II SA/Wr 239/06

II SA/Wr 239/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1752/07 - Wyrok NSA z 2009-01-09
II OZ 960/06 - Postanowienie NSA z 2006-10-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie WSA Andrzej Cisek, NSA Zygmunt Wiśniewski /spraw./, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. i J. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 51 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003r. ze zm./ oraz art. 104 kpa nakazał inwestorowi K. D. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych przez niego robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu stropu i ścian nad częścią socjalną w budynku magazynowym, usytuowanym na działce nr [...] na terenie byłej "Bazy Obrotu Rolnego GS" w M. bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę.
Nakaz ten sprowadzał się do sporządzenia i przedłożenia w/w organowi w terminie do 30 grudnia 2005 r. ekspertyzy technicznej o wykonaniu tych robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą budowlaną oraz stwierdzającą zdolność do bezpiecznego użytkowania wykonanych elementów konstrukcyjnych, opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, co następuje:
Państwo I. i K. D. zamieszkali w P. nr [...] gmina Ś., aktem notarialnym Repertorium [...], numer [...] z dnia [...] r. nabyli od Gminy M. nieruchomość zabudowaną stanowiącą "Bazę Obrotu Rolnego GS" położoną w M. W skład tej nieruchomości wchodzi, między innymi, działka nr [...] zabudowana budynkiem magazynowym w którym, Pan K. D. wykonał roboty budowlane w oparciu o zgłoszenie wniesione w dniu [...] do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ś.
Zgłoszenie to obejmowało następujące roboty budowlane przewidziane do wykonania a mianowicie :
- przełożenie pokrycia dachowego,
- uzupełnienie stolarki okiennej i drzwiowej,
- naprawa tynków zewnętrznych i wewnętrznych oraz roboty malarskie,
- naprawa ścianek działowych z korektą ich usytuowania ze względu na konieczność przygotowania bezkolizyjnych traktów komunikacyjnych,
- naprawa posadzek,
- remont i uzupełnienie instalacji elektrycznej
i zostało zarejestrowane pod numerem [...] z dnia [...] bez zgłoszenia sprzeciwu ze strony Starosty o czym świadczy odcisk stosownej pieczęci na tym zgłoszeniu.
Pismem z dnia [...] Pan J. B., występujący w imieniu własnym i jako pełnomocnik swojej matki - Pani E. B., zawiadomił tutejszy Inspektorat o popełnieniu przez Pana K. D. samowoli budowlanej w związku z prowadzonymi przez niego robotami budowlanymi w przedmiotowym budynku magazynowym.
Pan J. B. w swoim doniesieniu z dnia [...] o popełnieniu samowoli budowlanej, jak i w pozostałych późniejszych wystąpieniach wskazuje, że inwestor Pan K. D. wykonał roboty budowlane polegające na montażu w przedmiotowym budynku magazynowym zbiorników magazynowych do oleju wraz z instalacją przemysłową, nowych urządzeń instalacyjnych i nowych ścian a roboty te związane są z realizacją inwestycji pn. "Zmiana sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego GS na Zakład Przetwórstwa Nasion Oleistych" na którą to inwestycję Pan K. D. wystąpił dopiero do Wójta Gminy M. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przeprowadzone przez tutejszy Inspektorat wstępne czynności wyjaśniające nie potwierdziły zasadności złożonego doniesienia o samowoli budowlanej o czym poinformowałem Pana J. B. pismem z dnia [...] o znaku: [...].
Jednakże, wobec dalszych wystąpień Pana J. B. domagających się podjęcia przez tutejszy organ stosownych działań w sprawie samowoli budowlanej, pismem z dnia [...] o znaku: [...] zawiadomiono zainteresowanych o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin.
W dniu [...] przeprowadzono w obecności zainteresowanych stron i ich pełnomocników, oględziny przedmiotowego budynku magazynowego i stwierdzono, że Pan K. D. wykonał roboty budowlane zgodnie z wymienionymi w dokonanym zgłoszeniu. Stwierdzono również, że przedmiotowy budynek magazynowy nie jest użytkowany jako budynek produkcyjny związany z przetwórstwem nasion oleistych, co sugeruje w swoich wystąpieniach Pan J. B. W budynku tym, Pan K. D. nie podjął również żadnej innej działalności, która wskazywałaby na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu.
W trakcie oględzin stwierdzono jednakże, że Pan K. D. wykonał nad częścią socjalną strop ogniotrwały na belkach stalowych, który nie był objęty zgłoszeniem ani pozwoleniem na budowę.
Według oświadczenia mgr inż. K. K., występującego podczas przeprowadzonych oględzin jako pełnomocnik Pana J. B., przedmiotowy strop wykonany został z belek stalowych o różnych przekrojach i w sposób chałupniczy, co zdaniem pełnomocnika, nie zapewnia bezpieczeństwa jego użytkowania a ponadto, wykonanie tego stropu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, jako że strop ten jest elementem konstrukcyjnym.
Rozpatrując niniejszą sprawę w jej stanie faktycznym i prawnym, stwierdzono co następuje.
Zasadą ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) jest, iż wykonywanie robót budowlanych może odbywać się jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę o czym mowa w art. 28 ust. 1 tego Prawa.
W celu skrócenia drogi do uzyskania prawa legalnego prowadzenia budowy lub robót budowlanych, ustawodawca zastosował wyjątki od wyrażonej w art. 28 ust. 1 zasady stanowiącej o konieczności uzyskania przed ich rozpoczęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa od w/w zasady zostały określone przede wszystkim w art. 29-31.
