wezwał inwestora do uzupełnienia i poprawienia przedłożonej dokumentacji technicznej we wskazanym zakresie. Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację w dniu 05.08.2021 r., w tym dla fragmentu drogi zlokalizowanej poza planem miejscowym przedłożył decyzję Wójta Gminy K. z 26.04.2021 r. (nr 8cp/21) o ustaleniu na rzecz Gminy lokalizacji inwestycji celu publicznego: Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...] – w ramach legalizacji samowoli budowlanej. W następstwie czego postanowieniem z 27.08.2021 r. (nr 76/2021) PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł. Inwestor przedłożył dowód uiszczenia opłaty legalizacyjnej 01.09.2021 r.
W wyniku zaskarżenia powyższego postanowienia przez I. P. i P. P. (dalej: skarżący), postanowieniem z 03.11.2021 r. (nr 1184/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał je w mocy. W następstwie powyższego rozstrzygnięcia PINB decyzją z 18.11.2021 r. (nr 107/2021) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W związku z zaskarżeniem przez I. P. postanowienia DWINB z 03.11.2021 r. (nr 1184/2021) do WSA we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z 19.05.2022r., sygn. akt II SA/Wr 626/21 Sąd uchylił postanowienia organu I i II instancji. Sąd wskazał m.in. na niekompletność wniosku legalizacyjnego - brak jednoznacznego zaświadczenia właściwego organu o zgodności inwestycji z MPZP. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu projektowana droga wewnętrzna zlokalizowana będzie na działkach [...], [...], [...] obręb S. Przy tym niektóre działki, objęte inwestycją, a to działki [...], [...] obręb S. są ujęte w uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-usługowej rejonu ul. [...] i [...] obręb S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z [...].03.2008 r. W tym kontekście Sąd wskazał, że jeśli mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, to wprawdzie do takich dróg nie ma zastosowania rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, to jednak należy pamiętać, że droga wewnętrzna wchodzi w skład systemu komunikacji z tego względu, że poprzez teren tej drogi umożliwiony jest dostęp do zewnętrznego układu komunikacji drogowej. Przekazując kompetencje do uchwalania sieci dróg w prawie miejscowym ustawodawca nie ograniczył układu (systemu) komunikacyjnego wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, a więc również drogi wewnętrzne, z czego wynika dalej że parametry dróg (także wewnętrznych) muszą prowadzić do bezkolizyjnej możliwości korzystania z całej sieci dróg. Dodatkowo Sąd powołał się na wyrok z 22.03.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 361/21, którym po rozpoznaniu skargi I. P. i P. P., uchylona została decyzja SKO w Legnicy z 31.05.2021 r. (nr SKO/PP-412/40/2021) oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. z 26.04.2021 r. (nr 8cp/21) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz Gminy K. p.n.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb [...] S., gmina K." - w ramach legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto Sąd powołał się na regulację art. 33 ust. 1 u.p.b. dopuszczającą realizację inwestycji budowlanej etapami, co umożliwia podział zamierzeń budowlanych na wyodrębnione budżetowo części, zarówno na etapie przygotowywania inwestycji (w tym jej dokumentacji), jak i w fazie realizacji. W takich sytuacjach inwestor jest jednak obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego, co w kontrolowanym postępowaniu nie wystąpiło.
Z kolei, po rozpoznaniu odwołania I. P. i P. P. od decyzji PINB z 18.11.2021 r. (nr 107/2021), DWINB wydał decyzję z 13.01.2022 r. (nr 42/2022), którą utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Z uwagi na wyrok WSA we Wrocławiu z 19.05.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 626/21, postanowieniem z 02.01.2023 r. (nr 3/2023), DWINB wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 13.01.2022 r. (nr 42/2022). We wznowionym postępowaniu DWINB podjął w dniu 07.03.2023 r. decyzję nr 207/2023, którą uchylił własną decyzję z 13.01.2022 r. (nr 42/2022) i rozstrzygając o istocie sprawy uchylił decyzję PINB z 18.11.2021 r. (nr 107/2021) nakazując jednocześnie Gminie rozbiórkę wewnętrznej drogi położonej na działce nr [...], [...] i [...]. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięciem z 19.05.2023 r. (nr DON.7100.71.2023.KPI) uchylił z decyzję DWINB z 07.03.2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z 29.06.2023 r. (nr 577/2023), w związku ze wznowionym z urzędu postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją DWINB z 13.01.2022 r. (nr 42/2022), DWINB wstrzymał z urzędu wykonanie wskazanej decyzji. Jednocześnie postanowieniem z 29.06.2023 r. (nr 578/2023) DWINB zawiesił z urzędu wznowione postępowanie administracyjne.
Postanowieniem z 27.07.2023 r. (nr 62/2021) PINB wezwał inwestora - Gminę K. do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w terminie do 31.01.2024 r. w zakresie: 1) przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego MPZP i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym MPZP i decyzji o warunkach zabudowy. Po uwzględnieniu wniosków Gminy o przedłużenie terminu na uzupełnienie wymaganej dokumentacji – ze względu na trwającą procedurę opracowania MPZP, Gmina K. przedłożyła w dniu 23.08.2024 r. zaświadczenie z 19.08.2024 r. Wójta Gminy K. o zgodności budowy drogi (ul. [...]) na działkach nr [...], [...] i [...] z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z [...].06.2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części ulicy [...] w miejscowości S. Z treści zaświadczenia wynika, że zgodnie z § 12 uchwały ustalono następujące przeznaczenie dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] KR: 1) przeznaczenie podstawowe – komunikacja drogowa wewnętrzna; 2) przeznaczenie uzupełniające – komunikacja pieszo-rowerowa, parkingi i miejsca postojowe, parkingi dla rowerów, zieleń urządzona, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Jednocześnie przedłożono do akt datowane na dzień 11.07.2024 r. opracowania w postaci: Projektu zagospodarowania terenu dla budowy wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej w miejscowości S. ulica [...] oraz Projektu architektoniczno-budowlanego.
