II SA/Wr 308/24

II SA/Wr 308/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska
Olga Białek /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust .1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Z. P. i W. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2024 r. nr 322/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu nieruchomości w zakresie wykonania miejsca rekreacji (boiska) oraz ekranów akustycznych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. (dalej jako PINB) o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu nieruchomości przy ul. [...] we W. w zakresie wykonania miejsca rekreacji (boiska) oraz ekranów akustycznych.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Na skutek skargi powszechnej skarżących dotyczącej wykonania boiska oraz paneli akustycznych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W., w sposób naruszający przepisy planistyczne - PINB wszczął postępowanie w sprawie zagospodarowania terenu tejże nieruchomości w zakresie wykonania miejsca rekreacji (boiska).
Podczas kontroli przeprowadzonej w 2021 r. organ I instancji ustalił, że od 2016 r. na zapleczu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] istnieje boisko wykonane z płytek ażurowych z tworzywa sztucznego, ułożonych na podbudowie z kostki betonowej ograniczonej krawężnikiem. Od strony południowej przy ogrodzeniu z paneli betonowych usytuowane zostały w części panele akustyczne na słupach metalowych zagłębionych w gruncie. Odległość boiska od ogrodzenia wynosiła maksymalnie około 8,9 m, minimalne około 3,04 m. Pomiędzy ogrodzeniem a panelami stwierdzono odstęp 70 cm.
Organ ustalił także, że teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] w obrębie P. we W. W § 15 ust. 3 pkt 3 ww. uchwały jednoznacznie określono, że dla terenu, na którym zlokalizowano przedmiotową nieruchomość (symbol UO[...]) istnieje obowiązek zapewnienia pasa zieleni ochronnej z zielenią wielopiętrową, w tym wysoką i zimozieloną, o szerokości co najmniej 5 m, wzdłuż linii rozgraniczających tereny mieszkaniowe oznaczone symbolami MW[...] i Mj[...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że na części terenu przewidzianego w planie miejscowym pod zieleń istnieje miejsce rekreacyjne (boisko). Boisko to zlokalizowano w odległości mniejszej niż 5 m od ww. ogrodzenia betonowego (minimalnej odległości 3,04 m).
Organ ustalił także, że na budowę budynku oświatowego znajdującego się na przedmiotowym terenie Prezydent W. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 31 października 2014 r. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu wzdłuż granicy działki od strony południowej przewidziano pas zieleni izolacyjnej, w tym wysokiej i zimozielonej. Przewidziano również plac zabaw dla dzieci o powierzchni 72 m2 o nawierzchni z piasku, który winien być usytuowany w odległości 10,46 m od zabudowy mieszkaniowej na działce sąsiedniej (przy ul. [...]) poza pasem zieleni ochronnej (o szerokości 5 m). Decyzją z dnia 1 września 2015 r. zezwolono na użytkowanie przedmiotowego obiektu przed zakończeniem robót budowlanych polegających m. in. na wykonaniu nasadzeń zielonych w pasie zieleni izolacyjnej. Przeprowadzone następnie czynności kontrolne PINB wykazały, że pas zieleni izolacyjnej został wykonany, co doprowadziło do umorzenia wszczętego wcześniej postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja o umorzeniu z dnia 8 września 2016 r.). W dniu 6 czerwca 2016 r. inwestor uzyskał decyzję udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę części budynku oświatowego. Elementy dotyczące zagospodarowania terenu pasa zieleni nie były objęte tą decyzją. Decyzją z dnia 1 września 2017 r. PINB udzielił zezwolenia na użytkowanie rozbudowanych i nadbudowanych części budynku.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB stwierdził, że roboty budowlane w wyniku których powstało opisane wcześniej boisko wykonano po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 2015 roku i po dacie umorzenia przez PINB postępowania w sprawie uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w 2016 r. (z uwagi na wykonanie wymaganego pasa zieleni). Miejsce rekreacyjne – boisko, ma obecnie powierzchnię ok. 158,86 m2 a więc ponad dwukrotnie przekraczającą powierzchnię placu zabaw przewidzianą projektem budowlanym zatwierdzonym w 2014 r. (było to 72 m2). Ma również nawierzchnię utwardzoną, a nie piaskową, jak w ww. projekcie. Nie można zatem stwierdzić, że wykonane roboty (w wyniku których powstało obecnie istniejące boisko) polegały jedynie na "zmianie nawierzchni", jak podniesiono w toku przeprowadzonej kontroli. Część utwardzenia wykonano bowiem w większym obrysie niż w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do kwestii ekranów akustycznych PINB stwierdził, że wykonano je na podstawie skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej. Tym samym brak przesłanek uzasadniających podjęcie w tym zakresie dalszych czynności.
Uwzględniając natomiast, że jedyny legalny, dopuszczalny sposób zagospodarowania pasa 5 m wzdłuż granicy działki to zieleń ochronna a każdy inny sposób zagospodarowania ww. obszaru stanowi naruszenie przepisów planistycznych, organ działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wydał decyzję z dnia 23 listopada 2021 r. którą nakazał właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] we W. doprowadzenie zagospodarowania terenu ww. nieruchomości do stanu poprzedniego poprzez: odtworzenie nawierzchni gruntowej i zapewnienie pasa zieleni ochronnej z zielenią wielopiętrową, w tym wysoką i zimozieloną w pasie o szerokości min. 5 m od granicy przedmiotowej działki z działką przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], ob. P.) w obrębie istniejącego utwardzenia miejsca rekreacji (boiska) zlokalizowanego od strony południowej nieruchomości w tym pasie.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane w drodze odwołań wniesionych przez skarżących jak też przez spółkę W. W wyniku rozpatrzenia tych odwołań DWINB decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. (nr 183/2022) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na skutek skargi wywiedzionej przez Z. P. i W. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt lI SA/Wr 319/22 uchylił w całości decyzję I i II instancji. Od powyższego wyroku nie wniesiono skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny.
W ponownym postępowaniu PINB rozszerzył przedmiot postępowania o panele akustyczne.
