II SA/Wr 315/22

II SA/Wr 315/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W.D. na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 28 stycznia 2022 r. Nr LIII/327/2022 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węglowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Oława na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Gminy Oława w dniu 28 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę Nr LlII/327/2022 w sprawie zasad i warunków przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węglowego. W podstawie prawnej aktu wskazano art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.u.z2021 poz. 1372 t.j. ze zm.;, Rada Gminy Oława uchwaliła co następuje:
Preambuła
Niniejsza uchwała realizuje zasadę promowania ograniczania emisji dwutlenku węgla na terenie gminy Oława oraz zachęca do szerszego wykorzystywania odnawialnych źródeł energii w działalności gospodarczej. odnawialnych źródeł energii w działał
§1
Ograniczenie emisji dwutlenku węgla do atmosfery poprzez zmianę energetycznych źródeł energii opartych na paliwach kopalnych na źródła energii odnawialne w ramach prowadzone] działalności gospodarczej uprawnia przedsiębiorcę do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie certyfikatu redukcji śladu węglowego.
2. Wnioskodawca do podania o przyznanie certyfikatu redukcji śladu węglowego dołącza a) audyt efektywności energetycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. Ustawa o efektywności energetycznej, obejmujący całe przedsiębiorstwo, b) oświadczenie o braku zależności pomiędzy audytowanym przedsiębiorcą a autorem audytu efektywności energetycznej, c) dowód wniesienia opłaty stanowiącej zwrot kosztów rozpatrzenia wniosku.
§ 2
Metodologię, zakres oraz sposób sporządzenia audytu efektywności energetycznej określa Rozporządzenie Ministra Energii w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu sporządzania audytu efektywności energetycznej oraz metod obliczania oszczędności energii z dnia 5 października2017 r.
§ 3
1. Przyznawany certyfikat redukcji śladu węglowego określa procent redukcji emisji dwutlenku węgla do atmosfery wynikający ze zmiany energetycznego źródła energii opartego na paliwie kopalnym na odnawialne źródło energii, którego wielkość, wynika z audytu efektywności energetycznej, obejmującego całe przedsiębiorstwo
2. Procent redukcji śladu węglowego określa się z dokładnością do 5%.
§ 4
1. Z tytułu rozpatrzenia wniosku o przyznanie certyfikatu redukcji śladu węglowego, przysługuje zwrot kosztów W kwocie 1,500 zł brutto (jeden tysiąc pięćset złotych brutto 00/100).
2. Zwrot kosztów z tytułu rozpatrzenia wniosku, stanowi dochód Gminy Oława i nie podlega zwrotowi w związku z negatywną oceną: wniosku i odmową przyznania certyfikatu redukcji śladu węglowego
§ 5
1. Rozpatrzenie wniosku ó przyznanie certyfikatu redukcji ,śladu następuje w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące ód daty jego złożenia.
2. Wnioski można składać W siedzibie Urzędu Gminy Oława.
3. Uroczyste rozdanie certyfikatów śladu węglowego odbywa się w ramach sesji Rady Gminy Oława albo w ramach organizowanych imprez gminnych w terminie do 2 miesięcy od pozytywnego zakończenia procesu weryfikacji wniosku o przyznanie certyfikatu redukcji śladu węglowego w działalności gospodarczej przedsiębiorcy
§ 6
Treść certyfikatu redukcji śladu węglowego stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.
§ 7
Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Oława.
§ 8
Uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.
Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr LIII/327/2022 Rady Gminy Oława z dnia 28 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węgłowego. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1, art. 119 pkt 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 325) wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda zarzucił Radzie Gminy Oława podjęcie zakwestionowanej uchwały z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679), polegającym na ustanowieniu przepisów bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Oława w dniu 28 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad i warunków przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węglowego, zwaną dalej: "uchwałą". Rada Gminy Oława, mocą uchwały, ustaliła zasady i warunki przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węglowego. W § 4 uchwały Rada Gminy postanowiła, że " I. Z tytułu rozpatrzenia wniosku o przyznanie certyfikatu redukcji śladu węglowego, przysługuje zwrot kosztów w kwocie 1.500 zł (jeden tysiąc pięćset złotych brutto 00/100). 2. Zwrot kosztów z tytułu rozpatrzenia wniosku, stanowi dochód Gminy Oława i nie podlega zwrotowi w związku z negatywną oceną wniosku i odmową przyznania certyfikatu redukcji śladu węglowego." Wskazany przepis wprowadza w istocie nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące nową opłatę za rozpatrzenie wniosku o przyznanie certyfikatu redukcji śladu węglowego, nie mającą w systemie obowiązującego prawa podstawy prawnej do jej ustanowienia. Tymczasem w obowiązującym stanie prawnym brak przepisów szczególnych dotyczących zasad i warunków przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węglowego, w tym odpłatności z tytułu rozpatrzenia wniosku o jego przyznanie, a ustanowiona mocą uchwały opłata niewątpliwie nie dotyczy korzystania z usług komunalnych bądź też obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Mając powyższe na uwadze - Wojewoda Dolnośląski, w toku postępowania nadzorczego, wystąpił do Rady Gminy Oława o udzielenie wyjaśnień w zakresie podstawy prawnej podjętej uchwały, a w szczególności ustalenia opłaty w wysokości 1500 zł oraz o wyjaśnienie charakteru użyteczności publicznej – ustanowionej na mocy uchwały, a skierowanej do przedsiębiorców - usługi przyznawania certyfikatu redukcji śladu węglowego.
Dowód: pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 lutego 2022 r., znak:NK-N.413L97.4.2022.AA2 pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 marca 2022 r., znak:NK-N.4131.97.4.2022.AA2. W odpowiedziach Przewodniczący Rady Gminy Oława wskazał, że "podstawą prawną podjętej uchwały jest art. 18 ust 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym. Uchwała została podjęta w zakresie zadań własnych gminy, a mianowicie w tym przypadku w zakresie zadania dotyczącego ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej" oraz "podstawą prawną ustanowienia opłaty w wysokości 1500 zł jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który określa ustawowe umocowanie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia opłat i ich wysokości. Tym samym umocowanie to wynika z mocy ustawy, dlatego znajduje zastosowanie do podjętej uchwały wskazanej w piśmie. Brak przywołania przepisu nie zmienia faktu, że stosowne umocowanie organ gminy posiadał i na tej zasadzie opierał się podejmując rozstrzygnięcie w uchwale" oraz "w związku z podjętą uchwałą przedsiębiorcy odniosą istotną korzyść, co stanowi o użyteczności publicznej podjętej uchwały, bowiem przyznany certyfikat będzie świadczył w sposób urzędowy o stosowaniu rozwiązań energetycznych przyjaznych środowisku". Dowód: pismo Przewodniczącego Rady Gminy Oława z dnia 28 lutego 2022 r., znak: BR0711.9.2022 pismo Przewodniczącego Rady Gminy Oława z dnia 7 marca 2022 r. znakBR.0711.9.2022.
Zdaniem Wojewody złożonych wyjaśnień nie można uznać za uzasadniających podjęcie kwestionowanej uchwały. W uchwale powołano - jako podstawę prawną jej wydania art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jednakże zaskarżona uchwała nie powołuje innych przepisów, które regulowałyby podstawę prawną do podjęcia uchwały o takiej treści. Wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach (pkt 8) oraz stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (pkt 15). Należy wskazać, że art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym daje radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach, co oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa, a zatem gmina nie może wprowadzać opłat nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem "pozaustawowym władztwem podatkowym" Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania pewnych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Z kolei stosownie do brzmienia powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 2320/00, przepis ten nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. W orzecznictwie sądowym nie dopuszczano do prób narzucenia przez jednostki samorządu terytorialnego opłat nienależnych, zbliżających się w swojej funkcji do danin publicznych (wyrok NSA - Ośrodek zamiejscowy w Warszawie z dnia 14 marca 2003 r., I SA 85/03), a tego właśnie rodzaju opłata została ustalona na mocy zaskarżonej uchwały. Jednocześnie – zdaniem Organu Nadzoru- nie sposób uznać, że przyznanie certyfikatu redukcji śladu węglowego stanowi usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, jak również w żadnym wypadku nie stanowi opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zatem opłata jest ustalana za świadczenie konkretnej usługi komunalnej lub korzystanie z obiektu użyteczności publicznej i tylko w tym aspekcie można mówić o uprawnieniu organu stanowiącego