I. P. i P. P. wyrazili w piśmie datowanym na dzień 12.11.2024 r. stanowisko w sprawie. Opisali skutki podejmowanych przez Gminę K. działań, w tym braku respektowania ustaleń MPZP dotyczących szerokości jezdni. Wskazali na uciążliwości związane z dopuszczeniem realizacji zabudowy hotelowej, dla której dojazd ma się odbywać poprzez ul. [...]. Wskazali również na uprzywilejowane traktowanie przez Gminę inwestora realizującego sporną zabudowę hotelową. Ponadto podnieśli uwagi na temat braku chodników oraz braku należytego odprowadzania wody z drogi.
Postanowieniem z 24.12.2024 r. (nr 244/2024) PINB ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł dla samowolnie wykonanej przez Gminę K. drogi (ul. [...]) na działkach nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ powołał się na przedłożoną przez Gminę dokumentację, którą uznał za kompletną. Wyjaśnił, że z przedłożonego zaświadczenia wynika zgodność inwestycji z MPZP. Dla obszaru objętego postępowaniem [...].06.2024 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą z [...].06.2024 r., nr [...] - obszar objęty inwestycją oznaczony został na rysunku planu symbolem [...] KR - komunikacja droga wewnętrzna (jako przeznaczenie podstawowe). Jako przeznaczenie uzupełniające - dodatkowe elementy takie jak komunikacja pieszo-rowerowa, parkingi, zieleń urządzona. W kontekście powyższego organ I instancji podkreślił, że na wcześniejszym etapie postępowania wątpliwości budziły ustalenia MPZP, które nie były spójne. Dla działki nr [...] nie obowiązywał MPZP, w następstwie czego wydana została decyzja z 26.04.2021 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja uchylona). PINB wskazał, że sporna inwestycja wykraczała poza teren działki nr [...], obejmując również działki nr [...] oraz [...]. Działki nr [...] oraz [...] były objęte MPZP (uchwała z [...].03.2008 r., nr [...]). Wówczas obie działki oznaczone były na rysunku planu symbolem KD D[...] - droga dojazdowa dla której zgodnie z § 12 określono następujące warunki: szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, elementy pasa drogowego: jezdnia o szerokości co najmniej 6m, pasy postojowe, chodnik dwustronny, dostępność drogi nieograniczona, bezpośrednia obsługa otoczenia. PINB przypominał o zgłaszanych w związku z tym rozbieżnościach pomiędzy treścią decyzji o lokalizacji a MPZP z 2008 r. zakresie dopuszczalnej szerokość jezdni oraz wymaganych obligatoryjnych elementów drogi. W ocenie PINB powyższe wątpliwości zostały usunięte wraz z wejściem w życie MPZP z 2024 r. W aktualnie obowiązującym MPZP doszło do ujednolicenia ustaleń dotyczących podstawowych parametrów drogi (szerokość pasa drogowego od 4,7m do 14,3m). PINB wskazał, że w przedłożonym projekcie zaprojektowano terenu droga wewnętrzna posiada szerokość jezdni od 5m do 6m. Uwzględniono również postulaty co do zasadności wykonania chodnika, który zaprojektowano po jednej stronie jezdni, wzdłuż działek budowlanych (od strony lasu teren zielony). Zaprojektowany chodnik kończy się na wysokości działki należącej do I. P. oraz P. P.. Uwzględniono również postulaty związane z organizacją ruchu, wprowadzeniem progów zwalniających oraz wybranych zjazdów. Kwestie te zostały uwzględnione w części graficznej projektu. Dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu organ stwierdził, że nie można wykluczyć, że w granicach pasa drogowego będą wprowadzane inne elementy w przyszłości (dodatkowe chodniki, zjazdy), ponieważ szerokość pasa drogowego jest znaczna, niemniej jednak przedłożony projekt zawiera rozwiązania, które nie kolidują z zapisami aktualnie obowiązującego MPZP. Ponadto odnosząc się do pozostałych kwestii podnoszonych przez I. P. oraz P. P. w piśmie z 12.11.2024r. PINB uznał, że nie mogą one zostać uwzględnione, ponieważ nie dotyczą spraw objętych postępowaniem legalizacyjnym. Końcowo organ wskazał, że zgodnie z art. 59f u.p.b. opłata stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k), współczynnika wielkości obiektu (w), gdzie stawka opłaty s wynosi 500 zł. Kategoria obiektów oraz współczynnik wielkości obiektów wskazane są w tabeli - załączniku do u.p.b. W tabeli tej zawarte są kategorie obiektów. Drogi zostały umieszczone w kategorii XXVI. Wzór do wyliczenia opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną budową drogi do 1 km długości będącej przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem następujący: (s) 500zł x (k) 1x (w) 1x 50 = 25 000 zł.
