II SA/Wr 312/25

II SA/Wr 312/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi K. we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2025 r. nr 246/2025 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku i zagrożenia w obrębie elewacji i płyt balkonowych wraz z odwodnieniem budynku oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 stycznia 2025 r. (nr 9/2025), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB), na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572, dalej k.p.a.), nakazał K. (dalej: Skarżąca, Spółdzielnia, Strona) - zarządcy budynku przy ul. [...]-[...] we W. - usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym tegoż budynku oraz zagrożenia, w obrębie elewacji i płyt balkonowych wraz z odwodnieniem poprzez:
usunięcie odspojonychwierzchnich warstw wykończeniowych bocznych przegród prefabrykowanych balkonów,
- w terminie 3 miesięcy od daty, kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne,
wymianę lub naprawę (w zależności od przyjętej technologii naprawczej) wadliwych warstw spadkowych na płytach balkonów, nie zapewniających właściwego spływu wody opadowej - na warstwy spadkowe o nachyleniu w kierunku: od budynku,
wymianę lub naprawę (w zależności od stopnia zużycia i przyjętej technologii naprawczej) nieszczelnych, spękanych, posiadających ubytki, wylewek balkonowych na płytach balkonowych, w przypadku wymiany - z zapewnieniem spadku od budynku w celu odprowadzania wody opadowej poza jego obrys,
uzupełnienie ubytków płyt balkonowych za pomocą zapraw naprawczych,
uzupełnienie braków obróbek blacharskich balkonów i wymianę wadliwych obróbek blacharskich balkonów,
odtworzenie podziałów pomiędzy prefabrykowanymi pionowymi osłonami balkonowymi, poprzez nacięcie szczelin montażowych na grubość 5mm i głębokość 3cm, a następnie wypełnienie nacięć materiałem trwale plastycznym, odpornym na promieniowanie UV,
uzupełnienie ubytków prefabrykowanych przegród bocznych balkonów za pomocą zapraw naprawczych,
stabilne zamontowanie słupków balustrad balkonów (wadliwie osadzonych, jak również nie posiadających osadzenia) w wylewce, naprawę lub wymianę uszkodzonych elementów balustrad (w zależności od stopnia uszkodzenia i przyjętej technologii naprawczej), oczyszczenie skorodowanych elementów balustrad balkonów do stopnia minimum St2,
uszczelnienie nieszczelnych miejsc osadzeń słupków balkonowych, w sposób zabezpieczający przed przenikaniem wody opadowej,
uszczelnienie nieszczelnych połączeń wierzchnich warstw zabezpieczających balkonów z pionowymi osłonami balkonowymi (wg zastosowanej technologii naprawczej),
w terminie 12 miesięcy od daty, kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z informacją o niewłaściwym stanie technicznym elewacji, w tym balkonów budynków przy ul. [...]-[...], ul. [...]-[...], ul. [...]-[...], ul. [...], ul. [...]-[...], ul. [...] we W.
W dniu 1 marca 2024 r. została przeprowadzona kontrola a decyzją nr 786/2024 z 17 kwietnia 2024 r., nakazano przeprowadzenie okresowej kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku odnoszącej się do elementów elewacji, w tym przyczepności warstwy fakturowej i otuliny betonowej balkonów oraz konstrukcji płyt balkonowych i pionowych przegród między balkonami, a także do stabilności balustrad balkonów i odwodnienia budynku.
Skarżąca stosowną ekspertyzę przedstawiała, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sporny budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, część wad może powodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia i zdrowia lub życia ludzi. W tym kontekście wskazano, że płyty balkonowe wraz ze zbrojonymi wylewkami znajdującymi się na nich, zamontowanymi w obrębie wylewek balustradami oraz prefabrykowanymi osłonami bocznymi powstały wraz z budynkiem. Wzdłuż krawędzi płyt pod wylewką, zamocowane są obróbki blacharskie. Istnieją odspojenia warstw wierzchnich balkonów, złuszczenia malatury, spękania, zarysowania wylewek na płytach balkonowych, ubytki, wykruszenia materiału płyt balkonów, elementy montażowe i zbrojeniowe balkonów są odsłonięte i skorodowane, część warstw wierzchnich balkonów posiada nieprawidłowe spadki, część obróbek blacharskich balkonów jest wadliwa (wskazano, że wymaga uzupełnienia lub wymiany).