W dniu 22 maja 2022 r. do organu I instancji wpłynęła informacja, że wykonano nakaz wynikający z decyzji tego organu z dnia 23 listopada 2021 r. czyli odtworzono pas zieleni wzdłuż granicy z działką skarżących.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2023 r. PINB potwierdził, że odtworzono nawierzchnię gruntową i zapewniono pas zieleni ochronnej z zielenią wielopiętrową w pasie o szerokości ok. 5,03 m od granicy działki z działką przy ul. [...] we W. w obrębie wcześniej istniejącej części miejsca rekreacji (boiska) zlokalizowanego od strony południowej nieruchomości. Na wskazanym odcinku gruntu widoczne są trzy rzędy nasadzeń zieleni zimozielonej - dwa rzędy drzew i rząd krzewów. Stwierdzono, że odległość utwardzenia terenu do ekranów akustycznych wynosi ok. 5,03 m, a do ogrodzenia z płyt betonowych 5,56 m. Czynności kontrole potwierdziły zatem wykonanie obowiązku nałożonego ww. decyzją. Nadto stwierdzono, że stan faktyczny w zakresie lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych i ogrodzenia z płyt betonowych prefabrykowanych nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli z 2021 r.
W toku ponownego postępowania PINB ustalił, że organ architektoniczno-budowlany dokonał brakowania akt archiwalnych dotyczących dokonanego w 2017 r. zgłoszenia budowy ogrodzenia. Kopie dokumentów dotyczących tego zgłoszenia uzyskano od inwestora.
W dniu 27 czerwca 2023 r. przeprowadzono kolejną kontrolę nieruchomości. Stwierdzono brak zmian w zagospodarowaniu terenu obejmującego pas zieleni. Opisano ekrany akustyczne – istnieje osiem przęseł ekranów o wysokości 2 paneli w każdym prześle. Każdy z ekranów ma wysokość 2m i długość ok.3,9 m. Jeden z ekranów jest przezierny. Ekrany umieszone są na słupach metalowych wystających ponad ekran około 1m. Słupy zagłębione są w gruncie. W obrębie ekranów nie stwierdzono widocznych nieprawidłowości (tj. odkształceń, wysunięć, ubytków, nadmiernego zużycia technicznego, zagrożenia). Przy ogrodzeniu z paneli betonowych i ekranach znajduje się pas zieleni o szerokości min. 5 m.
W toku dalszego postępowania pełnomocnik skarżących zgłosił wnioski dowodowe, między innymi o przeprowadzenie dowodów z akt dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę, jak też z wyroku Sądu Okręgowego we W. oraz z opinii biegłego sądowego dotyczącej spornych paneli akustycznych.
W dniu 27 listopada 2023 r. wpłynęło pismo organu architektoniczno-budowlanego zawierające informację, że istniejące boisko jest zgodne miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi część zagospodarowania terenu budynku żłobka, przedszkola i szkoły podstawowej. Wskazano także, że w planie miejscowym nie ma zakazu dotyczącego budowy ekranów akustycznych.
Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r. PINB odmówił przeprowadzenia dowodów w zakresie akt postępowania dotyczących pozwolenia na budowę budynku oświatowego. Co do pozostałych dowodów organ stwierdził, że zostały one włączone do akt i zostaną poddane ocenie organu.
PINB poinformował także skarżących, że uwzględniając zarzuty ich pełnomocnika wszczął odrębne postępowanie w sprawie budowy boiska, jednak nie przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu.
W efekcie, po dokonaniu oceny zebranych w sprawie dowodów, PINB wydał decyzję z dnia 26 stycznia 2024 r. którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu nieruchomości przy ul. [...] we W. w zakresie wykonania miejsca rekreacji (boiska) oraz ekranów akustycznych.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, między innymi, że budowa paneli akustycznych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zatem wykonanie ich na podstawie zgłoszenia od którego organ nie wniósł sprzeciwu świadczy o zaistnieniu podstawy z art. 50 Prawa budowlanego tj. wykonane robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego - co potwierdza wyrok WSA w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji zasadnym było prowadzenie postępowanie naprawczego w trybie art. 50-51 Pb.
W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego, organ I instancji nie stwierdził zagrożenia ze strony wykonanych robót budowalnych oraz naruszenia obowiązujących przepisów. Podkreślono, że organ planistyczny nie wniósł uwag co do zgodności lokalizacji ekranów akustycznych na terenie przedmiotowej nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym w obrębie pasa terenu przy granicy działki z nieruchomością skarżących. Zdaniem PINB ww. ekrany nie wykluczają istnienia roślinności w obrębie terenu przeznaczonego zapisami miejscowego planu na pas zieleni, mogą bowiem istnieć niezależnie od nasadzeń na tym obszarze (inaczej niż np. na skutek utwardzenia części ww. pasa, jak miało to miejsce w przypadku części boiska). Z planu miejscowego wynika jedynie obowiązek zapewnienia pasa zieleni ochronnej, nie wynika natomiast zakaz lokalizowania innych obiektów, jak ekrany akustyczne.
PINB przeanalizował także zgodność wykonania ekranów akustycznych z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku i nie dostrzegł ich naruszenia. Zebrany materiał w sprawie (ustalenia przeprowadzonych kontroli oraz oświadczenia osoby uprawnionej) nie wskazuje na istnienie wad konstrukcyjnych i technicznych w obrębie wykonanych robót (a jedynie na cechy obniżające ochronę akustyczną zapewnianą przez ww. ekrany). Osoba uprawniona oświadczyła także, że sporne panele zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, sztuki budowlanej i mogą być bezpiecznie użytkowane.
W związku z tym, PINB uznał, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania przy panelach robót naprawczych czy też nakazania ich rozbiórki (a także zaniechania robót lub doprowadzenia ekranów do stanu poprzedniego). Nie zachodzi także przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Organ nie stwierdził również podstaw do sformułowania w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nakazów w odniesieniu do robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem miejsca rekreacji. W wyniku wniesionej skargi postępowaniem objęto bowiem zagospodarowanie terenu wykonane w sposób niezgodny z wymogami planistycznymi na skutek wadliwego wykonania części boiska. Według aktualnych ustaleń obecnie usunięto ww. wadliwość – sporna część boiska nie znajduje się już w pasie terenu o szerokości 5m przeznaczonym na zieleń ochronną. W sprawie budowy samego boiska wszczęte natomiast zostało odrębne postępowanie w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do dowodów zgłoszonych przez skarżących organ stwierdził, że stanowią one o braku zapewnieniu przez panele odpowiedniego stopnia ochrony akustycznej (opinia biegłego sądowego). Brak ww. cech nie świadczy jednak o zaistnieniu wad technicznych paneli, zagrożenia, niestabilności ich elementów czy innych nieprawidłowości wymagających usunięcia. W ocenie PINB dowód ten nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku w celu zmiany parametrów ekranu. Wyjaśniono także, że żądanie przez skarżących rozbiórki ekranów, jak również wyburzenia części budynku oświatowego ("na długości 10m") oraz zapewnienia strefy zieleni ochronnej o szerokości "co najmniej kilkanaście metrów" nie ma oparcia w przepisach prawa budowlanego, w stanie faktycznym i nie jest możliwe uwzględnienie tych żądań przez organy nadzoru budowlanego.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz W. P.(1).