Na opisane postanowienie zażalenie wniósł P. P., reprezentowany przez pełnomocnika. W pierwszej kolejności autor zażalenia wskazał, że podstawa do wyliczenia opłaty legalizacyjnej jest błędna, gdyż w rozstrzygnięciu dokonano nieprawidłowego zakwalifikowania drogi, której dotyczy postępowanie legalizacyjne do kategorii XXVI. Organ nie zastosował przy obliczeniu wysokości opłaty legalizacyjnej właściwego dla kategorii XXVI współczynnika kategorii - który dla tej kategorii powinien wynosić: 8. Zamiast tego we wskazanym w treści postanowienia wzorze zastosowano współczynnik kategorii obiektu wynoszący: 1. Oznacza to, że przy zaliczeniu przez organ obiektu do kategorii XXVI wysokość opłaty legalizacyjnej powinna wynosić 200 000 zł, a nie jak obliczył organ 25 000 zł. Według pełnomocnika, właściwą kategorią obiektu jest kategoria XXV – drogi i kolejowe drogi szynowe. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, w jaki sposób organ ustalił właściwy współczynnik wielkości obiektu, który ma podlegać legalizacji. Zastosowano co prawda współczynnik wielkości obiektu wynoszący: 1, jednakże nie wiadomo, na jakiej podstawie organ przyporządkował legalizowanemu obiektowi taki właśnie współczynnik - ponieważ dla zastosowanej przez organ kategorii XXVI obiektów każdorazowo współczynnik wielkości obiektu wynosić może zgodnie z tabelą odpowiednio: 1; 1,5; 2 oraz 2,5. Ponadto w zastosowanym obliczeniu wysokości opłaty legalizacyjnej dokonano jedynie obliczenia wysokości opłaty w stosunku do obiektów kategorii XXVI - natomiast w rzeczywistości na terenie budowy inwestor wykonał także inne obiekty, które powinny zostać przyporządkowane do innych kategorii i podlegać osobnej opłacie legalizacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że w obrębie budowy inwestor zrealizuje lub zrealizował także m.in. zjazdy, chodniki i oświetlenie - a zatem obiekty, które powinny podlegać zakwalifikowaniu zgodnie z tabelą do u.p.b. do kategorii IV – "elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy" lub do kategorii VIII "inne budowle". Również z tego powodu należy dokonać ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i zbadać charakter wszystkich wykonanych oraz mających ewentualnie powstać obiektów budowlanych, które inwestor zamierza zalegalizować. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika także, czy organ w toku postępowania ustalił, czy budowa drogi została zakończona, czy też nie, a jeżeli została zakończona, to w jakim terminie miało miejsce owo zakończenie budowy, co ma znaczenie dla ustalenia, jak przedstawiał się obowiązujący stan prawny na dzień zakończenia budowy. W zaskarżonym postanowieniu wskazano bowiem: "(...) krawężniki były wykonywane od roku 2017 do roku 2019 (...)" - czego nie sposób uznać za ustalenie przez organ konkretnej daty, w której budowa została zakończona, bowiem wskazanie, że pewne prace wykonywano w latach od 2017 do 2019 nie zawiera w sobie tej konkretnej informacji. W uzasadnieniu wskazano także, że: "(...) wykonane zostały krawężniki, podbudowa pod drogę oraz oświetlenie (częściowo) (...)" - z czego z kolei nie można określić jednoznacznie, czy budowa została zakończona, czy też nie - skoro oświetlenie zostało wykonane częściowo. W zażaleniu podniesiono również, że WSA we Wrocławiu w wyroku z 19.05.2022 r. wskazał na wadliwość przedłożonego przez Gminę zaświadczenia o zgodności drogi z przepisami planistycznymi - dokumentu niezbędnego do legalizacji inwestycji. W ocenie pełnomocnika nadal nie występuje zgodność pomiędzy stanem faktycznie zrealizowanej samowoli budowlanej; dokumentacją projektową prac, które nie zostały jeszcze wykonane przez inwestora - a wymaganiami planistycznymi, które zostały zakreślone w przyjętym przez Radę Gminy K. w 2024 r. MPZP.
Wydanym w dniu 28.02.2025 r. postanowieniem nr 264/2025 DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, albowiem w dniu [...].06.2024 r. uchwalono MPZP (uchwała Rady Gminy K. nr [...]), którym objęto cały teren inwestycji. Na zainwestowanych działkach jako przeznaczenie podstawowe przyjęto komunikację drogową wewnętrzną z określeniem szerokości pasa drogowego od 4,7 m do 14,3 m. W związku z powyższym inwestor uzyskał zaświadczenie Wójta Gminy K. z 19.08.2024 r. o zgodności budowy drogi z MPZP. DWINB podniósł, że przed rozpoczęciem robót budowlanych koniecznym było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku zatem z nielegalnym charakterem inwestycji, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do uruchomienia procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48-49e u.p.b. Wymagana dokumentacja, po wydanym przez PINB postanowieniu i po przesunięciach terminu do złożenia prawidłowych dokumentów, została ostatecznie uzupełniona i skompletowana. Zmienione ustalenia MPZP spowodowały, że przedłożony projekt spełnia wymagania. Ze względu na fakt, że inwestor wypełnił obowiązki legalizacyjne, organ I instancji słusznie naliczył na podstawie art. 49 ust. 2a u.p.b. opłatę legalizacyjną w prawidłowo obliczonej kwocie 25 000 zł (przy przyjęciu kat. XXV obiektu budowlanego - w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wadliwie wskazał na kat. XXVI obiektu (sieci). Zdaniem DWINB, pomimo tego błędu, samo wyliczenie wysokości należnej opłaty nastąpiło prawidłowo, jak dla kat. XXV (przyjęto wielkość obiektu jako 1 zgodnie ze współczynnikiem w, przyjęto odpowiednią kategorie zgodnie ze współczynnikiem k oraz zastosowano właściwa stawkę 500 zł, jak i dokonano wymaganego 50-cio krotnego podwyższenia) zgodnie z wymaganym wzorem stosowanym do jej obliczenia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia DWINB wyjaśnił, że omyłka pisarska związana z błędnym powołaniem kategorii obiektu budowlanego nie miała wpływu na prawidłowość zakwalifikowania drogi do odpowiedniej kategorii, tj. XXV i zastosowania właściwych współczynników do określenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie dla stosowania współczynnika zastosowano właściwą wielkość, gdyż długość legalizowanej drogi wynika z przedłożonego projektu, która wynosi mniej jak 1 kilometr, a co za tym idzie należało przypisać do tej wielkości wartość - 1. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej zażalenie obiektem legalizowanym jest droga, a nie żadne inne obiekty. Wymienione w zażaleniu rzeczy stanowią urządzenia związane z drogą, a nie samodzielne obiekty budowlane, które należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 9 u.p.b., gdyż takie rzeczy jak krawężnik, chodnik, zjazd to element drogi zapewniający możliwość jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, którym jest możliwość przemieszczania się pojazdów, czy też ludzi. Natomiast powoływane oświetlenie, co wynika z akt sprawy było elementem legalnego działania inwestora i nie wchodziło w postępowanie legalizacyjne prowadzone w stosunku do drogi. Ponadto DWINB wskazał, że pozostałe kwestie dotyczące możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego, będą badane na kolejnym etapie postępowania, który kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 49 ust. 4 u.p.b. Jednocześnie organ zauważył, że ze zgormadzonych akt postępowania wynika, że budowa drogi nie została zakończona, zatem jest logicznym, że koniecznym do wykonania będą jeszcze roboty budowlane ujęte w przedłożonej dokumentacji. W ocenie DWINB twierdzenia dotyczące niezgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującym MPZP, nie są poparte żadnym merytorycznym argumentem, a przeczy mu w szczególności zebrany materiał dowody w sprawie w postaci zaświadczenia o zgodność drogi z obowiązującym planem, jak i sama jego treść uchwały nr [...] Rady Gminy K. z [...].06.2024 r., w tym ustalenia zawarte w § 12, dotyczące przeznaczenia terenu określonego jako 1KR, na którym znajdują się działki, po których biegnie legalizowana droga.
