II SA/Wr 317/22

II SA/Wr 317/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1  ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2022 r., nr 191/2022 w przedmiocie wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
M.W. (dalej – strona, skarżąca) zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej – DWINB, organ II instancji) w przedmiocie wstrzymania rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że skarga została wywiedziona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej – PINB, organ I instancji), powziął informację o rozbudowie o zadaszony taras budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] we W.. Celem zweryfikowania stanu faktycznego organ I instancji przeprowadził w dniu 30 czerwca 2021 r. kontrolę, a poczynione ustalenia udokumentowano w protokole kontroli nr 599/2021.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia wskazanych dokumentów. W swoim piśmie datowanym na 6 września 2021 r. strona zaprzeczyła wykonaniu jakichkolwiek robót budowlanych. Z kolei zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2021 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku oraz o możliwości przeglądania akt.
Postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r., nr 2748/2021, którego podstawę prawną stanowił art. art 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej - k.p.a.) PINB dla miasta W. wstrzymał rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. o zadaszony taras, wykonaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę przez inwestora M.W.. Nadto w sentencji postanowienia zawarto informację, że inwestor, właściciel lub zarządca budynku może złożyć wniosek o legalizację tej części obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz podano, że niezłożenie wniosku o legalizację lub jego wycofanie skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki rozbudowy.
Uzasadniając wydane postanowienie organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że w toku kontroli, przeprowadzonej w dniu 30 czerwca 2021 r. stwierdzono, że inwestor wykonał roboty polegające na budowie tarasu na dachu budynku od jego zaplecza. Na tarasie wykonano zadaszenie o konstrukcji drewnianej z pokryciem z płyt poliwęglanowych. Boki konstrukcji opierzone są również płytami poliwęglanowymi. Wody opadowe z nowego zadaszenia odprowadzane są na taras, skąd usuwane są przepustami w ogniomurze na gzyms w poziomie stropu ostatniej kondygnacji. Na obróbce blacharskiej ogniomuru widoczne są elementy metalowe z płaskownika zamontowane (w nieustalony sposób) do ogniomuru. Do tych elementów przytwierdzone są słupki z ceowników pełniące rolę słupków balustrady. Pomiędzy słupkami rozpostarto wiotką siatkę z tworzywa sztucznego. Wejście na taras zostało wykonane z lokalu nr 13. Odnotowano wezwanie skarżącej do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów w wyznaczonym w tym celu terminie. Przytoczono też wyjaśnienia strony, która zaprzeczyła jakoby wykonywała jakiekolwiek roboty i oświadczyła, że otrzymała do zamieszkania w 2012 r., a następnie wykupiła w 2021 r. od Gminy W. lokal nr 13 w takim stanie, w jakim się obecnie znajduje. Wskazała, że taras i wejście na niego były tam przed 2012 r. i ona nie wykonała tarasu ani zadaszenia.
Organ ocenił, iż informacja strony jest sprzeczna ze zbiorem ortofotomap W.. Z zamieszczonych tam fotografii jednoznacznie wynika, że do III kwartału 2020 r. zabudowa tarasu na budynku przy ul. [...] nie istniała. Załączone do materiału dowodowego fotografie pokazują niezmienny widok dachu od kwietnia 2006 r. Strona nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego złożone oświadczenie, takiego jak karta przydzielonego lokalu, opis i szkic przydzielonego lokalu, akt notarialny zakupu lokalu wskazujących na ilość izb i części przynależnych do lokalu, które potwierdziłyby istnienie tarasu. Załączona do materiału dowodowego dokumentacja fotograficzna z ortofotomap W. bez wątpienia potwierdza natomiast, że taras i jego zadaszenie zostały wybudowane dopiero po III kwartale 2020 r. kiedy to użytkownikiem a następnie właścicielem lokalu nr 13 była skarżąca.