Pełnomocnik wnioskował:1/ o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę paneli i likwidację boiska (jako samowoli budowlanej) oraz nakazującej właścicielowi nieruchomości – na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego - wykonanie pasa zieleni ochronnej o szerokości, co najmniej 5 m wzdłuż granicy z działką skarżących z jednoczesnym określeniem terminu wykonania tych prac oraz z obowiązkiem przedłożenia projektu zagospodarowania; ewentualnie: 2/ o wydanie decyzji kasacyjnej.
W odwołaniu zawarto wnioski o przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów oraz zarzucono, że decyzja PINB wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez niezastosowanie się do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego przez nieobjęcie nakazem rozbiórki boiska i paneli; art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do zobowiązania do wykonania pasa zieleni ochronnej.
Zarzucono także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie odwołującemu się udziału w postępowaniu na równi z innymi stronami (oddalenie wniosków dowodowych pełnomocnika, uznanie wniosków dowodowych za skargę powszechną); art. 73 § 1 k.p.a. w związku z podejmowaniem czynności po zawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania; art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a. przez odmowę przyjęcia za dowód opinii biegłego uzyskanej w postępowaniu sądowym; art. 79 i art. 85 k.p.a. przez niepowiadomienie pełnomocnika o oględzinach, co uniemożliwiało stronie składanie zastrzeżeń i wniosków dowodowych; art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. w wyniku czego rażąco naruszono prawo opierając ustalenia wyłącznie na oświadczeniu osoby uprawnionej, która jednocześnie była w toku postępowania pełnomocnikiem inwestora, zaniechano ustaleń, czy boisko i panele akustyczne są samowolą budowlaną, pominięto kwestię poprawnego wykonania pasa nasadzeń zieleni ochronnej. W efekcie naruszono art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie.
Natomiast W. P.(1) kwestionując decyzję PINB wniosła o:
1/ nakazanie rozbiórki paneli akustycznych z uwagi na zbyt mały obszar strefy ochronnej w odniesieniu do kubatury budynku oświatowego i nakazanie przeniesienia tych paneli na odległość nie mniejszą niż 5 m od granicy lub też o zakazanie prowadzenia działalności oświatowej na tym terenie, gdyż strefa ochronna nie spełnia kryteriów ograniczenia nadmiernego hałasu; 2/ nakazanie likwidacji powierzchni biologicznie czynnej obecnie zabudowanej boiskiem i placem zabaw z infrastrukturą techniczną i przywrócenia jej do stanu poprzedniego zgodnego z pozwoleniem na budowę; 3/ w przypadku przeniesienia paneli akustycznych nakazanie inwestorowi dokonania nasadzeń roślin zimozielonych wysokich i niskich, wielkości odpowiadającej wzrostowi roślin z daty 1 września 2015 r. do dnia obecnego.
Po rozpatrzeniu opisanych odwołań DWINB zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie DWINB wyjaśnił najpierw, że decyzja o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem formalnym kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego uznał, że nie zachodzi okoliczność, w której mógłby wydać merytoryczną decyzję na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powołując się na to, że wykonane roboty budowlane polegające na zagospodarowaniu terenu nieruchomości przy ul. [...] we W. w zakresie miejsca rekreacji (boiska) oraz ekranów akustycznych zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami.
Organ wskazał, że zarówno panele akustyczne jak też miejsce rekreacji (boisko) wykonane zostały już po zakończeniu inwestycji polegającej na budowie (a następnie rozbudowie i nadbudowie) obiektu oświatowego na terenie przedmiotowej nieruchomości. Zarówno panele akustyczne jak i boisko wykonano zatem w ramach odrębnych inwestycji niż budowa obiektu oświatowego. Nadto stwierdzono, że rzeczone miejsce rekreacji (boisko) wykonano w sposób niezgodny z wymogami planistycznymi, na skutek wadliwego umiejscowienia jego części tam gdzie powinien istnieć pas zieleni. Jak jednak wynika z protokołów z kontroli aktualnie usunięto ww. wadliwość - tj. część boiska nie znajduje się już w pasie terenu o szerokości 5m przeznaczonym na zieleń ochronną (została ona usunięta).
W tej sytuacji do oceny pozostała jedynie kwestia wykonania ekranów akustycznych w kontekście art. 50-51 Prawa budowlanego, z uwagi na to, że pomimo dokonanego zgłoszenia robót budowlanych (tj. wykonania ogrodzenia o właściwościach izolacji akustycznej dla którego wydano zaświadczenia Prezydenta W. z dnia 5 października 2017 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu) te roboty wykonano w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tzn. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust 1 i 3 ww. ustawy. Powyższe wynika z tego, że panele akustyczne nie są ogrodzeniem, jednak stanowią urządzenie budowlane umożliwiające użytkowanie szkoły zgodnie z przeznaczeniem poprzez zmniejszenie możliwości oddziaływania hałasu na sąsiednią nieruchomość. Według art. 29 ust. 2 pkt 1c (w wersji obowiązującej na dzień 20 października 2017 r., tj. na chwilę dokonania zgłoszenia) zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego były roboty polegające na remoncie i przebudowie urządzeń budowlanych. Analogiczna regulacja wynika z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit.d oraz pkt 2 lit.b Prawa budowlanego w wersji aktualnie obowiązującej.
Prowadzi to do wniosku, że w normalnej sytuacji, koniecznym było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie ekranów akustycznych, jednakże ich wykonanie nie było związane z budową obiektu budowlanego, a jedynie z budową urządzenia budowlanego, w związku z czym nie miały zastosowania w sprawie przepisy art. 48-49i Prawa budowlanego.