Wyliczenie obiektów i robót budowlanych, które mogą być prowadzone bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę i nie zostaną tym samym uznane za samowolę budowlaną, zawarte w art. 29 ma charakter enumeratywny.
Norma prawna zawarta art. 29 ust. 2 pkt 1 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robot budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych, z zastrzeżeniem pkt 2, albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią.
Powyższe oznacza, że roboty budowlane wykonane przez Pana K. D. na podstawie zgłoszenia wymaganego art. 30 ust. 1 pkt 2, zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i nie stanowią samowoli budowlanej, za wyjątkiem wykonanego stropu nad częścią socjalną.
Zgodnie z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 pkt 1, wykonanie przedmiotowego stropu, jako elementu konstrukcyjnego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Bezspornym zatem jest, że w opisanym wyżej stanie faktycznym, Pan K. D. podejmując się wykonania robót budowlanych związanych z przedmiotowym stropem, bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, naruszył przepisy obowiązującego Prawa budowlanego.
Konsekwencje takiego stanu rzeczy, określone zostały w art. 50-51 tego Prawa. Przepisy te, mają na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ uprawniony jest do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przez wykonanie określonych czynności należy rozumieć nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych, tzn. wykonania i przedłożenia stosownych dokumentów albo takich robót budowlanych, które spowodują, że budowa będzie zgodna z przepisami prawa.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i J. B., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc zarzuty jak w piśmie z [...].
Decyzją z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia [...], natomiast w pozostałej części utrzymał tę decyzje w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, co następuje:
Organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów prawa. Jedynie z uwagi na upływ wyznaczonego w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji terminu realizacji obowiązków, jeszcze przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, celowe jest wyznaczenie nowego terminu, w celu umożliwienia stronie zobowiązanej realizacji przedmiotowego nakazu.
Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przedmiotowe roboty budowlane polegające na wykonaniu stropu i ścian nad częścią socjalną wspomnianego obiektu budowlanego, wymagały dla swej legalności stosownego pozwolenia na budowę, wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro - jak niespornie ustalono - inwestor zaniedbał dopełnienia wspomnianego obowiązku, zasadna jest interwencja organów nadzoru budowlanego, mająca na celu konwalidację skutków stwierdzonego naruszenia prawa.
Skarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o właściwą podstawę prawną, a treść nakazanego obowiązku mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w powołanej przez organ I instancji podstawie prawnej.
Zastosowana w omawianej decyzji norma prawna zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowi, iż: właściwy organ (...) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż ma on zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonano w warunkach samowoli budowlanej, a możliwe jest osiągnięcie stanu zgodności z prawem, przy czym należy nałożyć na inwestora obowiązki, które pozwolą na osiągnięcie takiego stanu.
Ponieważ przesłanki zastosowania takiego sposobu rozstrzygnięcia ustalone zostały w sposób niesporny, w postępowaniu odwoławczym uznano, że skarżone rozstrzygnięcie jako prawidłowe pozostaje w obrocie prawnym.
Argumenty odwołania uznano wobec powyższego za bezzasadne, pozostają one zatem bez wpływu na charakter podjętych w sprawie rozstrzygnięć. W szczególności - nie sposób uznać za trafny zarzutu dokonania przez inwestora zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wykonanie bowiem jedynie stropu i ścian wewnątrz istniejącego budynku, nie zmienia samo w sobie dotychczasowej funkcji istniejącej hali. Dopiero po zakończeniu całości inwestycji i przystąpieniu do użytkowania powstałych w ten sposób pomieszczeń, możliwe będzie dokonania oceny, czy zmiana taka istotnie ma miejsce.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż obecnie wydana decyzja stanowi jedynie konsekwencję ustalonych wcześniej uchybień i zmierza do umożliwienia inwestorowi doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Realizacja nakazanych czynności leży zaś w interesie inwestora, ponieważ w przeciwnym razie organy nadzoru budowlanego zobligowane będą do zastosowania określonych w ustawie - Prawo budowlane, sankcji, w szczególności, poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej regulacji. W przypadku zaś zrealizowania przez stronę nakazanych czynności, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, która zakończy postępowanie organów nadzoru budowlanego w sprawie. W przypadku, gdy inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia), a inwestycja nie została zakończona, roboty budowlane będzie można kontynuować dopiero, gdy inwestor uzyska, wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, decyzję o pozwoleniu na budowę lub dokona zamiaru zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niezbędnych do zakończenia inwestycji.
Z decyzją tą nie zgodzili się E. i J. B., którzy zarzucając inwestorowi zmianę przeznaczenia całego obiektu budowlanego wnieśli o zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nie zgodzili się na uruchomienie w niniejszej sprawie procedury legalizacyjnej wobec części obiektu i części robót budowlanych naruszających także przepisy Prawa ochrony środowiska. Ponadto skarżący wnieśli o wyłączenie ze sprawy p. J. S. z PINB w Ś. i przesłuchania świadków.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie nakazania wykonania obowiązku polegającego na dostarczeniu dokumentów w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi zrealizowanymi w budynku magazynowym, usytuowanym na terenie byłej "Bazy Obrotu Rolnego GS" w M.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1780/04 (LEX nr 179100), nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego - opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym - powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającej obowiązek dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, narusza ten przepis, w istotny sposób.
W motywach wspomnianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszcza jedynie możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie. Nie oznacza on obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te jako takie nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów zamknęły sobie drogę do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a także naruszyły przepis art. 81 c Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest bowiem merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i dlatego należało orzec jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Ppsa.