Nieprawidłowości w obrębie balkonów budynku są skutkiem oddziaływania opadów atmosferycznych, wad, spękań wylewek cementowych na płytach, m. in. przy mocowaniach słupków balustrad, ich nieszczelności (przez które przedostają się i oddziałują wody opadowe), samoistnego dylatowania się osłon pionowych prefabrykowanych przy balkonach (co umożliwia przedostawanie się wody opadowej pod płyty balkonowe), wadliwych nawierzchni i spadków warstw na płytach balkonowych, uszkodzeń fragmentów narożnych, odkształceń na skutek oddziaływania temperatur, wadliwych połączeń betonowych osłon bocznych z płytami balkonowymi.
Nadmierne oddziaływanie czynników atmosferycznych, wód opadowych, na płyty konstrukcyjne balkonów może prowadzić do osłabienia ich parametrów wytrzymałościowych, degradacji i ubytków substancji budowlanej, zagrożenia mienia, a w konsekwencji braku działań naprawczych - do zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Z kolei korozja zbrojenia, stalowych elementów konstrukcji płyt balkonowych może prowadzić do ich degradacji, osłabienia łączeń między elementami, a w konsekwencji do zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W przypadku dalszego odspajania się otuliny betonowej płyt i wylewek balkonów, na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych i barku podejmowania działań naprawczych - może zaistnieć zagrożenie zdrowia i życia ludzi (mogących znajdować się przy budynku) oraz bezpieczeństwa mienia.
Dalej PINB wskazał, że przegrody pionowe przy balkonach budynku stanowią elementy prefabrykowane żelbetowe, posadowione na fundamentach, w przegrodach istnieją marki do wykonania połączeń z płytami balkonowymi oraz balustradami. Przegrody te posiadają znaczną ilość ubytków warstw wykończeniowych, ubytki materiału, wyszczerbienia, zarysowania, spękania. W następstwie zarysowań połączeń prefabrykatów (co ma wpływ na estetykę) powstają uszkodzenia wypraw wykończeniowych, a w dalszej kolejności woda opadowa, oddziałując poprzez spękania, przyczynia się do powstawania zawilgoceń, uszkodzeń, destrukcji przegród wraz z ich warstwami wykończeniowymi i powstawania zagrożenia co najmniej mienia. Uszkodzenia w obrębie węzłów montażowych, w przypadku postępującej degradacji, mogą powodować zagrożenie dla ludzi i mienia. Stąd należy usunąć odparzone, uszkodzone wierzchnie warstwy prefabrykowanych przegród bocznych balkonów, a następnie uzupełnić ubytki przegród za pomocą zapraw naprawczych. Zalecono również odtworzenie dylatacji w pionowych osłonach balkonowych, a następnie ich uszczelnienie, jak też wskazano, że zachodzi potrzeba odtworzenia podziałów między poszczególnymi prefabrykatami poprzez nacięcie szczelin montażowych i ich wypełnienie materiałem trwale plastycznym, odpornym na promieniowanie UV. Renowację przegród należy wykonać materiałami o dużej odporności na warunki atmosferyczne, zalecono wzmocnienie uszkodzonych powierzchni prefabrykatów siatką z włókna szklanego.
Kolejno PINB wskazał, że balustrady balkonów składają się ze słupków stalowych wpuszczonych w wylewkę cementową na płytach balkonowych, pasa wypełniającego, ograniczonego kątownikami, pochwytu oraz prętów pionowych i poziomych, połączone są metodą spawania, spawanie do marek w pionowych przegrodach balkonowych pochwytów i kątowników pasa wypełniającego. Jakkolwiek stan techniczny balustrad nie powoduje obecnie zagrożenia, to jednak znaczna korozja w ich obrębie, o różnym nasileniu oraz dalszy postęp korozji może prowadzić do uszkodzeń połączeń spawanych balustrad i ich stanu awaryjnego - a zatem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Należy zatem zamontować prawidłowo, w sposób stabilny słupki balustrad (wadliwie osadzone, jak również nie posiadające osadzenia, zlokalizowane poza wylewką) w wylewce, wymienić lub naprawić uszkodzone elementy balustrad (w zależności od stopnia uszkodzenia). Konieczne jest oczyszczenie skorodowanych elementów balustrad. Nieszczelne miejsca osadzenia słupków balkonowych należy uszczelnić, np. z użyciem kołnierzy uszczelniających, w celu zapobiegania przenikania wody opadowej.