Skargę na powyższe postanowienie do WSA we Wrocławiu wniósł P. P., działając przez pełnomocnika. Zarzucił w skardze organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
1) art. 7 w zw. z art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu dopełnienia obowiązku podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy jak również polegających na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie w oderwaniu od oceny całokształtu materiału dowodowego oraz poprzez prowadzenie postępowania w sprawie z pogwałceniem zasady proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania;
2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na zaniechaniu sporządzenia w treści zaskarżonego postanowienia uzasadnienia faktycznego wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie dokładnego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie zachodziły przesłanki, pozwalające na utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, w sytuacji, gdy owe przesłanki nie zachodziły.
Ponadto autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 49 ust. 2a u.p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ I instancji słusznie wydał postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, podczas gdy w istocie, dokumenty legalizacyjne przedłożone przez inwestora nie odpowiadały wymaganiom określonym w przepisach u.p.b., a w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie udowodniono, aby przedmiotowa samowola budowlana spełniała wymagania pozwalające na jej zalegalizowanie oraz ustalenie opłaty legalizacyjnej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji za zasądzeniem od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy pozwalająca na uznanie, że postanowienie dotyczące ustalenia opłaty legalizacyjnej zostało wydane w sposób prawidłowy. Skarżący wskazał, że sam fakt objęcia MPZP działek, na terenie których zrealizowano sporną budowę, nie prowadzi automatycznie do stwierdzenia, że dokumentacja legalizacyjna spełnia wymagania określone przepisami prawą budowlanego. Uznanie, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, poprzedzać powinno przeprowadzenie dokładnej procedury legalizacyjnej, na podstawie której organ powinien dokonać obiektywnej i wnikliwej analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora. W dalszej kolejności - przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej - organ powinien w prawidłowy sposób sklasyfikować samowolę budowlaną do właściwej kategorii obiektów. W oparciu o analizę powyższych kwestii, organ powinien obiektywnie i rzetelnie zestawić kategorię obiektu budowlanego z wielkością współczynnika określonego dla danej kategorii. Autor skargi podtrzymał przy tym dotychczasowe zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia, jakie konkretnie prace oraz w jakim stopniu zostały wykonane. W tym zakresie powołując się na wybrany fragment uzasadnienia postanowienia organu I instancji, tu cyt.: "(...) w trakcie kontroli ustalono, że wykonane zostały krawężniki, podbudowa pod drogę oraz oświetlenie (częściowo)". Zdaniem skarżącego z przytoczonego fragmentu nie sposób wywnioskować; na jakim etapie realizacji znajduje się samowola budowlana. Co więcej, organ II instancji powyższych kwestii nie wyjaśnił w sposób rzeczowy i kompleksowy, bowiem jak wynika z uzasadnienia postanowienia, tu cyt.: "(...) budowa drogi nie została zakończona, zatem logicznym jest, że koniecznym do wykonania będą jeszcze roboty budowlane ujęte w przedłożonej dokumentacji". Powołując się na analizę dowodów ustalonych przez organ II instancji skarżący stwierdził, że w dalszym stopniu nie posiada rzetelnej i konkretnej wiedzy dotyczącej etapu realizacji inwestycji. Co więcej, organ nie wyjaśnił kwestii dotyczącej oświetlenia drogi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że oświetlenie nie stanowi przedmiotu legalnego działania inwestora oraz nie wchodzi w zakres postępowania legalizacyjnego. Pomimo, że organ II instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił powyższą informację, domniemywać można, że wynika ona z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Co znamienne zdaniem skarżącego, organ I instancji również nie dokonał dokładnego zbadania tej kwestii, co wynika z lakonicznego stwierdzenia, że tu cyt.: "oświetlenie natomiast wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończono w grudniu 2016r.". Zdaniem skarżącego, cytowane powyżej twierdzenie stanowi wyłącznie nieweryfikowalną informację, bowiem w treści uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji, nie przedłożono żadnych dowodów świadczących o istnieniu przedmiotowej decyzji. W świetle przytoczonych okoliczności należy wskazać, że zasadniczo nie jest znany dokładny przedmiot i zakres legalizacji samowolnie wykonanej drogi.