Koniecznym natomiast, było ocenienie wykonanych robót budowlanych (zgodnie ze wskazaniami WSA we Wrocławiu) w zakresie pozostałych przesłanek z art. 50 Prawa budowlanego, tj. czy wykonano je w sposób zgodny z przepisami, bez istotnego ich naruszenia - o czym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, oraz ewentualnej konieczności zastosowania art. 51 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, czy też w zakresie sprawdzenia czy wykonano je w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska (50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
Zdaniem organu odwoławczego analiza zgodności wykonanych ekranów akustycznych z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że nie naruszono ww. przepisów. Z zebranego materiału (przeprowadzonych kontroli oraz oświadczenia osoby uprawnionej) wynika, że przedmiotowe ekrany akustyczne nie stwarzają zagrożenia, nie posiadają widocznych nieprawidłowości - tj. odkształceń, wysunięć, ubytków, śladów nadmiernego zużycia technicznego. Ponadto osoba uprawniona wskazała, że zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, sztuki budowlanej i mogą być bezpiecznie użytkowane. W tym zakresie nie ma innych dowodów mogących świadczyć o innych okolicznościach faktycznych dotyczących prawidłowości wykonania ekranów akustycznych.
DWINB zauważył także, że, co prawda z dostarczonych przez skarżących dokumentów wynika także, że cechy ekranów oraz cechy związane z jego montażem stanowią o braku zapewnieniu stopnia ochrony akustycznej, o który wnosi skarżący (opinia biegłego sądowego dotycząca emisji hałasu). Brak ww. cech w zakresie stopnia ochrony akustycznej nie stanowi jednak o zaistnieniu wad technicznych, zagrożenia, niestabilności elementów, nieprawidłowości wymagających usunięcia - nie stanowi zatem podstaw do nałożenia obowiązku w celu zmiany parametrów ekranu. Ponadto istnienie ekranów jest możliwe, zgodnie z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wskazał właściwy organ planistyczny (Prezydent Miasta W.) pismem znajdującym się w aktach sprawy (k. 49 akt PINB).
Reasumując DWINB uznał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zgromadzony materiał dowodowy oraz analiza prawna wykazała, że przedmiotowe roboty budowlane pomimo, że wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1), to równocześnie nie wykonano ich w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź dla środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), jak również w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). W związku z czym, aktualny stan faktyczny i prawny w sprawie dawał podstawy do stwierdzenia, że nie ma podstaw do nakładania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, tzn. nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Równocześnie nie może być mowy o konieczności rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, czy też wykonania innych czynności jako możliwości doprowadzenia robót to stanu sprzed ich wykonania. Tym bardziej nie było możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż nie odstąpiono istotnie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skoro po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających PINB uznał, że nie ma podstaw do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 Pb, w związku z czym należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a, to w ocenie organu odwoławczego dopuszczalne jest zakończenie postępowania tzw. "naprawczego" (prowadzonego na podstawie art. 50-51 Pb) właśnie w taki sposób, co potwierdza także orzecznictwo sądowe.
Odnosząc się do odwołań i kwestii w nich podnoszonych DWINB stwierdził, że nie zaistniały przesłanki pozwalające organom nadzoru budowlanego na nakazanie rozbiórki wykonanych urządzeń budowlanych, czy też zagospodarowania terenu, co wyjaśniono powyżej w uzasadnieniu decyzji. Organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do zakazywania prowadzenia określonych działalności w obiekcie, chyba że dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co nie było przedmiotem niniejszej sprawy.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. P. i W. P. wskazując na liczne naruszenia prawa łącznie z lekceważeniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazując na powyższe wnioskowali o:
- uchylenie decyzji I i II instancji;
- nakazanie przez Sąd wykonania strefy zieleni ochronnej niskiej i wysokiej opisanej w projekcie na postawie którego wydano pozwolenie na budowę Prezydenta W. z dnia 31 października 2014 r. z uwzględnieniem wzrostu tych nasadzeń z 2015r w odniesieniu do 2024r.;
- nakazanie przez Sąd demontażu nielegalnie postawionych paneli akustycznych jako niezgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu i brakiem decyzji na ich budowę oraz nakazanie rozbiórki boiska i przywrócenie do stanu poprzedniego jako powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z zatwierdzonym projektem na budowę.
Z ostrożności procesowej, wniesiono o:
- nakazanie inwestorowi przeniesienia paneli akustycznych w obszar przeznaczony pod zabudowę budynkiem oświatowym w odległości nie mniejszej niż 5 m od granicy z posesją skarżącego - po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na ich budowę;
- wydanie zakazu użytkowania obiektu ze skutkiem natychmiastowym do czasu zgłoszenia i odbioru wykonanych prac, nakazanych wyrokiem sądu.
Skarżący zarzucili, że decyzje organu I i II instancji wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. W szczególności wskazano, że decyzja PINB potwierdza nieprawdę co do tego, że istnieje strefa zieleni ochronnej; opiera się na niezgodnych z prawem ustaleniach na podstawie których PINB dokonał legalizacji samowoli budowlanych w postaci budowy paneli akustycznych na postawie domniemanego zgłoszenia oraz budowy boiska, pomimo zarzutów skarżących, że boisko wybudowano bez pozwolenia na jego budowę jako wyposażonego w instalacje oświetleniową, utwardzenie powierzchni czynnej biologicznie oraz urządzenia wodnego, które wymagają pozwolenia wodnoprawnego.
W efekcie, zdaniem skarżących, doszło do bezprawnego zalegalizowania budowy boiska oraz paneli akustycznych z uzasadnieniem, że skoro przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje w tym miejscu budowy konkretnych obiektów budowlanych to istnieje inny, dowolny sposób zagospodarowania terenu niż opisany w planie miejscowym jako strefa ochronna zieleni niskiej i wysokiej.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, między innymi, że przed sądami cywilnymi toczy się postępowanie z wniesionego przez nich powództwa o nakazanie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej wykonania strefy zieleni ochronnej. W postępowaniu tym powołany został biegły z zakresu kształtowania krajobrazu i akustyki, który stwierdził, że sposób i wielość zabudowy działki sąsiedniej wymaga stworzenia strefy ochronnej co najmniej o szerokości kilkunastu metrów szerokości liczonych od granic działki skarżących. Zdaniem biegłego w obecnym stanie należy rozważyć zmianę sposobu zagospodarowania wybudowanego budynku oświatowego. Dlatego skarżący uznają, że prowadzone działań legalizujących stan obecny na nieruchomości sąsiedniej jest niezgodne z możliwościami technicznymi obiektu – w tym budynku i paneli akustycznych. W ich ocenie należy wydać natychmiastowy zakaz użytkowania obiektu jako oświatowego a postępowanie dotyczące paneli akustycznych winno zakończyć się wydaniem nakazu ich rozbiórki jako obiektu postawionego nielegalnie i niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z wyroku jaki zapadł przed sądem cywilnym wynika, że przedmiotowe panele posiadają wady które dyskwalifikują procedurę ich legalizacji. Zdaniem skarżących organy opatrzenie zrozumiały ustalenia WSA z wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r. dotyczące działania na mocy art. 50-51 Prawa budowlanego - jako możliwość legalizacji paneli akustycznych, podczas gdy przepisy te stanowią także o wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki w zależności od opisanych tam sytuacji.