Organ przywołał art. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że do wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o taras inwestor mógł przystąpić jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie. Wykonanie otworu drzwiowego na taras również wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto na podstawie rejestru prowadzonego przez Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. ustalono, że brak jest decyzji o pozwoleniu na opisaną budowę. Strona również nie wykazała, by dysponowała takim pozwoleniem. W tych okolicznościach za zasadne uznano wstrzymanie budowy niezależnie od faktu zakończenia robót budowlanych. W treści postanowienia zostały zawarte też informacje dotyczące terminu na złożenie wniosku o legalizację, opisano procedurę legalizacyjną i wskazano wysokość opłaty legalizacyjnej.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem strona oprotestowała je zażaleniem, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Względem postanowienia pierwszoinstancyjnego podniesiono zarzuty naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej i Prawa budowlanego oraz złożono wniosek o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów, oględzin i przesłuchania świadków. Motywy środka zaskarżenia sprowadzały się do zarzutu błędnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zdaniem żalącej się otwór balkonowy istniał w chwili przydzielenia jej mieszkania, co ma wynikać ze wskazywanych przez nią dowodów, zaś ona wykonała jedynie adaptację tarasu poprzez jego częściowe zadaszenie. Negowała ona także prawidłowość wstrzymania robót budowlanych poprzez zarzut nieprawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego i uznanie, że miała miejsce rozbudowa wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonane roboty budowlane zdaniem strony stanowią adaptację nie wymagają nawet zgłoszenia.
Postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r., nr 191/2022 DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy, treści postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz twierdzeń strony organ II instancji w ramach własnych rozważań, omawiając zastosowaną przez PINB podstawę prawną postanowienia, podzielił prawidłowość działania organu I instancji, który uwzględnił zapisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Po wskazaniu na wynikającą z art. 28 ustawy obowiązek poprzedzenia robót budowlanych uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uznano wykonane roboty za samowolę budowaną. W dalszej kolejności organ II instancji ze względu na rodzaj wykonanych robót omówił zagadnienie rozbudowy tarasu oraz jego kubaturę na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
DWINB wyjaśnił, że kubatura brutto jak i powierzchnia zabudowy budynku przy ul. [...] we W. uległa w efekcie wykonanych robót powiększeniu, a to z kolei oznacza, że dokonano rozbudowy obiektu budowlanego, która nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto na podstawie rejestru prowadzonego przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. ustalono, że brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonaną budowę, a strona nie wykazała, że dysponuje takim pozwoleniem.
Za organem I instancji, organ odwoławczy powtórzył, że z ortofotomap W. jednoznacznie wynika, iż do III kwartału 2020 r. zabudowa tarasu na budynku nie istniała. Załączone do materiału dowodowego fotografie pokazują niezmienny widok dachu od kwietnia 2006 r., zatem taras i jego zadaszenie zostały wykonane dopiero po III kwartale 2020 r.,tj. w czasie, w którym skarżąca była użytkownikiem a następnie właścicielem lokalu nr 13 w przedmiotowym budynku. Informacje uzyskane od strony są sprzeczne z ustaleniami dokonanymi na podstawie ortofotomap. Ponadto strona nie przedłożyła ani po wezwaniu PINB ani do zażalenia dowodu potwierdzającego jej stanowisko. Dodatkowo z odpowiedzi strony na wezwanie organu nadzoru budowlanego wynikało, że nie wykonała ona żadnych robót co stoi w sprzeczności w twierdzeniami zawartymi w zażaleniu, gdzie wskazano, iż: "powierzchnia przylegająca do lokalu mieszkalnego znajdująca się nad ostatnią kondygnacją została jedynie zaadaptowana na taras (...)". Według organu jeżeli pewne okoliczności mają przemawiać za słusznością jej wniosków winna je uprawdopodobnić i wykazać poprzez przedstawienie odpowiednich dowodów. Zatem skarżąca powinna przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń, sprzecznych z wcześniej udzielonymi wyjaśnieniami i z zebranym materiałem dowodowym.
W załączonych do zażalenia umowach o remont i najem nie wskazano tarasu jako pomieszczenia pomocniczego lub powierzchni pomocniczej, także z księgi wieczystej nr [...] nie wynika, aby do lokalu przynależał taras. Wykonanie natomiast tarasu wraz z zadaszeniem na istniejącym dachu stanowi rozbudowę, a roboty tego rodzaju wymagały przeprowadzenia analizy statycznej stropodachu z uwagi na jego obciążenie użytkowe i nie mogą być traktowane jako adaptacja.
Względem twierdzeń zamieszczonych w zażaleniu DWINB wyjaśnił, że skarżąca jako właściciel lokalu oraz inwestor przynajmniej części robót, tj. osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części dotyczącej jej lokalu prawidłowo została wskazana jako adresat zaskarżonego postanowienia. Z dniem nabycia lokalu przejęła wszelki korzyści i ciężary z nim związane, zatem odpowiada za roboty wykonane w obrębie lokalu.