Ponadto zdaniem skarżącego, z akt postępowania oraz treści uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie wynika, czy przedłożone przez inwestora dokumenty legalizacyjne spełniają przewidziane prawem warunki oraz stanowią podstawę do nałożenia opłaty legalizacyjnej. Podkreślono, że Gmina przedłożyła m.in. "projekt budowlany", jednakże - zarówno zgromadzony materiał dowodowy, jak i treść uzasadnienia orzeczenia organów, nie wyjaśnia, czy przedłożony projekt jest dokumentem stanowiącym opracowanie dotychczas podjętych prac, czy też opracowaniem będącym podstawą do realizacji inwestycji w przyszłości. Skarżący wobec tego podkreślił, że rzetelne prowadzenie postępowania legalizacyjnego oraz ustalenie na jego podstawie opłaty legalizacyjnej, powinno opierać się na pełnym oraz dokładnie zbadanym materiale dowodowym, z którego jasno wynikać powinno, że samowola budowlana spełnia wszelkie prawem przewidziane warunki pozwalające na jej legalizację. Kluczowym zatem jest zbadanie wzniesionej samowoli budowlanej po to, aby na dalszym etapie stwierdzić, czy dana inwestycja spełnia wymagania techniczne, jakie musiałyby zostać spełnione, gdyby samowolę realizowano w sposób legalny, zgodnie z projektem. Natomiast, analiza akt postępowania oraz treść orzeczeń organów pozwala na uznanie, że przedłożony przez inwestora projekt nie jest w istocie inwentaryzacją, czy też ekspertyzą techniczną obiektu istniejącego, a wyłącznie opracowaniem dotyczącym przyszłego kształtu inwestycji. Nie pokazuje zatem, co konkretnie zostało zrealizowane i jakie obiekty budowlane będą podlegać legalizacji, lecz obrazuje stan przyszły i pożądany przez inwestora, natomiast stan przyszły obiektu budowlanego w istocie rzeczy legalizacji podlegać nie może. Wątpliwości skarżącego budzi przede wszystkim kwestia wykonanego w obrębie analizowanej drogi oświetlenia. Z jednej bowiem strony, projekt budowlany przedstawiony przez wnioskodawcę w celu legalizacji samowoli budowlanej obejmuje swym zakresem przebudowę drogi wraz z krawężnikami, zjazdami oraz oświetleniem. W toku kontroli ustalono, że oświetlenie zostało wykonane częściowo. Natomiast inwestor wyjaśnił, że oświetlenie zostało wykonane na podstawie wcześniejszego pozwolenia na budowę lecz nie podał zakresu owej decyzji o pozwoleniu na budowę, daty jej wydania, organu wydającego, ani też sygnatury. Co więcej - nie ustalono w jak dużym zakresie faktycznie owe oświetlenie wykonano, czy obecnie oświetlenie będzie wykonywane na podstawie "starego" pozwolenia na budowę, czy też na podstawie decyzji legalizacyjnej, ani też czy zakres faktycznie wykonanego częściowego oświetlenia, pokrywa się ze wspomnianym wydanym wcześniej pozwolenia na budowę; czy też zakres ten przekracza. Równie poważne wątpliwości skarżącego budzi także kwestia sprzeczności w wyjaśnieniach inwestora - wnioskodawcy - bowiem z jednej strony wskazuje się, że wykonana samowolnie droga, wraz z krawężnikami, zjazdami, chodnikami i oświetleniem tworzy technicznie funkcjonalną całość, a z drugiej strony wskazuje się, że oświetlenie drogi; częściowo wykonane, zostało zrealizowane na podstawie wcześniej wydanego pozwolenia na budowę, które jednakże nie mogło dotyczyć legalizowanej samowoli budowlanej - co jest oczywiste - ponieważ gdyby owo wcześniejsze- pozwolenie obejmowało swym zakresem prace faktycznie wykonane w obrębie ulicy [...] - nie można byłoby mówić o zaistnieniu stanu samowoli budowlanej. Zatem kwestia oświetlenia, faktycznego zakresu wykonania tego oświetlenia, podstaw realizacji tej infrastruktury, objęcia oświetlenia nową dokumentacją projektową dotyczącą przebudowy ul. [...], zakresu wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącej rzekomą podstawę wykonania (częściowego) oświetlenia - wymaga w przekonaniu autora skargi, wyjaśnienia poprzez uzupełnienie materiału dowodowego, co z kolei wzmacnia argumentację za potrzebą wykluczenia zaskarżonego postanowienia: z obrotu poprzez jego uchylenie.
Ponadto w skardze zauważano, że skoro według twierdzeń wnioskodawcy - oświetlenie zostało wykonane na podstawie odrębnych decyzji - mimo że ma obecnie tworzyć funkcjonalną całość z ulicą [...] – to jednak w toku postępowania dowodowego nie ustalono, czy inne obiekty budowlane, tj. krawężniki, zjazdy, chodniki - których wykonanie stwierdzono w toku kontroli przez organy nadzoru budowlanego - nie zostały wykonane wcześniej, na podstawie innych rozstrzygnięć lub w innym celu. Dlatego też twierdzenie, że nie powinny one podlegać odrębnemu naliczeniu opłaty legalizacyjnej, jako odrębne obiekty budowlane, zdaniem skarżącego jest przedwczesne. Nie można bowiem stwierdzić na podstawie obecnego materiału dowodowego, że chodniki stanowią funkcjonalną całość z samowolnie wybudowaną drogą, skoro oświetlenie takiej całości stanowić nie może, ponieważ wykonane zostało na podstawie rzekomo odrębnych rozstrzygnięć, a więc w ramach innej, odrębnej inwestycji, której cel i zakres jednakże nie został do tej pory ustalony. Powołując się na twierdzenia zawarte w złożonym na poprzednim etapie postępowania zażaleniu, skarżący zauważył, że w obrębie budowy wnioskodawca zamierza zrealizować, lub faktycznie już wykonał m.in. zjazdy, chodniki i oświetlenie - a zatem obiekty, które powinny podlegać zakwalifikowaniu zgodnie z tabelą do u.p.b. do kategorii IV – "elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony rampy" lub do kategorii VIII – "inne budowle", co oznacza, że powinny także stanowić przedmiot osobno naliczonej opłaty legalizacyjnej - skoro jedynie oświetlenie zostało wykonane rzekomo na podstawie wcześniej wydanego pozwolenia na budowę - a zjazdy, jako elementy dróg publicznych - już nie. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły konkretnej liczby wykonany zjazdów, nie ustaliły ilości metrów bieżących wykonanych chodników, ani też innych ich parametrów. Zdaniem skarżącego nie ustalono nawet, czy chodniki w istocie przebiegają wzdłuż samowolnie przebudowanej drogi i są z nią technicznie powiązane, czy też prowadzą do innych obiektów, budynków. Wskazana kwestia wymaga zbadania przez organy nadzoru budowlanego także w celu jednoznacznego określenia, czy zjazdy, chodniki i oświetlenie powinny być zaliczone do obiektów kategorii IV lub VIII - jako elementy dróg publicznych lub inne budowle.