Skarżący zaznaczyli, że legalizacji podlegać mogą obiekty, które są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub wydanymi warunkami zabudowy i wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, odpowiadające celowi jakiemu obiekt spełniać. Tymczasem sporne panele akustyczne nie posiadają żadnej z wymienionych cech. Nadto cały obiekt użytkowany jako przedszkole, szkoła, żłobek w połączniu z brakiem obszaru aktywnie biologicznego i strefy zieleni ochronnej jest źródłem hałasu ukierunkowanego na ich nieruchomość. W efekcie samowolne wybudowanie boiska sportowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz samowolna budowa wadliwych konstrukcyjnie paneli akustycznych w odległości około 4 m od okien skarżących, stanowi naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Z przywołanych przepisów jasno wynika, że sąd administracyjny jest sądem prawa a nie faktu. W wyniku przeprowadzonej kontroli może wydać orzeczenie o oddaleniu skargi albo o uchyleniu zaskarżonej decyzji lub o stwierdzeniu jej nieważności. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego uwzględniające skargę są więc co do zasady rozstrzygnięciami o charakterze kasacyjnym, a nie rozstrzygającymi sprawę co do istoty w tym sensie, że nie kończą postępowania administracyjnego wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie praw i obowiązków stron postępowania. Orzeczenia sądowe wywołują natomiast taki skutek, że w konsekwencji naruszenia przez organy administracji czy to przepisów prawa materialnego, czy to przepisów procesowych, postępowanie administracyjne prowadzone jest ponownie i organ kończy je wydaniem stosownej decyzji. W związku z powyższym zawarte w skardze wnioski o wydanie wyroku typu nakazującego demontaż paneli akustycznych, czy też rozbiórkę boiska z oczywistych względów nie mogły być przez sąd rozpatrywane.
Wyjaśnić także należy, że zgodnie z przywołanym art. 134 p.p.s.a granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zakres sądowej kontroli wyznacza bowiem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania sądu wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym – określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB wydana w sprawie której przedmiot został ograniczony do legalności robót budowalnych związanych z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w zakresie wykonania miejsca rekreacji (boiska) oraz paneli akustycznych. W granicach tak zakreślonej sprawy nie mieściły się więc wszystkie kwestie podnoszone w skardze a dotyczące samowolnej budowy boiska sportowego, budowy budynku oświatowego oraz oddania go do użytkowania jak też sposobu jego użytkowania. Tym samym podniesione w tym względzie zarzuty skargi także nie podlegały rozpoznaniu przez Sąd.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy – jako okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia – że sprawa w której organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrazem tej kontroli jest prawomocny wyrok z dnia 2 grudnia 2022 r. , sygn. akt II SA/Wr 319/22, uchylający wydaną uprzednio w tej sprawie decyzję DWINB z dnia 15 lutego 2022 r., nr 183/2022 i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Okoliczność ta obliguje obecnie orzekający Sąd do zastosowania przy kontroli zaskarżonej decyzji art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wyjaśnić trzeba, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie tyle o sentencję, co o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są więc zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).
W związku z powyższym rolą Sądu orzekającego obecnie w tej sprawie jest przede wszystkim, weryfikacja czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r.
Przypomnieć należy, że w wyroku tym, odnosząc się do zasadności umorzenia postępowania w zakresie paneli akustycznych, Sąd zakwestionował stanowisko organów sugerujące, że fakt zgłoszenia do właściwego organu zamiaru wykonania paneli akustycznych wyklucza możliwość weryfikacji w postępowaniu naprawczym prawidłowości ich wykonania. Wyraził także ocenę – podzielając w tym względzie stanowisko judykatury - że panele akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych o ile objęte są pozwoleniem na budowę. W przeciwnym wypadku, gdy mają być ustawione po wybudowaniu drogi lub innego obiektu i nie były objęte pozwoleniem na ich budowę, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę tak jak wszystkie inne obiekty nie wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r. Sąd zwrócił także uwagę, że przedmiotem zgłoszenia uczyniono "wykonanie ogrodzenia o właściwości izolacji akustycznej" o długości 32 m i wysokości 4 m, w zaświadczeniu Prezydenta W. o przyjęciu zgłoszenia bez sprzeciwu mowa jest natomiast o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania ogrodzenia. Nadto, według protokołu z kontroli przeprowadzonej przez PINB w 2021 r. inwestycja objęta zgłoszeniem nie pełni w rzeczywistości funkcji ogrodzenia, bowiem nieruchomość skarżącego oddziela płot wykonany z prefabrykatów. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd wskazał, że obowiązkiem organów było przeprowadzenie oceny legalności oraz prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu paneli akustycznych, między innymi, pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z warunkami techniczno-budowlanymi. Pominięcie ustaleń w tym zakresie stanowiło naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a.
Niezależenie od powyższego Sąd zakwestionował interpretację art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, która upoważniałaby organ nadzoru budowalnego do nakładania na podstawie powołanego przepisu takich obowiązków, które nie dotyczą obiektu budowlanego i nie stanowią robót budowlanych. W świetle stosowanego przez organy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przedmiotem decyzji może być bowiem jedynie nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zarówno pojęcie "robót budowalnych" jak i "obiektu budowalnego" zostało ustawowo zdefiniowane. W konsekwencji Sąd stwierdził, że przewidzianego w decyzji PINB obowiązku "odtworzenia" czy też "zapewnienia" pasa zieleni izolacyjnej nie da się zakwalifikować jako roboty budowalnej dotyczącej obiektu budowalnego. Stąd też nieuprawnione było nakładanie na stronę tego rodzaju obowiązku w ramach decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Tego rodzaju ocena nie oznacza oczywiście, że właściciel nieruchomości nie ma obowiązku zapewnienia odpowiedniej zieleni izolacyjnej. Obowiązek ten nie może być jednak egzekwowany w ramach decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego która stanowiła przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W konkluzji Sąd zalecił aby w ponownym postępowaniu organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności z prawem inwestycji polegającej na wykonaniu ekranów akustycznych, jak również uwzględnił zakres kompetencji orzeczniczych, jakie przysługują organom nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego.