Zdaniem PINB nadmiernie pogorszony stan techniczny elementów budynku nie budzi wątpliwości, a nakazane roboty mają m. in. na celu zapobiegnięcie dalszej degradacji substancji budynku. Istniejące wady obniżają bowiem sprawność techniczną obiektu i bezpieczeństwo jego użytkowania, istnieje zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
W toku postępowania Skarżąca poinformowała, że zamierza wykonać kompleksowy remont zarządzanych budynków, w tym przedmiotowego, obejmujący remont elewacji i wymianę balustrad balkonów. Wskazała, że w odniesieniu do budynków przy ul. [...] i [...]-[...] uzyskano stosowne pozwolenia na wykonanie robót.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 66 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Zdaniem PINB w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., które obligują organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w utrzymaniu oraz zagrożenia w obrębie budynku.
W zakresie ustalonych terminów PINB wskazał, że wykonanie nakazanych robót nie wymaga uzyskania pozwolenia, czy też dokonania zgłoszenia, gdyż nakaz wynikający z decyzji stanowi samodzielną podstawę do wykonywania robót. PINB uznał za zasadne nakazanie wykonania robót w pierwszej kolejności, tj. w terminie 3 miesięcy od daty, kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne, usunięcia odspojonych wierzchnich warstw wykończeniowych bocznych przegród prefabrykowanych balkonów.
Z uwagi zaś, że usunięcie pozostałych nieprawidłowości wymaga skoordynowania robót budowalnych w określonym zakresie (elewacji, w tym balkonów), uznano za zasadny brak różnicowania terminu wykonania pozostałych robót budowlanych. Nakazano ich wykonanie w terminie 12 miesięcy od daty, kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne.
PINB wskazał, że wyznaczone terminy uwzględniają konieczność zapobiegania pogłębianiu się nieprawidłowości i eliminacji zagrożenia, techniczne możliwości wykonania robót, ich zakres i stopień skomplikowania, a także uwzględniają okres sprzyjających warunków atmosferycznych niezbędnych dla wykonania robót. Nadto, organ I instancji miał także na uwadze zamiary inwestorskie Spółdzielni oraz liczbę budynków zarządzanych przez Spółdzielnię, wymagających wykonania analogicznych robót budowlanych.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. (nr 246/2025), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 p.b., utrzymał w mocy rozstrzygniecie PINB.
W uzasadnieniu DWINB podzielił słuszność ustaleń organu I instancji, podjętych, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym ekspertyzy technicznej, że rozmiar i charakter nieprawidłowości występujących w budynku wskazuje na jego nieodpowiedni stan techniczny, dodatkowo mogący zagrażać zdrowiu i życiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Stąd PINB jako organ I instancji był upoważniony i jednocześnie zobowiązany do podjęcia decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. [...]-[...] we W. a adresat tej czynności, tj. Spółdzielnia jest zobowiązana do zrealizowania nakazu.
Ponadto, zdaniem DWINB, PINB wyznaczył adekwatny do okoliczności sprawy termin do wykonania nałożonych obowiązków uwzględniając konieczność zapobiegania pogłębianiu się nieprawidłowości i eliminacji zagrożenia, techniczne możliwości wykonania robót, ich zakres i stopień skomplikowania, a także okres sprzyjających warunków atmosferycznych niezbędnych dla wykonania robót. PINB wziął również pod uwagę zamiary inwestorskie Skarżącej oraz liczbę budynków przez nią zarządzanych, wymagających wykonania analogicznych robót.
Odnosząc się do treści odwołania, DWINB wskazał, że decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r. nr 1056/2017 utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 28 września 2016 r. nr 2681/2016, nakazującą K. usunięcie zagrożenia oraz nieprawidłowości w utrzymaniu sąsiedniego budynku - przy ul. [...]-[...], o analogicznej konstrukcji i uszkodzeniach, poprzez m. in. uzupełnienie braków płyt balkonowych w celu zabezpieczenia odsłoniętego zbrojenia płyt przed działaniem czynników zewnętrznych. Wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalono w całości skargę na wzmiankowaną decyzję. K. w 2020 r. dostarczyła oświadczenie osoby uprawnionej, potwierdzające wykonanie nałożonego obowiązku w tym zakresie. W terminie ok. 4 lat od usunięcia nieprawidłowości - w budynku tym zaistniały jednak ponowne, analogiczne wady. Nastąpiło zatem szybkie pogorszenie się jego stanu technicznego w obrębie balkonów, zbrojenia obróbek blacharskich, pomimo wykonania robót naprawczych. Wykonanie robót nie usunęło, w sposób trwały, pojawiających się nieprawidłowości.