W świetle zaistniałych okoliczności sprawy, nie sposób stwierdzić, czy samowola budowlana może zostać w istocie zalegalizowana, bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, na jakim etapie znajduje się realizacją inwestycji, Podkreślić należy, że określenie opłaty legalizacyjnej nie powinno nastąpić na podstawie niezbadanego rzetelnie "projektu budowlanego", nieuwzględniającego inwentaryzacji aktualnego stanu samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, pomimo iż w toku prowadzonego postępowania nie zbadano aktualnego stanu samowoli budowlanej. Zarówno bowiem kontrola, jak i sam przebieg prowadzonego postępowania - w żaden sposób nie potwierdzają, aby zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, pozwalający na wydanie rzetelnego orzeczenia, o czym niewątpliwie świadczą podniesione w skardze nieścisłości. Wobec tego autor skargi zauważył, że na inwestora można nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.
Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu na temat prawidłowości wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Podkreślił, że takich obliczeń dokonano w oparciu o błędną kategorię – XXVI. Organ odwoławczy uznał, że taki błąd stanowi wyłącznie omyłkę pisarską, jednakże co istotne - do dnia wniesienia niniejszej; skargi, błędu tego nie sprostowano. Poza tym, że nie sprostowano z urzędu tego błędu, skarżący podkreślił, że organ nie powinien bezrefleksyjnie przyjmować, iż w sytuacji tej doszło wyłącznie do omyłki pisarskiej. Kategoria XXV będąca podstawą obliczeń w tego typu sprawach, określa kryterium odmienne przedmiotowo, niż wskazuje kategoria XXVI. Kategoria XXV "drogi i kolejowe drogi szynowe" wskazuje na inną wartość współczynnika kategorii obiektu (k) niż kategoria XXVI. Wskazać wobec tego należy, że różnica pomiędzy zakresem przedmiotowym oraz wysokością współczynnika w analizowanych kategorii jest znaczna, co w konsekwencji powoduje, że błędne zastosowanie kategorii wpłynąć może na rozbieżności w zakresie opłaty legalizacyjnej. Wobec tego, nawet gdyby organ sprostował z urzędu błąd pisarski (czego w nie uczynił), zabieg taki uznać można za niewystarczający oraz wymagający uzupełnienia, poprzez ponowne obliczenie opłaty legalizacyjnej.
Mając na uwadze przedstawione w uzasadnieniu postanowienia stanowisko, skarżący uznał za nieprawdziwe twierdzenie organu odwoławczego na temat tego, że obiektem legalizowanym jest wyłącznie drogą, a nie żadnym innym obiektem. Organ II instancji podkreślił, że chodnik, zjazd, czy krawężnik to urządzenia związane z drogą, a nie samodzielne obiekty budowlane. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, ponieważ realizacja chodnika, zjazdu czy krawężnika wymaga od inwestora uzyskania stosownych pozwoleń, spełnienia warunków technicznych, co niewątpliwe świadczy o tym, że wskazane obiekty stanowią budowle. W konsekwencji, organ przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej powinien - zgodnie z VIII załącznikiem określającym kategorie obiektów budowlanych - uwzględnić dodatkowe kryterium wyliczenia opłaty legalizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt w p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując w myśl tych wskazań oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 49 ust. 2a, art. 49d ust. 1 pkt 1 oraz art. 59f ust. 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym od 19.09.2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z regulacją intertemporalną z art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (co nastąpiło w dniu 19.09.2020 r. – uw. Sądu), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 17.03.2021 r.
Z przepisu art. 49 ust. 1 u.p.b. wynika, że w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Zgodnie z ust. 1a tego przepisu, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Z kolei na postawie art. 49 ust. 2a u.p.b. w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Stosownie do ust. 2b tego przepisu na takie postanowienie przysługuje zażalenie.
Wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f u.p.b, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49d ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Zgodnie z art. 59f ust. 1 u.p.b. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Zgodnie z ust. 4 tego przepisu - w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Z kolei na podstawie art. 59f ust. 5 u.p.b. w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar.
W świetle powołanej regulacji należy podkreślić, że procesowe wyodrębnienie przez ustawodawcę materii związanej z opłatą legalizacyjną poprzez nadanie tej kwestii postaci odrębnego zagadnienia rozstrzyganego aktem procesowym o charakterze orzeczniczym nie powoduje, że zagadnienie to należy wyłączyć z postępowania legalizacyjnego toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. Postanowienie to zapada w ramach postępowania legalizacyjnego, tj. w jego granicach czasowych, jednakże czynności zmierzające do jego wydania mają charakter akcesoryjny względem niego. Postanowienie jest czynnością pomocniczą w stosunku do zasadniczego celu postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Jako rodzaj czynności procesowej o charakterze orzeczniczym, postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej stanowi rezultat uprzedniego wykonania zespołu czynności, które pozwalają władczo rozstrzygnąć określoną kwestię uboczną, która pojawiła się w postępowaniu na danym jego etapie. Wskazuje się także, że wydzielenie kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej z postępowania legalizacyjnego wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, iż wniesienie przez inwestora stosownej opłaty z tytułu dokonanej samowoli budowlanej nie powinno być następstwem zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego, ale przesłanką wstępną niezbędną do wydania w przyszłości takiej decyzji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej warunkuje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, stąd art. 49 ust. 1a u.p.b. wykładany w łączności z art. 49e pkt 4 u.p.b. nakazuje przyjąć, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 2a u.p.b., pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Wobec tego należy stanowczo podkreślić, że stwierdzenie, że podstawą wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1-2 u.p.b. jest zasadne zatem tylko w takim znaczeniu, w jakim wskazuje ono, że inwestor będący adresatem postanowienia ma prawo oczekiwać, że jego wydanie oznacza, iż przyjmowana przez organ ocena legalizowanych robót budowlanych potwierdza brak przeszkód do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Taka ocena ma wyłącznie charakter ramowy i nieostateczny, albowiem formalnym wyrazem przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, że możliwa jest legalizacja samowolnie wykonanych robót jest dopiero wydanie przez ten organ decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i ewentualnie zezwalającej na wznowienie robót (takie stanowisko wyraził NSA już na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, zob. wyrok z 18.06.2020 r., sygn. akt II OSK 3621/19).
Odnosząc powyższe stanowisko do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, pomimo pewnych mankamentów, które nie miały wpływu na wynik sprawy, wydane zostały zgodnie z prawem. Nie można przede wszystkim pominąć, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w warunkach opisanych w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepis prawa uległ zmianie.
W zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 19.05.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 626/21, uchylone zostało postanowienie DWINB z 03.11.2021 r. (nr 1184/2021) oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 27.08.2021r. (nr 76/2021) w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Głównym powodem wydanego wyroku było stwierdzenie przez Sąd braku przedłożenia przez inwestora kompletnej dokumentacji legalizacyjnej oraz brak zgodności samowolnej inwestycji z ustaleniami obowiązującego MPZP.
Na etapie powtórzonego postępowania legalizacyjnego doszło do podjęcia w dniu [...].06.2024 r. przez Radę Gminy K. uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części ulicy [...] w miejscowości S. Z uzasadnienia do tej uchwały wynika, że jej celem jest legalizacja prac już wykonanych, związanych z budową ulicy [...], oraz dalsze prace obejmujące realizację chodników, pasów zwalniających oraz nawierzchni bitumicznej, stanowiącej inwestycję istotną pod względem interesów społecznych oraz bezpieczeństwa i komfortu życia mieszkańców miejscowości S.
Analiza treść wskazanej uchwała nr [...] pozwala na stwierdzenie, że regulacja planistyczna objęła teren spornej inwestycji, realizowanej na działkach nr [...] (część), [...], [...], obręb S. Ponadto, mając na względzie zachowanie ciągłości planistycznej w rejonie ul. [...] i ul. [...], uchwałą objęto również niewielki fragment działki nr [...] i [...] obręb S. Kluczową okolicznością dla oceny zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP, świadczącą tym samym o uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA we Wrocławiu z 19.05.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 626/21, pozostaje objęcie uchwałą planistyczną działki nr [...] (chodzi o działkę dla której na potrzeby postępowania legalizacyjnego wydano decyzję lokalizacyjną, która została wyeliminowania z obrotu prawnego w wyniku sądowej kontroli – wyrok w sprawie II SA/Wr 361/21). Dalej przyjdzie wskazać, że uchwała nr [...] ustaliła tylko jeden teren wydzielony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem [...]KR – dla którego przeznaczenie podstawowe to teren komunikacji drogowej wewnętrznej (§ 10 ust. 1). Zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały, określając sposób realizacji i zasad finasowania, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, należącej do zadań własnych gminy, plan miejscowy ustala realizację drogi wewnętrznej, tj. części ul. [...], która będzie stanowiła inwestycję z zakresu infrastruktury technicznej, należącej do zadań własnych gminy. Tym samym wyeliminowano wątpliwość interpretacyjną podnoszoną w wyroku w sprawie II SA/Wr 626/21, która dotyczyła przyjętego w uchwale nr [...] oznaczenia działek nr [...] i [...], jako teren KD D[...] - droga dojazdowa, nie zaś droga wewnętrzna. Ponadto w poprzednim planie obie kategorie dróg miały być realizowane ze środków i staraniem właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nadto należy podnieść, na co również zwrócił uwagę PINB, że celem umożliwienia pozytywnego zakończenia postępowania legalizacyjnego, lokalny prawodawca w uchwale nr [...] przyjął w zakresie szerokości pasa drogowego parametr drogi w przedziale od 4,7m do 14,3m (§ 8 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały). W przedłożonym projekcie drogę wewnętrzną zaprojektowano o szerokości od 5m do 6m.
Na podstawie powyższej uchwały inwestor uzyskał zaświadczenie Wójta Gminy K. z 19.08.2024 r. o zgodności budowy drogi (ul. [...]) na działkach nr [...], [...] , [...] obręb S., Gmina K. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę ustalenia uchwały planistycznej organ nadzoru budowlanego stwierdził, że z treści zaświadczenia wynika możliwość legalizacji spornego obiektu budowlanego, co na tym etapie postępowania oznacza ustalenie opłaty legalizacyjnej. Sąd podziela takie stanowisko, zgadzając się w ocenie zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto inwestor przedłożył datowany na dzień 11.07.2024 r. nowy projekt zagospodarowania terenu oraz nowy projekt architektoniczno-budowlany. Z jego treści wynika wprost, że przedmiotem opracowania jest odcinek drogi gminnej ulicy [...] w S. W zakresie istniejącego stanu zagospodarowania terenu wskazuje się w części tekstowej projektu zagospodarowania terenu, że na odcinku od zjazdu z ulicy [...] do okolic zjazdu z ulica [...] droga posiada nawierzchnię utrwaloną lepiszczem bitumicznym. Na dalszym odcinku wykonano w roku 2017 do roku 2019 krawężniki betonowe na ławie betonowej oraz podbudowę z kruszywa kamiennego. W projekcie stwierdza się, że po oględzinach w kwietniu 2021 r. oraz pomiarach pomocniczych, zgodność przebiegu drogi oraz lokalizacji krawężników z projektem zagospodarowania terenu. Tożsame stwierdzenie odnosi się do grubości wykonanej podbudowy. Projektant potwierdził wykonanie samowolnych robót w zgodzie ze specyfikacjami wykonania i odbioru robót budowlanych oraz zasadami wiedzy technicznej. W związku z dotychczas wykonanymi robotami, biorąc pod uwagę, że na skutek użytkowania miejscowo występują koleiny oraz ubytki podbudowy, w projekcie przywidziano wykonanie profilowania warstwy podbudowy oraz doprowadzenie podbudowy do odpowiedniej nośności. Zaplanowano zatem wykonanie profilowania warstwy wykonanej podbudowy z kruszywa kamiennego, wykonanie warstwy wzmocnienia z kruszywa kamiennego o grubości 5cm, wykonanie warstwy wiążącej grubości 5 cm oraz warstwy ścieralnej o grubości 4 cm. Zaprojektowano jednostronny spadek poprzeczny w kierunku zaniżonego krawężnika. Celem umożliwienia spływu wód opadowych zaprojektowano co około 30m obniżenie krawężnika na długości 2m.