Z treści zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wskazania zawarte w wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r. nie zostały przez organy pominięte. Zakresem ponownego postępowania objęto bowiem kwestię legalności wykonania paneli akustycznych w kontekście postanowień planu miejscowego jak też przepisów techniczno-budowlanych. Stwierdzić jednak trzeba, że wnioski do jakich doszły organy - prowadzące do umorzenia postępowania – są co najmniej przedwczesne, gdyż oparte zostały na niepełnej i wadliwie przeprowadzonej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Powyższe zarzuty w pierwszym rzędzie odnieść należy do decyzji organu odwoławczego, gdyż to właśnie decyzja tego organu jest przedmiotem zaskarżenia. Ponadto DWIN, działając jako organ II instancji zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek taki wyprowadzić należy wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) na której oparte jest postępowanie administracyjne. Stanowi ona, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zatem zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których postępowanie to zostało zainicjowane. Trzeba też pamiętać, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji powinien ustosunkować się w jej uzasadnieniu do całości rozstrzygnięcia przyjętego przez ten organ oraz do zarzutów odwołania. Uzasadnienie decyzji powinno być przy tym elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.
Rola organu odwoławczego nie może zatem ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy we własnym zakresie. Obowiązek ten nie zostanie natomiast zrealizowany, gdy organ ten zaniecha własnych rozważań i ograniczy się do automatycznego powtórzenia treści decyzji organu I instancji, pomijając przy tym zarzuty odwołania. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że gdy strona w odwołaniu przedstawia konkretne zarzuty dotyczące kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności, to organ odwoławczy winien odnieść się do tych zarzutów.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się w pełni z obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak wynika z prawomocnego wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r. organy w ponownym postępowaniu zobowiązane zostały do dokonania oceny legalności i prawidłowości wykonania paneli akustycznych pod kątem, między innymi, zgodności z planem miejscowym i warunkami techniczno-budowlanymi. Istotne przy tym jest, że w przywołanym wyroku Sąd nie zakwestionował wdrożonego przez organy trybu legalizacji opartego na przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego wskazując, że w świetle art. 50 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, postępowanie z art. 50-51 może być prowadzone także w sytuacji, gdy roboty budowane były wykonane z naruszeniem art. 29 ust.1 i ust. 3 Prawa budowalnego. Takie naruszenie nastąpi nie tylko w przypadku wykonania obiektu niezgodnie z przedmiotem zgłoszenia, ale również w przypadku objęcia zgłoszeniem obiektu wymagającego pozwolenia na budowę – w rozpoznawanej sprawie z takim obiektem mamy zaś do czynienia.
Trafnie zatem w niniejszej sprawie wdrożony został tryb postępowania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z tym, że panele wybudowane zostały na podstawie zgłoszenia pomimo, że wymagane było pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy przedwcześnie jednak zaakceptował umorzenie tego postępowania, podzielając stanowisko organu I instancji o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 Prawa budowlanego. Stanowisko takie wymagało bowiem bezspornego wykazania, że przy wybudowaniu spornych paneli nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów a roboty budowalne wykonano zgodnie z obowiązującymi normami i sztuką budowlaną, z czego organy się nie wywiązały. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena zgodności wykonanych robót z prawem – w szczególności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie może być bowiem uznana za wystarczającą. W tym względzie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego istnienie ekranów akustycznych jest możliwe, co wskazał właściwy organ planistyczny pismem znajdującym się w aktach sprawy (k-49 akt). DWINB w całości oparł się zatem na interpretacji postanowień planu miejscowego przeprowadzonej przez organ gminy, nie dokonując w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Przypomnieć należy, że w przywołanym przez DWINB piśmie Urzędu Miejskiego W., Wydziału Architektury i Zabytków z dnia 23 listopada 2023 r. stwierdzono jedynie, że w planie miejscowym nie ma zakazu dotyczącego budowy ekranów akustycznych.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że DWINB w istocie uchylił się od obowiązku dokonania oceny zgodności robót budowlanych z przepisami planistycznymi. Organ nie wykazał, że dokonał analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że podjął się przeprowadzenia interpretacji jego przepisów. DWINB nie badał i nie ocenił we własnym zakresie wynikającego z planu przeznaczenia nieruchomości inwestora i przewidzianych w planie warunków jej zagospodarowania. Organ poprzestał jedynie na lakonicznej informacji organu planistycznego, że plan nie zakazuje lokalizacji ekranów akustycznych. W realiach niniejszej sprawy informację taką – jako jedyne źródło oceny zgodności z planem miejscowym – należy uznać za niewystarczającą.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ustępie 2 powoływanego przepisu podkreślono, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Postanowienia ww. ustawy wskazują, że swoboda właściciela w sposobie zagospodarowaniu terenu (jako jeden z atrybutów składających się na treść prawa własności) doznaje ograniczeń wynikających z przepisów prawa. Do takich przepisów poza ustawami należą również przepisy prawa miejscowego, albowiem zgodnie z art. 14 ust. 8 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
W konsekwencji plan miejscowy, jak wszystkie inne przepisy powszechnie obowiązujące w procesie stosowania prawa podlega wykładni. Takiej wykładni dokonuje organ stosujący prawo (orzekający w sprawie) – a więc w przypadku postępowania zmierzającego do usunięcia stanu samowoli budowlanej w procedurze naprawczej będzie to organ nadzoru budowanego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego nie uzależniają rozstrzygnięcia w zakresie legalizacji samowolnie wykonanych robót od stanowiska organu planistycznego wyrażanego w formie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym, tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
W konsekwencji oznacza to, że w ramach postępowania naprawczego, organ nadzoru budowalnego miał obowiązek zbadać i przeanalizować we własnym zakresie zgodność robót budowlanych polegających na posadowieniu paneli z przepisami prawa – w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta nie jest w tym przypadku, uzależniona od stanowiska innego organu lecz powinna być dokonana przez organ prowadzący postępowanie we własnym zakresie. Nie oznacza to oczywiście, że organ nadzoru budowlanego nie może zasięgnąć opinii co do zgodności inwestycji z planem miejscowym, czy też stanowiska organu planistycznego w kwestii wykładni planu. Tego rodzaju opinia, czy też stanowisko nie może jednak stanowić jedynej i wiążącej podstawy dla oceny legalności robót budowlanych w kontekście przepisów planu miejscowego. Jak już zaznaczono, obowiązek przeprowadzenia takiej oceny ciąży na organie rozstrzygającym konkretną sprawę.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy od opisanego obowiązku się uchylił – pomimo, że kwestia zgodności inwestycji z m.p.z.p. jako sporna, była podnoszona w odwołaniu. Rozstrzygając ponownie sprawę DWINB winien zatem przeprowadzić stosowną wykładnię przepisów planu miejscowego. Wymagało to sięgnięcia do wszystkich postanowień uchwały planistycznej mogących mieć zastosowanie do działki na której wykonano sporne panele zarówno tych zawartych w przepisach ogólnych planu (rozdział I) jak i w przepisach dotyczących przeznaczenia obszarów oraz zasady kształtowania zabudowy i urządzania terenu (rozdział II) jak też ustaleń z zakresu ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego. Uwzględnić bowiem należało, że przy interpretacji przepisów planu miejscowego stosuje się takie same reguły procesowe jakie znajdują zastosowanie względem innych źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Aprobowany jest pogląd, że wykładni prawa należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej i celowościowo - funkcjonalnej). Jeśli zastosowana w procesie ustalenia treści przepisów prawnych planu miejscowego wykładnia językowa będzie niewystarczająca do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji jej kwalifikacji, dopuszczalne jest stosowanie innych reguł wykładni prawa, mających na względzie cel uregulowania i analizujących znaczenie przepisu planu zagospodarowania przestrzennego z wykorzystaniem pozostałych postanowień tego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 314/11, CBOSA). Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy plan posługuje się pojęciami nieostrymi. Nie można wówczas poprzestać na wynikach wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (por. uchwałę NSA z dnia 14 marca 2011 r. II FSP 8/10, CBOSA).
Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia odpowiedniej wykładni postanowień planu bezrefleksyjnie podpierając się lakonicznym stanowiskiem organu planistycznego. Tymczasem stwierdzenie zawarte w piśmie Urzędu Miejskiego W., że w planie miejscowym nie ma zakazu lokalizacji ekranów akustycznych nie musi oznaczać, że posadowienie spornych paneli w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego jest zgodne z planem miejscowym.
Przypomnieć należy, że na obszarze na którym położona jest nieruchomość zabudowana przedmiotowymi panelami akustycznymi obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego [...] w obrębie P. we W. przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2003 r . Według przywołanej uchwały teren na którym wybudowano panele oznaczony został na rysunku planu symbolem UO[...] – jako teren usług oświaty. Z zawartego w § 2 pkt 8 uchwały słowniczka wynika, że użyte w uchwale określenie "przeznaczenie terenu" oznacza formę zagospodarowania lub działalności, które jako jedyne dopuszcza się na danym terenie lub obiekcie. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi (§ 15 uchwały) na terenie UO[...] jako przeznaczenie dopuszczono wychowanie przedszkolne, wprowadzając następujące ustalenia w zakresie zasad kształtowania zabudowy i urządzania terenu: 1/ nieprzekraczalna linia zabudowy jak na rysunku planu; 2/maksymalna wysokość budynków 10 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu oraz 15 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższej kalenicy; 3/ pas zieleni ochronnej z zielenią wielopiętrową, w tym wysoką i zimozieloną o szerokości co najmniej 5m, wzdłuż linii rozgraniczających terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolami Mw[...] i Mj[...], jak na rysunku planu; 4/ szpaler drzew wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...] oznaczonej symbolem [...]KL, jak na rysunku planu. Z § 4 uchwały wynika, że teren UO[...] przeznaczony został dla realizacji celu publicznego. Nadto na tym terenie, co najmniej 30% powierzchni działki przeznaczono na zieleń i rekreację, z czego 25% ma stanowić jedną całość (§ 48 ust.1 pkt 2 uchwały). Na co najmniej 70% powierzchni terenu przeznaczonego na zieleń i rekreację wprowadzono komponowane nasadzenia zieleni wysokiej (§ 48 ust.2).
W zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono żadnej analizy przywołanych przepisów pod kątem oceny, czy wybudowanie paneli akustycznych zgodne jest z przeznaczeniem dopuszczonym planem oraz ustalonymi dla terenu UO[...] zasadami kształtowania zabudowy i urządzania terenów. W szczególności poza oceną organu orzekającego pozostało, że zasadniczą funkcją paneli akustycznych jest funkcja ochronna – ochrona przed hałasem a na terenie UO[...] plan miejscowy wprowadził rozwiązania mające realizować ochronę terenów sąsiednich (zabudowę mieszkaniową) przed uciążliwościami związanymi z działalnością oświatową – co niewątpliwie obejmuje także hałas. W tym zakresie przewidziano pas zieleni ochronnej (§ 15 ust. 2 pkt 3 uchwały). W związku z tym zauważyć należy, że przeznaczenie danego terenu winno być w planie miejscowym określone możliwie precyzyjnie. Przepisy prawa o charakterze reglamentacyjnym powinny bowiem charakteryzować się określonością i precyzją. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że nie można z wymogu precyzyjności wyprowadzać obowiązku organu planistycznego formułowania szczegółowych zakazów lokalizacji określonych przedsięwzięć na danym terenie, gdy teren ten ma określone, nadane mu przez plan przeznaczenie. Byłoby to zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej ale i logiki rozumowania prawniczego. Przeznaczenie określonego terenu na określony cel, samo w sobie oznacza bowiem niedopuszczalność realizacji na tym terenie innego celu. W efekcie, regulacje planów miejscowych nie muszą wprowadzać przepisów przedmiotowo negatywnych aby wykluczyć lokalizację określonych obiektów lub przeznaczenia danego terenu. Całkowicie wystarczające może być bowiem wykluczenie przeznaczenia przez brak regulacji. W takiej sytuacji przyjąć należy, że przeznaczenie i lokalizacja obiektów określona w planie, jest jedyną jaką się dopuszcza.
Organ odwoławczy uznając, że wybudowanie paneli akustycznych na terenie działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącego zgodne jest planem miejscowym nie dokonał analizy przepisów planu miejscowego przy uwzględnieniu wskazanych wyżej kryteriów i reguł wykładni. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że organ ten w sposób prawidłowy dokonał merytorycznej oceny w zakresie zgodności wybudowania ekranów akustycznych z m.p.z.p. Stanowi to o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zastrzeżenia Sądu budzi także stanowisko organów dotyczące zgodności spornych paneli z przepisami określającymi warunki techniczno-budowalne. Z prawomocnego wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r. wynika bowiem, że zakres oceny zgodności z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu ekranów akustycznych (której to oceny organy wcześniej zaniechały) obejmuje także zbadane legalności i prawidłowości wykonania tychże paneli, między innymi, pod kątem zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi.