W skardze wywiedzionej na wyżej wskazane postanowienie wniesiono o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego oraz niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przyjęcia przez organ II instancji, że w sprawie wystąpiła rozbudowa budynku, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby rozbudowa taka miała miejsce, wręcz przeciwnie - wynika z niego, że taras istnieje od wielu lat, co świadczy o tym, że jest pierwotnym elementem budynku;
- art. 75 § 1, w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji wniosku skarżącej o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. w zakresie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, podczas gdy dowody te mogą mieć istotne znaczenie w sprawie, ponieważ przyczynią się do potwierdzenia wynikających z materiału dowodowego okoliczności, z których wynika, że skarżąca nie prowadziła rozbudowy budynku i pozwolą tym samym na ustalenia zakresu przeprowadzonych prac na tarasie budynku i ustalenia jego stanu pierwotnego;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 124 § 2 k.p.a. w wyniku braku jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wniosku skarżącej w zakresie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 k.p.a., dotyczącego przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, podczas gdy dowody te mogą mieć istotne znaczenie w sprawie;
- art. 138 § 1, w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby wystąpiły przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane
2. Prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 48 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz prawidłowo dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne powinny doprowadzić organ II instancji do stwierdzenia, że zakres przeprowadzonych przez skarżącą prac budowalnych nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji przeprowadzenie takich prac bez pozwolenia na budowę nie uzasadniało wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, co powinno skutkować wydaniem rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie organu I instancji i umorzenie postępowania;
- art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz prawidłowo dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne powinny doprowadzić organ II instancji do stwierdzenia, że zakres przeprowadzonych przez skarżącą prac budowalnych stanowił remont budynku lub roboty budowlane polegające na instalowaniu zadaszenia nad balkonem (tarasem], rozumianego jako urządzenie budowlane, mieszczące się w pojęciu robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, albo też stanowią roboty budowlane, które można zakwalifikować jako roboty w rozumieniu art. art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, co powinno skutkować wydaniem rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie organu I instancji i umorzenie postępowania.
W motywach skargi jej autor uznał, że organ nienależycie ustalił stan faktyczny oraz niedokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przyjęcia, że w sprawie wystąpiła rozbudowa budynku. Naruszenie to jest wynikiem wybiórczo ocenionego materiału dowodowego, z którego nie wynika, aby rozbudowa taka miała miejsce, wręcz przeciwnie - wynika z niego, że taras istnieje od wielu lat, co świadczy o tym, że jest pierwotnym elementem budynku. Organ II instancji błędnie odczytał ortofotomapy W. znajdujące się na stronie internetowej stwierdzając, że jednoznacznie wynika z nich, że do III kwartału 2020 r. nie istniała zabudowa tarasu na budynku. Na jednej z otrofotomap z 2015 r. można zauważyć, że taras na budynku jest zagospodarowany (widoczne jasne elementy). Organy oparły wszystkie swoje twierdzenia na rzekomym ich udowodnieniu właśnie na podstawie tych ortofotomap. Organ nawet nie starał się zweryfikować, czy ustalone w ten sposób okoliczności sprawy są zgodne z rzeczywistością i przyjął, że twierdzenia właścicielki lokalu są nieprawdziwe i nie zwrócił uwagi na przedłożoną przez nią umowę o remont tego lokalu, tym samym nie wziął pod uwagę faktu, że otwór balkonowy (tarasowy), a także taras istniał od chwili wybudowania budynku.
Skarżąca czyniąc zarzut zaniechania przeprowadzenia innych dowodów wobec zaprzeczenia ustaleniom czynności kontrolnych przez właścicielkę uznała, że organ powinien dokonać oględzin lokalu i przesłuchać świadków oraz zwrócić się do zarządcy budynku. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że w ścianie zewnętrznej budynku wybito otwór balkonowy skoro nie powołał się na żaden dokument wskazujący na taką okoliczność, a ortofotomapy W. z lat 2006-2021 r. nie pozwalają na przyjęcie takiej okoliczności.
Dalej skarżąca przekonywała, że w budynku znajduje się symetrycznie położony lokal mieszkalny, w którym również znajduje się otwór balkonowy oraz taras, a z poczynionych przez nią ustaleń wynika, że w stosunku do inwestora lub właściciela tego lokalu nie toczyło się i nie toczy postępowanie. Zatem słuszne są jej twierdzenia o pierwotnym istnieniu tarasu, jako elementu składowego budynku.