do ustalenia opłaty na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Tymczasem w rozumieniu Rady Gminy Oława o charakterze opłaty ustalanej na podstawie tego przepisu w tym konkretnym przypadku świadczy uznanie, że "w związku z podjętą uchwałą przedsiębiorcy odniosą istotną korzyść, co stanowi o użyteczności publicznej podjętej uchwały, bowiem przyznany certyfikat będzie świadczył w sposób urzędowy o stosowaniu rozwiązań energetycznych przyjaznych środowisku. W ocenie organu nadzoru, stanowiska Rady Gminy Oława nie sposób uznać za prawidłowe. Zatem, jak wykazano - podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za "rozpatrzenie wniosku o przyznanie certyfikatu redukcji śladu węglowego" brak zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w przepisach szczególnych, a w szczególności w powoływanym w wyjaśnieniach Przewodniczącego Rady Gminy Oława - art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii, zatem także uchwały organów stanowiących gmin "muszą być wydawane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej, upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych; [...] upoważnienie nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych" (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Polska 2007, s. 32). Konstytucja RP w sposób szczególny podkreśla konieczność działania na podstawie i w granicach prawa. Taki wymóg kierowany jest - w art. 7 Konstytucji RP - do wszystkich organów władzy publicznej. Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej stanowi zatem istotne naruszenie wskazanych przepisów. Skoro w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje podstawa do ustalania zasad i warunków przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węglowego - w tym w szczególności do ustalenia opłaty z tytułu rozpatrzenia wniosku o jego przyznanie - to podejmowanie uchwały zawierającej przepisy w tym zakresie stanowi istotne naruszenie prawa. Taka regulacja narusza tym samym art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Mając powyższe na uwadze należy zaznaczyć, że naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały stanowi istotne naruszanie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/WA 2296/06). Ponadto organ wskazuje, że podjęta uchwała - co do zasady, gdyby istniała podstawa prawna do jej podjęcia w tym kształcie - zawierałaby normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co dawałoby podstawę do traktowania jej pod względem materialnym jako akt prawa miejscowego, wymagającego w szczególności prawidłowego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Wymóg taki nie został jednak spełniony, gdyż uchwała nie przewiduje jej prawidłowej publikacji w dzienniku urzędowym i określa samodzielnie datę wejścia w życie, jak dla aktu o charakterze wewnętrznym, co stanowi naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 poz. 1461). Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda Dolnośląski wniósł jak na wstępie.
Gmina Oława w odpowiedzi na skargę wniosła o: 1 oddalenie skargi w całości, i 2 zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu strona przeciwna podniosła, że wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Oława nr Llll/327/2022.z dnia 28 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węglowego podając, że powinna zostać stwierdzona jej nieważność ze względu na podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, w tym poprzez nałożenie opłaty poza ustawowym uprawnieniem do jej nałożenia. W ocenie strony przeciwnej skarga jest bezzasadna. Zaskarżone przez stronę zagadnienia zostały zinterpretowane w sposób błędny. Rada Gminy prawidłowo podjęła zaskarżoną uchwałę. Gmina Oława wskazuje, że podstawą prawną podjętej uchwały jest art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym. Uchwała została podjęta w zakresie zadań własnych gminy, a mianowicie w tym przypadku w zakresie zadania dotyczącego ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Zadanie własne leży w sferze kompetencji i zakresie działania gminy, dlatego w ramach podstawy prawnej przywołano art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Promowanie ograniczania emisji dwutlenku węgla na terenie gminy Oława oraz zachęcanie do szerszego wykorzystywania odnawialnych źródeł energii w działalności gospodarczej ściśle i bezpośrednio odnosi się do ochrony środowiska i przyrody, a może mieć wpływ również na gospodarkę wodną. Z tego względu podjęty akt prawny posiada umocowanie prawne, bowiem realizuje zadania własne gminy, co powoduje, że uznany powinien zostać jako należący w kompetencji rady gminy. Ze względu na fakt, że żaden przepis prawa nie określa, by materia objęta uchwałą należała do właściwości innego organu niż rada gminy, należy uznać, że z mocy art. 18 ust. 1 ustawy rada gminy była upoważniona do podjęcia uchwały. Rada gminy może wydać akt, jeśli dana sprawa pozostaje w kategorii spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (domniemanie właściwości gminy), a które nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jako że podjęta uchwała wypełnia zadania wskazane w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, należało uznać, że rada gminy była upoważniona do podjęcia uchwały, mając na uwadze, że żaden inny organ nie został powołany do ustalenia materii określonej uchwałą, posiada ona charakter zobiektywizowany, odnosi się do zadań publicznych stanowiących zadania własne gminy, dotyczy spraw lokalnych. Uchwała realizuje zadania leżące w sferze kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym, znajdujących oparcie w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec czego podjęta uchwała powinna zostać uznana za podjętą w sposób zasadny.