Zdaniem DWINB analogiczne wady występują w przedmiotowym budynku. Oznacza to, że w budynkach Spółdzielni istnieją wady systemowe, wymagające - w pierwszej kolejności - ustalenia przyczyn ich powstawania, a następnie - kompleksowego wykonania robót, dotyczących budynku (a nie jedynie poszczególnych balkonów). Słusznie zatem organ I instancji ocenił jako niezasadne nakazywanie wykonania doraźnych napraw uszkodzeń i prawidłowo nałożył na Spółdzielnię obowiązek dokumentacyjny, w celu zapewnienia rozwiązań kompleksowych, mających skutecznie eliminować wady, a dalej prawidłowo określił zakres wymaganych prac.
DWINB wyjaśnił też, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie stoi w sprzeczności z zamiarem kompleksowego remontu budynku, co więcej jest z nim spójne, a nawet wręcz ułatwia jego wykonanie, gdyż zobowiązany nie ma obowiązku uzyskania decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej na roboty wyszególnione w sentencji decyzji.
Odnosząc się z kolei do wydłużenia terminu usunięcia nieprawidłowości, DWINB stwierdził za PINB, że nie ma ono racjonalnego uzasadnienia. Celem bowiem art. 66 p.b. jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. W związku z powyższym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego było dążenie do możliwie szybkiego usunięcia zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym rzeczonego obiektu, poprzez wyznaczenie racjonalnego terminu wykonania nakazanych robót, co też uczyniono w zaskarżonej decyzji. Utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem, nie znajduje uzasadnienia - w interesie społecznym i w dobrze pojętym interesie strony leży utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym, a w przypadku wystąpienia zagrożenia i nieprawidłowości jak najszybsze ich usunięcie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wniesiono też o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.
Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a polegające na:
- dowolnym, niemającym odzwierciedlenia w ekspertyzie technicznej, ani żadnym innym dokumencie, ustaleniu terminu wykonania obowiązku z pominięciem przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania dowodowego, w szczególności w sytuacji, gdy skarżąca jednoznacznie wskazywała, że rozpoczęła proces remontowy, poprzedzony długotrwałym i skomplikowanym procesem formalnym związanym z uzyskaniem zgody mieszkańców na inwestycję i zaciągnięciem wielomilionowego kredytu remontowego,
- braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie objawiające się brakiem poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie możliwości i terminu wykonania nałożonych obowiązków w sytuacji, gdy organ miał pełną świadomość przystąpienia przez Spółdzielnię do wykonania kompleksowego remontu budynków,
- na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że zakreślony przez organ termin na wykonanie prac jest terminem realnym;
- niezrozumiałym - nie mającym oparcia w wykonanej ekspertyzie technicznej - rozróżnieniu terminów wykonania obowiązków, bez należytego uzasadnienia, w sytuacji, gdy organ miał pełną wiedzę, że Spółdzielnia przystępuje do kompleksowego remontu budynków, a w konsekwencji podział czasowy obowiązków związanych z usunięciem nieprawidłowości jest technicznie i organizacyjnie zbędny i nieuzasadniony.
Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie takiego terminu wykonania obowiązku nałożonego w decyzji, który w oczywisty sposób jest nieadekwatny do zakresu nałożonych obowiązków i nie daje jakichkolwiek obiektywnych możliwości terminowego wywiązania się z nich.
Uzasadniając zarzuty Skarżąca wskazała, że organy administracji publicznej wydały sześć w zasadzie tożsamych pod względem treści i czasu decyzji obejmujących ten sam obowiązek, każda jednak formalnie obejmująca inny budynek. Uzasadnienie tychże decyzji w zasadzie jest w każdym przypadku tożsame, i obejmuje zasadniczo jedno postępowanie dowodowe i ustalenia prowadzone w jednym postępowaniu administracyjnym, sztucznie podzielonym na sześć odrębnych rozstrzygnięć, które co do treści i wniosków w zasadzie się od siebie nie różnią. To samo w sobie wskazuje na brak po stronie organów administracji próby pełnego ustalenia stanu faktycznego i dokonania szczegółowych ustaleń w przedmiotowych postępowaniach. Budynki objęte decyzjami mają różny charakter, wielkość i swoją specyfikę. Decyzje zaś są co do swojej istoty takie same, niezależnie od powyższych różnic.