Weryfikując sposób wywiązania się przez organy nadzoru budowlanego, a pośrednio przez inwestora, ze wskazań zawartych w wyroku w sprawie II SA/Wr 626/21 przyjdzie zauważyć, że inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Z przedłożonej dokumentacji bezspornie wynika, że planowana inwestycja – budowa wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej o nawierzchni bitumicznej i szerokości 5,0 - 6,0, będzie etapowana. Pierwszy etap prac polega na budowie nawierzchni jezdni. Dopiero na kolejnych etapach planowana jest budowa chodników i zjazdów.
Przedstawionych okolicznościach sprawy prawidłowo organ nadzoru budowlanego, biorąc pod uwagę normę prawną wynikającą z art. 49 ust. 2a w związku z art. 49 ust. 1 i ust. 1a u.p.b. dokonał sprawdzenia nie tylko kompletności dokumentów legalizacyjnych ale także spełnienia wymagań dotyczących zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami ustawy, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując sprawę zastosowały się do ocen prawnych oraz wskazań wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19.05.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 626/21.
Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego przeprowadził wymaganą ocenę samowoli budowlanej pod względem spełnienia wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Skarżący poza sformułowaniem ogólnego zarzuty dotyczącego braku dokonania obiektywnej i wnikliwej analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora, nie wskazał konkretnych przepisów techniczno-budowlanych, których naruszenia zarzuca przez przedłożoną dokumentację projektową. Sąd nie zgadza się także z twierdzeniami autora skargi na temat braku wyjaśnienia przez orzekające organy nadzoru budowlanego rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie ustalenia organu nadzoru budowlanego, które udokumentowane zostały protokołom z kontroli z 19.03.2021 r. i sporządzoną wówczas dokumentacją fotograficzna, korespondują z przedłożoną dokumentacją projektową z dnia 11.07.2024 r. Jasno z niej wynika, że dotychczas wykonano podbudowę drogi z kruszywa kamiennego wraz z krawężnikami. Wskazuje się też, że na odcinku od zjazdu z ulicy [...] do okolic zjazdu z ulicą [...] droga posiada nawierzchnię utrwaloną lepiszczem bitumicznym. Do wykonania pozostało profilowanie warstwy wykonanej podbudowy ewentualnie nowej podbudowy na warstwie istniejącego kruszywa kamiennego, wykonanie warstwy wzmocnienia, wykonanie warstwy wiążącej oraz warstwy ścieralnej. Powyższy opis w sposób wystarczający obrazuje etap zrealizowanych robót budowlanych. Ze względu na specyfikę spornego obiektu budowlanego, jakim jest obiekt liniowy - droga o długości 919 m, trudno oczekiwać szczegółowej inwentaryzacji, np. obrazującej stan wykonanej podbudowy na całym jej odcinku. W ocenie Sądu okazał się również nie zrozumiały zarzut kierowany pod adresem organów nadzoru budowlanego, który dotyczył sugerowania możliwości powstania krawężników, zjazdów, chodników w innym czasie niż drogi, ewentualnie na postawie innych rozstrzygnięć lub w innym celu, a tym samym brak rozważenia konieczności odrębnego naliczenia opłaty legalizacyjnej od tych obiektów. Raz jeszcze należy wskazać, że zakres samowolnych robót budowlanych w kontrolowanym postępowaniu legalizacyjnym, nie obejmował budowy chodników ani też zjazdów. Nie było on również kwestionowany przez Sąd w sprawie II SA/Wr 626/21. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wprost wynika, że powyższe obiekty zostaną wykonane na kolejnych etapach realizacji inwestycji. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości przedmiot i zakres legalizacji samowolnie wykonanej drogi.
Również odnosząc się do zagadnienia dotyczącego oświetlenia drogi należy wskazać, że zakres przedmiotowy niniejszego postępowania nie obejmuje jej wykonania. Opracowanie projektowe nie obejmuje także robót budowlanych związanych z realizacją oświetlenia wzdłuż ulicy [...]. W przedstawionych uwarunkowaniach procesowych wszelkie wątpliwości w kwestii legalności wykonania oświetlenia mogą i powinny być wyjaśnione przez organ nadzoru budowlanego w ramach odrębnie przeprowadzonych czynności kontrolnych, a następnie w zależności od dokonanych ustaleń poprzez wszczęcie odrębnego postępowania.
W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że obiekt budowlany zrealizowany samowolnie stanowi drogę, zaliczaną do kategorii XXV obiektów budowlanych. Na tej podstawie opłata legalizacyjna została ustalona w prawidłowej wysokości. Współczynnik kategorii obiektu (k) dla drogi wynosi 1,0, również współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Zastosowano stawkę (s) w wysokości 500 zł i dokonano wymaganego 50-cio krotnego podwyższenia, zgodnie z wymaganym wzorem stosowanym do takiego obliczenia - (s) 500 zł x (k) 1 x (w) 1 x 50 = 25 000 zł. Wbrew treści skargi, uwzględniono właściwe parametry legalizowanego obiektu budowlanego - drogi, biorąc pod uwagę jej długość, nie zaś powierzchnię, czy też ilość zjazdów. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że długość legalizowanej drogi wynosi mniej niż 1 kilometr, dlatego prawidłowo przypisano do tej wielkości wartość współczynnika (w) 1,0. Przyznać należy również rację organowi odwoławczemu w kwestii braku znaczenia w takiej sytuacji innych elementów wymienionych w zażaleniu, takich jak krawężniki, chodniki, czy też zjazdy. Abstrahując już nawet od tego, że budowa chodników oraz zjazdów nie jest objęta postępowaniem legalizacyjnym, wskazać należy, że wymienione elementy zasadniczo stanowią urządzenia związane z drogą, a nie samodzielne obiekty budowlane, które należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 9 u.p.b. Zapewniają one możliwość użytkowania drogi zgodnie z przeznaczeniem, którym jest przemieszczanie się pojazdów oraz ludzi. Biorąc pod uwagę zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych prawidło w zaskarżonym postanowieniu organ nadzoru budowlanego nie ustalił opłat legalizacyjnych w stosunku do zjazdów, chodników oraz oświetlenia, które zdaniem skarżącego powinny podlegać zakwalifikowaniu do kategorii IV – "elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy" lub do kategorii VIII "inne budowle".
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie było dotknięte wadami, które mogłyby uzasadnić jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Wobec tego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.