Z kolei podstawą prawną ustanowienia opłaty w wysokości 1500 zł jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który określa ustawowe umocowanie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia opłat i ich wysokości. Tym samym umocowanie to wynika z mocy ustawy, dlatego znajduje zastosowanie do podjętej uchwały wskazanej w piśmie. Brak przywołania przepisu nie zmienia faktu, że stosowne umocowanie organ gminy posiadał i na tej zasadzie opierał się podejmując rozstrzygnięcie w uchwale. W związku z podjętą uchwałą przedsiębiorcy odniosą istotną korzyść, co stanowi o użyteczności publicznej podjętej uchwały, bowiem przyznany certyfikat będzie świadczył w sposób urzędowy o stosowaniu rozwiązań energetycznych przyjaznych środowisku. Celem uchwały było ułatwienie przedsiębiorcom i innym podmiotom z obszaru gminy Oława uzyskania dofinansowania do tzw. zielonej energii, gdzie częstokroć wymagane jest legitymowanie się dowodem stosowania rozwiązań przyjaznych środowisku, szczególnie z zakresu energii alternatywnej, dotyczących ograniczenia emisji dwutlenku węgla, wobec czego uchwała może być przydatna dla realizacji takich programów. Uchwała została skierowana do przedsiębiorców z obszaru gminy Oława.
W związku z zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę poglądem Wojewoda przedłożył kolejne pismo procesowe, w którym dodatkowo wskazał, że podtrzymuje zarzuty wskazane w skardze i wnosi jak w skardze. Podnosi, że w ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały błędnie uznano, że podstawę prawną uchwały mógł stanowić art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawy do podjęcia uchwały w zakresie ustalenia zasad i warunków przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węglowego nie zawierał ani art. 18 ust. 1, ani też art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem do zadań własnych gminy należy zaliczyć m.in. ochronę środowiska i przyrody. Taka treść tego przepisu nie oznacza, że każde działanie, które może dotyczyć ochrony środowiska i przyrody lub być z taką materią związane, będzie mogło być wykonywane przez organy samorządu gminnego. Trzeba bowiem zauważyć, że regulacja polskiego samorządu terytorialnego oparta jest na konstytucyjnej zasadzie decentralizacji (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP), która sytuuje samorząd terytorialny jako strukturę wykonującą konkretne zadania publiczne na podstawie przyznanych mu kompetencji. Nie ma miejsca na autonomię samorządu rozumianą jako domniemywanie kompetencji do wykonywania zadań publicznych. To, jakie kompetencje przysługują radzie gminy w zakresie wykonywania zadań z zakresu ochrony środowiska i przyrody określają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.) czy też ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tych ustaw. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stosowanie zasady praworządności polega na tym, aby każde działanie organu wykonującego zadania publiczne było oparte na właściwej podstawie prawnej i mieściło się w zakresie tej podstawy (art. 7 Konstytucji RP). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny -"(...) art. 18 ust. 1 SamGminU nie zawiera samodzielnej kompetencji dla rady gminy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały. Podstawą zastosowania tego przepisuj jest sytuacja, w której ustawodawca kreując konkretne zadanie wraz z kompetencjami dla samorządu gminnego nie określa, który z organów tego szczebla samorządu będzie właściwy do wykonywania danego zadania. Zakres działania gminy wyznaczają zadania publiczne, które mogą być zawarte jedynie w ustawie, co wprost wynika z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samorządowi terytorialnemu przysługują zadania publiczne określone w ustawach. (...) art. 18 ust. 1 SamGminU nie jest przepisem kompetencyjnym i w żadnym zakresie nie tworzy jakiegokolwiek domniemania kompetencji do podejmowania uchwał, przy czym nie ma znaczenia, jakiej materii dotyczyłyby uchwały organu stanowiącego podejmowane na ww. podstawie prawnej." (wyrok z dnia 15 maja 2022 r, sygn. akt III OSK 3002/21).