Skarżąca nie kwestionuje konieczności wykonania prac remontowych, określonych w decyzji, ani co do zasady nie sprzeciwia się ustaleniom poczynionym w ekspertyzie technicznej. Różnica ze stanowiskiem organów polega na wnioskach wyciągniętych z przedmiotowej ekspertyzy. W tym zakresie Skarżąca wskazała, że w samej ekspertyzie brak jest wskazania konkretnego terminu wykonania wskazanych w niej obowiązków, jak również nie wynika z niej w żadnym miejscu konieczność nagłych, szybkich, niecierpiących zwłoki działań. Stąd określenie przez organy obu instancji terminu wykonania przedmiotowych obowiązków, a w dodatku niezrozumiałe rozróżnienie czasowe ich wykonania (3 miesiące i 12 miesięcy) nie znajduje podstaw we wnioskach płynących z tejże ekspertyzy. W toku postępowania administracyjnego ewidentnie została uwidoczniona wola Skarżącej do wykonania obowiązków wynikających z p.b., bez konieczności konkretyzowania tegoż obowiązku w formie decyzji. Obowiązek dbania o należyty stan techniczny budynków wynika wprost z przepisów prawa i jego ewentualna konkretyzacja przez organy administracji publicznej wynika przede wszystkim z ustalenia, że obowiązki są niewykonywane, a w konsekwencji chęci przymuszenia strony zobowiązanej do wykonania tychże obowiązków. Skarżąca wyraża zdziwienie, że organy mając pełną świadomość podejmowanych przez Spółdzielnię działań zmierzających do wykonania całościowego remontu przedmiotowych budynków i to jeszcze w zakresie większym niż wynika to z decyzji, w sposób dość arbitralny wydały rozstrzygnięcie, wskazując przy tym termin wykonania obowiązków z pomięciem stanowiska Skarżącej. W tym miejscu wskazano na brak chęci ze strony organów administracji publicznej uzyskania jakichkolwiek informacji ze strony skarżącej.
Kolejno Skarżąca podniosła, że wykonanie remontu przedmiotowych budynków wiąże się ze znacznym obciążaniem finansowym po stronie mieszkańców, ponieważ inwestycja na każdym budynku to koszt kilku milionów złotych, których Spółdzielnia nie posiada. Wiązać się to musi z koniecznością zaciągnięcia wieloletniego kredytu, następnie podniesienia stawki odpisu na fundusz remontowy. Trzeba wreszcie znaleźć wykonawcę, podpisać stosowną umową, co wymaga czasu.
Zdaniem Spółdzielni zakreślony termin został wyznaczony w sposób arbitralny, bez uwzględnienia wskazanej specyfiki i charakteru obowiązków. Nie można wywnioskować, dlaczego organ na jedną część robót przyjął trzymiesięczny okres realizacji, a na resztę dwunastomiesięczny. Ponadto, organ wskazał takie same terminy w stosunku do wszystkich 6 budynków objętych 6 odrębnymi decyzjami, wydanymi w tym samym czasie, mając świadomość, że każdy z nich stanowi odrębną nieruchomość i podlega własnej specyfice. Nie wiadomo więc dlaczego, organy nie dokonały ustaleń związanych z wyznaczeniem realnego i możliwego do wykonania terminu.