W dalszej kolejności opisywano okoliczności dotyczące dokonywania wyboru lokalu przez skarżącą z uwzględnieniem istnienia tarasu. Zwrócono uwagę na konieczność przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków. Wobec braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków poczyniono zarzut naruszenia wskazanych we wstępnej części skargi przepisów procedury administracyjnej, wskazując jednocześnie na nie odniesienie się przez organ II instancji do twierdzeń zażalenia.
W ocenie autora skargi, argumentującego naruszenie przepisów prawa materialnego, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby rozbudowa wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę (ewentualnie zgłoszenia) miała miejsce. Wręcz przeciwnie, wynika z niego, że taras istnieje od wielu lat, co świadczy o tym, że jest pierwotnym elementem budynku. Poza tym, roboty budowlane wykonane w ostatnim czasie na tym tarasie nie stanowią robót budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Daszek instalowany nad balkonem należy uznać za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, ponieważ stanowi urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Taka kwalifikacja zadaszenia nad balkonem wynika z treści § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Zgodnie tym przepisem, na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii. Roboty budowlane polegające na instalowaniu zadaszenia nad balkonem, rozumianego jako urządzenie budowlane, mieszczą się w zatem w pojęciu robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, które zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia.
Końcowo skarżąca jednoznacznie podała, że zakres przeprowadzonych przez właścicielkę lokalu prac budowalnych nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a w konsekwencji przeprowadzenie takich prac bez pozwolenia na budowę nie uzasadniało wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W., którym na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 3, Prawa budowlanego wstrzymano rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o zadaszony taras wykonany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł żadnych argumentów prawnych do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia DWINB czy też poprzedzającego go postanowienia PINB. Organy nadzoru budowalnego trafnie uznały, że w sprawie zaszły podstawy do wydania, na podstawie art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. (z uwagi na art. 25 i art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r., poz. 471), postanowienia wstrzymującego w stosunku do skarżącej prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że materiał dowodowy został w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego zgromadzony w sposób pozwalający na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a jego analiza jest prawidłowa. Organ poprawnie dokonał także subsumpcji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.
Jak wskazano wyżej podstawą prawną postanowienia jest przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowalnego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postanowienie to stanowi etap procedury zmierzającej do legalizacji samowoli budowalnej. Działania organu nadzoru budowlanego prowadzić muszą zatem do zweryfikowania czy rozbudowany element budynku objęty postępowaniem spełniają kryteria określone w przepisach powszechnie obowiązujących. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić pozostaje, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia, bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10).
Oznacza to, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Jako punkt wyjścia dla dalszych rozważań należy uczynić prawnomaterialną kwalifikację poczynań inwestorskich zrealizowanych w przedmiotowym budynku. Od momentu powzięcia informacji o wszczęciu postępowania, przez argumentację zamieszczoną w zażaleniu po skargę włącznie skarżąca nie godzi się z uznaniem przez organy, że miała miejsce rozbudowa wymagającą zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Skarżąca usilnie przekonuje, odwołując się do treści art. 3 pkt 9 Prawa budowlana, że doszło do zainstalowania urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym. Z tej okoliczności wyprowadzany jest dalszy wywód dotyczący braku podstaw do ubiegania się o pozwolenie na budowę przed wykonaniem robót budowlanych.
W ocenie rodzaju naruszenia obowiązujących norm prawnych jakie miało miejsce na gruncie Prawa budowlanego pomocne będą ustalenia dokonane w trakcie kontroli. W protokole kontroli nr 599/2021 PINB odnotował, że zabudowa tarasu jest konstrukcji drewnianej, zadaszona płytą poliwęglanową, osłonięta z dwóch stron taką samą płytą, otwarta na powierzchnię dachu. Dodatkowo stan faktyczny odzwierciedla wykonana dokumentacja fotograficzna. Z dowodu tego wynika niemożliwość przyjęcia, jak chce tego skarżąca, że miało miejsce jedynie zainstalowanie urządzenia technicznego. Służby nadzoru budowlanego zasadnie zakwalifikowały wykonane roboty jako rozbudowę, w stosunku do której wymagane jest uprzednie uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno wejście z lokalu mieszkalnego na taras jak też wykonanie zadaszenia nad tarasem i zrealizowanie ścian z płyt poliwęglanowych dają podstawy do uznania, że w istocie doszło do powiększenia powierzchni użytkowej mieszkania, a to wyklucza przyjęcie instalacji urządzenia. Rozbudowę należy traktować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlanego podlegającą rygorom uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mimo, że autor skargi przywołuje przepisy techniczne i orzeczenia sądów, czyni to w sposób oderwany od istniejącego stanu faktycznego i prawnego, zaś skład orzekający Sądu uznał prawidłowość kwalifikacji prawnej dokonanej przez służby nadzoru budowlanego.