Zdaniem strony skarżącej nie można również uznać za zasadne stanowisko Strony przeciwnej, że podstawę do podjęcia uchwały mógł stanowić art 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679).
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencję do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Istotą opłaty komunalnej ustalanej na podstawie tego przepisu jest jej korelacja z daną usługą gminną i wartością oferowanej usługi. Tymczasem, jak też wskazano w skardze, nie sposób uznać, że przyznanie certyfikatu redukcji śladu węglowego stanowi usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, jak również opłata za wydanie certyfikatu w żadnym wypadku nie stanowi opłaty za usługę komunalną czy też korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto, nie można uznać kompetencji Rady Gminy Oława do tworzenia bez podstawy prawnej regulacji dotyczących wydawania określonych dokumentów, które mają stanowić urzędowe poświadczenie o stosowaniu rozwiązań energetycznych przyjaznych środowisku. Tego typu bowiem urzędowe potwierdzenia, stosowane w ramach innych przedsięwzięć przez ich adresatów, muszą każdorazowo znajdować podstawę prawną w obowiązującym porządku prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego organy władzy publicznej, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. Podmioty prywatne mogą czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, natomiast organy władzy publicznej mogą podejmować te i tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (co podkreślono wyraźnie w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz.51). W działaniach tych jednostek zastosowywanie ma zasada, że dozwolone (dla organów władzy publicznej) jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (P. Dobosz (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r., s. 103). Zdecydowany zakaz wykraczania poza kompetencje ustawowe odnosi się do wszelkich form działalności organów czy to o charakterze władczym, czy innym. Inaczej mówiąc, w konsekwencji tego co powyżej, każda czynność organu samorządu terytorialnego musi się mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (domniemanie właściwości gminy). Są to sprawy wynikające z przepisów prawa, nakładających na władze publiczne określone uprawnienia lub obowiązki o charakterze wykonawczym, których realizacja następuje na obszarze podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (T. Moll, Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX). W świetle artykułu 7 ustawy do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania rady gminy zostały natomiast określone w art. 18 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wymienił przykładowo kategorie spraw zastrzeżonych dla rady. Nie oznacza to, że nie może ona podejmować aktywności również w innych sprawach, mogą to być jednak wyłącznie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały przekazane innym podmiotom. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się nielegalność uchwał i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, które wykraczają poza zadania powierzone im w ustawie i to niezależnie od nazwy wydanego aktu bądź jego normatywnego czy pozanormatywnego charakteru. Stąd w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. (sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA z 1993 r. Nr 2, poz. 51) NSA uznał m.in. za niedopuszczalne ustanowienie w formie uchwały gminnego rzecznika praw obywatelskich. Z kolei w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 716/09) podkreślił, że właściwość rady gminy, a więc organu o charakterze kolegialnym, "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. jako działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań niewładczych np. o charakterze intencyjnym, pod jednym wszakże warunkiem, iż pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że to właśnie art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, o ile działania te pozostają w granicach zadań gmin przewidzianych w prawie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 269/11). Niewątpliwie poza zakresem właściwości gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych (por. A. Szewc, Komentarz do art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (w:) A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny, System Informacji Prawnej LEX, podobnie Cz. Martysz, Komentarz do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej LEX). Jednocześnie wszelkie dopuszczalne prawnie działania gminy i jej organów mogą być związane przepisami w większym lub mniejszym stopniu. O ile są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny wyraźnie wynikać z ustawy. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma zakresowa zawarta w art. 6, 7, 15 czy art. 18 ust. 1 u.s.g. W odniesieniu do działań niewładczych, gdy nie wkracza się w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa, w tym również organów wykonawczych gminy, taka podstawa prawna jest wystarczająca (por. T. Bąkowski, W nawiązaniu do dyskusji o zakresie samodzielności gminy w kontekście przepisów art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, teza 3, GSP 2011/1/473-482). Uchwała, zależnie od swojej treści, może być przy tym jedną z wielu form działania administracji: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym (por. R. Hauser, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane, Samorząd Terytorialny 2015, Nr 3, s. 39). Podobnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się że uchwały są wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciami (aktami woli) podejmowanymi przez radę gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1262/08). Stąd sama nazwa uchwały nie świadczy jeszcze o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie. Wynika to z jej treści. Uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy, wskazującą na możliwość i granice działania organu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd administracyjny stwierdził, że zakwestionowana uchwała nie może się ostać w obrocie prawnym. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Rada Gminy Oława z dnia 28 stycznia 2022 r. Nr LII/327/2022 w sprawie zasad i warunków przyznawania gminnego znaku redukcji śladu węglowego, zdaniem sądu, ma charakter aktu prawa miejscowego, bowiem została skierowana do nieokreślonej liczby osób (przedsiębiorców), których działalność ogranicza emisję dwutlenku węgla do atmosfery poprzez zmianę energetycznych źródeł energii opartych na paliwach kopalnych na źródła energii odnawialne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
Zdaniem sądu uchwała nie posiada podstawy prawnej, bowiem zakres nią objęty nie mieści się w zakresie działania gminy. W ustawie o samorządzie gminnym ani też w innym akcie prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej nie ma bowiem przepisu, który uprawniałby radę gminy ani do przyznawania przez organ samorządu znaku redukcji śladu węglowego, ani także do pobierania jakichkolwiek opłat (danin) z tego tytułu. Jedynie zaś sprawy powierzone mocą art. 18 ust. 1 u.s.g. radzie gminy, mieszczące się w zakresie działania gminy, upoważniają ten organ do załatwienia ich w drodze uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1502/08). Stąd rada gminy nie miała uprawnienia do wydania zaskarżonego aktu.
Dalej trzeba powiedzieć, że aby stwierdzić legalność określonego aktu pochodzącego od jednostki stanowiącej tj. rady gminy konieczne jest ustalenie czy dotyczy on zadań powierzonych radzie, bowiem jedynie w takim zakresie możliwe jest wydawanie nawet niewiążącego stanowiska, czy też opinii. Rada gminy może wypowiadać się w kwestiach pozostających w zakresie działania gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.), a zatem w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.). Gmina w odpowiedzi na skargę wskazuje, że (oprócz przepisów zawartych w ustawie ustrojowej) podstawą prawną ustanowienia opłaty w wysokości 1500 zł stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który określa ustawowe umocowanie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia opłat i ich wysokości. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (aktualny stan prawny Dz.U.2021.679 t.j. z dnia 2021.04.13) w art. 4 ust. 1 pkt 2 stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc przytoczony przepis do rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że "przyznanie znaku redukcji śladu węglowego", w żadnej mierze nie może być uznane za odpłatność za "usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej lub za opłatę za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", w rozumieniu przywołanego przepisu. Prowadzi to do wniosku, że niewątpliwie ustawodawca nie przekazał organom stanowiącym gminy uprawnień do ustalania obciążeń finansowych dla podmiotów ubiegających się o certyfikat redukcji śladu węglowego. Opisana opłata określona zaskarżoną uchwałą ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. W tym kontekście należy dodać, że sąd podziela prezentowany w orzecznictwie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opubl. w "Orzecznictwie w sprawach samorządowych" z 2001 Nr 4 poz. 129, OSP z 2002 Nr 6 poz. 75 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 49520) pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Pogląd ten ma podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Brak jest przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłaty takiej jak w uchwale, w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Już powyższe istotne uchybienie przepisom prawa pociąga za sobą obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Należy ponadto przypomnieć, o czym była mowa wcześniej, że zaskarżona uchwała ma charakter generalny i abstrakcyjny, tj. spełnia kryterium aktu prawa miejscowego. Tym samym taka uchwała, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.), z zachowaniem przewidzianego w art. 4 ust. 1 tej ustawy czternastodniowego terminu wejścia w życie uchwały, liczonego od dnia opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia, przy czym brak jest przesłanek ustalenia innej daty wejścia w życie, stosownie do art. 5 powołanej ustawy.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.