Wreszcie Skarżąca wskazała, że organy administracji publicznej winny zmierzać do wszechstronnego rozpoznania stanu faktycznego, ale przede wszystkim powinny podejmować działania zmierzające do budowania zaufania obywateli do ich działań. Czynności te muszą mieć na względzie przede wszystkich interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skoro Spółdzielnia podjęła wysiłek organizacyjny, mieszkańcy zaś wyrazili konieczne zgody i nałożyli na siebie obowiązek finansowy sfinansowania przedmiotowej inwestycji, to organy administracji publicznej mogły - określając termin wykonania obowiązku - wziąć pod uwagę terminy i harmonogram ustalony przez Spółdzielnię, a nie w sposób władczy ingerować w cały proces i w sposób niezrozumiały zaburzać jego wykonanie. Nic nie stało na przeszkodzie, by w drodze obopólnych ustaleń dojść do porozumienia w zakresie możliwego i realnego terminu wykonania obowiązków. Jednocześnie Skarżąca wskazuje, że termin wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 66 ust. 1 p.b. wynika przede wszystkim z tego, jak pilna jest potrzeba usunięcia nieprawidłowości, w miarę możliwości uwzględnić można przy tym ograniczone możliwości organizacyjne i finansowe. Z ekspertyzy technicznej wynika zaś, że taka nagła i pilna konieczność nie występuje w takim stopniu, by nie móc dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z planowanym przez Spółdzielnię harmonogramem.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, a nadto przedstawiając argumentację przemawiającą za prawidłowością wyznaczenia zakreślonych terminów oraz wskazując na możliwość zmiany terminu w trybie art. 155 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić.
Trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.).
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialną podstawę prawną wydanej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w brzmieniu: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Realizując kompetencję z przywołanego przepisu organ zdeterminowany jest wskazanymi przesłankami, jakie powoduje obiekt dla życia, zdrowia, mienia, środowiska, jak też nieodpowiednim stanem technicznym. W przypadku wystąpienia tych przesłanek organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą usunięcie nieprawidłowości. Innymi słowy organ jest związany w zakresie podjęcia działań (wydania aktu administracyjnego) mającego na celu likwidację zagrożenia, ewentualnie przywrócenie odpowiedniego stanu technicznego. Takie rozumienie przepisu trafnie zostało powołane przez organy, i znajduje ono jednoznaczne poparcie w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że postępowanie prowadzone, na podstawie art. 66 p.b., jest wszczynane z urzędu; w przypadku, gdy organ stwierdzi wystąpienie choć jednej ze wskazanych przesłanek, ma obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. W świetle art. 66 ust. 1 nie ma znaczenia z jakiej przyczyny doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam przypadków. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 978/24, z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 240/24, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
W kontrolowanej sprawie nieodpowiedni stan techniczny budynku wraz istniejącymi zagrożeniami dla chronionych prawem dóbr znajduje potwierdzenie w stosownych dokumentach (protokół z kontroli, ekspertyza techniczna), dlatego ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego są prawidłowe, podparte odpowiednim materiałem dowodowym. Istotne jest również to, że ustaleń w tym zakresie nie neguje Skarżąca, wskazując ich trafność zarówno w odwołaniu ("gołym okiem widać bardzo zły stan techniczny, duże ogniska korozji"), jak też w skardze (s. 4 - "skarżąca nie kwestionuje konieczności wykonania prac remontowych określonych w decyzji"). Nie ma także wątpliwości, ani sporu, co do wskazania adresata decyzji (obowiązków prawnych) - K. - zarządcy budynku, którym w myśl art. 61 p.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, na którym ciążą obowiązki związane z należytym utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego.
Spór zrodził się w pierwszej kolejności na tle terminu wykonania obowiązków, którego ustalenie, zdaniem Skarżącej, jest dowolne, nie uwzględnia w szczególności możliwości Spółdzielni, jej kompleksowych zamiarów inwestycyjno - remontowych, a także czasu niezbędnego na realizację procedur związanych z wykonaniem prac. Skarżąca nie znajduje uzasadnienia dla zróżnicowania terminu na wykonanie poszczególnych prac.