Skarżąca zarzuca naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej domagając się przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przy czym sama nie jest w stanie wykluczyć prawidłowości poczynionych dotychczas ustaleń, zaś jej postawa wobec kluczowych zdarzeń dotyczących inwestycji jest zmienna, w zależności od tezy jaką uzasadnia. Otóż w pierwszej kolejności zdecydowanie przeczy ona aby wykonała jakiekolwiek roboty budowlane, (vide – pismo skarżącej z dnia 6 września 2021 r., karta nr 11 akt administracyjnych). Następnie w zażaleniu podaje, że wykonano remont, a nawet powołuje się na umowę o roboty budowlane. Wdając się w dalszą polemikę z organem I instancji wyrażą pogląd, że ,,(...), adaptację powierzchni przyległej do lokalu mieszkalnego traktować należy jako remont nie wymagający pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Zakres wykonanych prac mieści się zdaniem skarżącej w definicji obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego", strona nr 8 zażalenia. Z kolei w skardze skarżąca zmienia stanowisko i uznaje zabudowę tarasu za urządzenie techniczne.
Jak już sygnalizowano, organy oparły wydane rozstrzygnięcie o ustalenia kontroli oraz weryfikację ortofotomap odzwierciedlających zmiany przedmiotowego budynku na przestrzeni lat z dokładnością do jednego kwartału Dowody te pozwalały na precyzyjne wskazanie okresu wykonania robót budowlanych przypadającego na czas kiedy skarżąca była już właścicielką lokalu mieszkalnego. Nie będzie miał znaczenia argument skarżącej istnienia symetrycznej zabudowy w innym lokalu oraz dopatrującej się wcześniejszej zabudowy tarasu wynikającej rzekomo z istnienia na jednej z ortofotomap ,,jasnych elementów". Trafnie okoliczność uznania skarżącej za adresata postanowienia dotyczącego wykonanych robót budowlanych ujął organ II instancji wskazując na przejęcie przez obecną właścicielkę odpowiedzialności za roboty wykonane w obrębie lokalu. Z całą pewnością wykonanie robót budowlanych umiejscowione jest w czasie kiedy to skarżącą była właścicielką lokalu. Nie jest przy tym wykluczone, że pewne elementy jak choćby drzwi na taras zostały wykonane wcześniej. Prawdopodobne jest też to, że wcześniej przedmiotowy taras był w jakiś sposób użytkowany, co ma wynikać z jednej z ortofotomap. Niewątpliwie jednak to skarżąca wykonała, czy zleciła wykonanie, zasadniczych robót budowlanych polegających na aktualnym zabudowaniu tarasu.
Odnośnie zarzutu pominięcia wnioskowanych dowodów, w tym dowodu z przesłuchania świadków nie można uznać jego zasadności. Oczywiście jako dowód, w myśl art. 75 k.p.a. należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że dotychczas zebrany materiał dowodowy, nie tylko potwierdza zakres wykonanych robót ale i czas ich wykonania. Wobec wniosków dowodowych strony należy uznać, że owszem organy administracji publicznej niewątpliwie mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pamiętać jednak należy, że celem powyższego jest dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym normy prawa materialnego, a nie przekonania strony postępowania decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczając zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia, (patrz – wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II GSK 335/2008). Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego w sposób dostateczny ustaliły stan faktyczny, zaś kontrola wydanych rozstrzygnięć zarówno na płaszczyźnie normatywnej jak i faktycznej nie daje podstaw aby dowody wskazywane przez skarżącą mogły doprowadzić do wniosków odmiennych niż zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W konsekwencji, skoro poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, za prawidłową uznać należy ocenę organów obu instancji, że wykonanie rozbudowy skutkować musiało wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania, a następnie wydanie postanowienia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.