Przepis art. 66 ust. 1 p.b., jakkolwiek stanowi o decyzji zasadniczo związanej, to jednak pozostawia organowi luz decyzyjny w zakresie określenia terminu na wykonanie obowiązków. Niemniej, zdaniem Sądu, skoro wykonanie obowiązków ma wyeliminować zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych takich jak życie czy zdrowie, lub usunąć nieprawidłowości w stanie technicznym, to należy dążyć do możliwie niezwłocznej ich realizacji, z uwzględnieniem uwarunkowań danej sprawy. W kontrolowanej sprawie źródło obowiązków tkwi w zagrożeniach dla życia i zdrowia, powiązanych z nieodpowiednim stanem technicznym. Organ zróżnicował ten termin w zależności od charakteru nakazanych prac, wskazując 3 miesiące (usunięcie odspojonych wierzchnich warstw wykończeniowych) oraz 12 miesięcy (pozostałe prace). Zdaniem Sądu organy należycie skorzystały z luzu decyzyjnego, nie wykraczając poza jego granice. W uzasadnieniu decyzji PINB znajduje się wyjaśnienie co do wyznaczonego terminu, zarówno odnoszące się do zróżnicowania terminu na poszczególne prace, jak i biorące pod uwagę zamiary inwestycyjne Skarżącej oraz uwarunkowania faktyczne w postaci warunków atmosferycznych, liczby obiektów w zarządzie Spółdzielni, czy konieczność zapobiegania pogłębianiu się nieprawidłowości. Do kwestii wydłużenia terminu racjonalnie odniósł się także organ odwoławczy podkreślając dążenie możliwie szybkiego usunięcia zagrożenia, oraz interes strony w tym zakresie. W ocenie Sądu organy nie naruszyły granic uznania różnicując terminy, ponieważ już na pierwszy rzut oka prace usuwające odspojone warstwy, jako likwidujące bezpośrednio zagrożenie, wymagają działań szybszych niż prace polegające na wymianie, naprawie czy uzupełnieniu pewnych elementów. Należy tu uwzględnić charakter organu nadzoru budowlanego jako organu wyspecjalizowanego w sprawach budowlanych, dostrzec zgromadzone przez organ dowody (kontrola, ekspertyza), a także zauważyć, że Skarżąca kwestionuje wyznaczony termin, nie próbując jednak wykazać konkretnych prac, czynności, działań, które obiektywnie byłyby niemożliwe do realizacji w zakreślonym czasie. Stąd zarzut zbędności podziału czasowego poszczególnych prac jest chybiony. Powoływanie się na względy finansowe i organizacyjne (w odwołaniu), ogólną nierealność i fikcyjność terminu, względy finansowe i organizacyjne, a wreszcie postulat przyjęcia przez organ harmonogramu przedłożonego przez Skarżącą (w skardze) nie mogły przynieść oczekiwanego przez Stronę rezultatu. Plany, zamiary i przewidywania Skarżącej nie mogą podważyć umotywowanego rozstrzygnięcia organów odpowiedzialnych za ład budowlany (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2299/18). Trzeba przy tym pamiętać, że sama Skarżąca przyznaje w skardze, że terminy przez nią proponowane nie odbiegają znacząco od tych określonych przez organy nadzoru budowlanego (s. 6 skargi). Sąd dostrzegł załączone do skargi załączniki, zwłaszcza umowy na wykonanie robót budowlanych, jednak nie mogą one podważyć rozstrzygnięcia organów, ponieważ obrazują jedynie intencję Skarżącej, a ponadto daty ich zawarcia wskazują czas już po wydaniu decyzji organów. Tylko na marginesie można wyjaśnić Skarżącej, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zawiera art. 155 dający możliwość zmiany decyzji, co zresztą anonsuje DWINB odpowiadając na skargę, wskazując ewentualność obiektywnych i niezależnej od Skarżącej przeszkód realizacyjnych.
Odnosząc się do zarzutu ujednolicenia terminów, i szerzej - treści decyzji wobec formalnie odrębnych budynków, gdy tymczasem zdaniem Skarżącej mają one swoja specyfikę, jest to w ocenie Sądu zarzut chybiony. Kontroli w niniejszym postępowaniu podlega procedura przyjęta wobec budynku przy ul. [...]-[...] we W., i wobec tego obiektu odnoszą się zgromadzone dowody, ustalenia, rozstrzygnięcia. Skarżąca nigdzie nie dowodzi, że zastosowane nakazy są błędne, niepotrzebne, czy mylnie odniesione do tego obiektu. Przeciwnie – o czym była już mowa, akceptuje ich potrzebę. W konsekwencji zarzut specyfiki budynku jest zbyt ogólny, niepoparty konkretnymi argumentami. W świetle akt sprawy Sąd nie zgodził się też, że pozyskany materiał dowodowy jest niewystarczająco zebrany i rozpoznany, czy poddany arbitralnej, dowolnej ocenie. Nie dostrzeżono także, aby organizacja postępowania administracyjnego i udział w nim Spółdzielni miało negatywnie oddziaływać na prawa Skarżącej.
Z podanych powodów, Sąd nie dostrzegając naruszenia przepisów postępowania ani przepisów materialnych, w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w całości.