Związanie oceną zawartą w prawomocnym wyroku wymagało więc przestawienia w powyższym zakresie wyczerpujących rozważań potwierdzających, że budowa przedmiotowych ekranów nie naruszała obowiązujących przepisów prawa, w tym warunków techniczno-budowalnych. Organ pierwszej instancji w sposób ogólny podał najpierw, że przeanalizował zgodność wykonania paneli z obowiązującymi przepisami, między innymi z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie stwierdził nieprawidłowości. Rozwijając ten wątek stwierdził - na podstawie kontroli i oświadczenia osoby uprawnionej - że ekrany nie stwarzają zagrożenia, nie posiadają widocznych nieprawidłowości tj. odkształceń, wysunięć ubytków, śladów nadmiernego zużycia technicznego. Osoba z uprawnieniami wskazała, że wykonane one zostały zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, sztuki budowlanej i mogą być bezpiecznie użytkowane. PINB odniósł się także do dokumentów dostarczonych przez skarżącego (opinia biegłego sądowego dotycząca emisji hałasu) uznajac, że wynika z nich, że cechy ekranów oraz związane z ich montażem stanowią o braku ochrony akustycznej o którą wnosi skarżący. PINB ocenił jednak, że brak ww. cech nie stanowi o zaistnieniu wad technicznych, zagrożenia, niestabilności elementów, nieprawidłowości wymagających usunięcia i nie stanowi według organu podstaw do nałożenia obowiązków zakresie zmiany parametrów ekranów.
Organ II instancji stanowisko powyższe powtórzył w uzasadnieniu decyzji i tylko do tego powtórzenia ograniczył swoją ocenę zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy nie analizował, jakie przepisy prawa mają zastosowanie w sprawie oraz czy kontrola legalności paneli powinna być ograniczona do warunków technicznych określonych w przywołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie wskazał także z którymi konkretnie przepisami przywołanego aktu badał legalność przedmiotowego obiektu. Wobec braku jakiegokolwiek uzasadniania w tym względzie Sąd nie jest więc w stanie ocenić, czy kontrola co do zgodności z prawem wykonanych paneli przeprowadzona została przez organ prawidłowo. Prawidłowość decyzji w tym zakresie wymyka się kontroli sądowej.
Tymczasem w kwestii stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. wobec budowli (w rozpoznawanej sprawie tak bowiem należy kwalifikować sporny obiekt, gdyż został on wybudowany już po zakończeniu budowy budynku oświatowego i wymagał odrębnego pozwolenia na budowę) nie jest w orzecznictwie postrzegana jednakowo. Zgodnie bowiem z § 2 ww. rozporządzenia, prawodawca określając zakres przedmiotowy unormowań tego aktu wskazał na projektowanie, budowę i przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia.
Na gruncie przywołanego przepisu w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska. Według pierwszego rozporządzenie stosuje się także do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, ale tylko wówczas, gdy przepis szczególny rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11, LEX nr 1341558). Według drugiego stanowiska z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika takie zawężenie i przepisy rozporządzenia stosuje się do również do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, a zatem budowli służących celom takim jak budynek (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11, LEX nr 1252164 i wyrok z 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18, wyrok z dnia 19 grudnia 2023 r. II OSK 819/21 CBOSA). Istotne także jest stanowisko zawarte w przywołany wyżej wyroku NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1594/18, zgodnie z którym, niezawężenie stosowania przepisów rozporządzenia tylko do budynków ma swoje uzasadnienie, wszak wszystkie obiekty, w tym budowle spełniające funkcje użytkowe budynków (także urządzenia budowlane) winny być budowane w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy), poza tym budujący nie może, przy wykonywaniu swego prawa, podejmować działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.).
Powyższe kwestie związane z możliwością i zakresem stosowania warunków technicznych określonych w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. pozostały poza rozważaniami organu, choć w obu instancjach zgodnie stwierdzono, że nie dopatrzono się naruszenia przepisów tego rozporządzenia. DWINB nie uzasadnił jednak tego stanowiska i nie wskazał, które z przepisów omawianego aktu mogły w jego ocenie mieć zastosowanie przy kontroli legalności wybudowania przedmiotowego obiektu. Stanowisko takie wymagane było w szczególności, choćby w związku z zarzutami odwołania wskazujących na zacienienie nieruchomości skarżącego.
W tym miejscu należy zawrócić uwagę, że w wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r. Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organy oceny co do zgodności wykonania ekranów z przepisami prawa, nie precyzując jakie konkretnie przepisy powinny zostać uwzględnione. Sąd za uchybienie uznał, między innymi, brak oceny zgodności wykonanych robót z warunkami techniczno-budowlanym nie konkretyzując także o jakie warunki techniczno-budowalne chodzi. W tej sytuacji rolą organów, w szczególności organu odwoławczego, było dokładne przeanalizowanie obowiązujących przepisów celem ustalenia, które mogą mieć znaczenie i wpływ na wybudowanie spornych ekranów a następnie zbadanie, czy budowa ta, przepisów tych nie narusza. W tym względzie powinien uwzględnić charakter spornego obiektu i cel w jakim został on wzniesiony. Należało mieć także na uwadze, że istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 517/17, CBOSA). W tym zakresie należy wskazać, między innymi, na art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym pamiętać, że ocena, czy kolizja z przepisami prawa nie występuje, w każdym przypadku zależy od stanu faktycznego sprawy i wymaga indywidualnego podejścia.
Wszystkie przedstawione wyżej okoliczności nie były przez organ odwoławczy rozważane, co świadczy o braku należytego zbadania sprawy, ustalenia jej stanu faktycznego i prawnego i braku jej należytej oceny. Prowadzi to do naruszenia wymogów wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a.
Dodatkowo należy zwróć uwagę, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się tylko do niektórych zarzutów odwołania, pozostałe pomijając milczeniem. W szczególności brak wypowiedzi wobec zarzutu kwestionującego oparcie ustaleń dowodowych wyłącznie na oświadczeniu pełnomocnika inwestora, bez rzetelnego sprawdzenia faktów co do budowy paneli oraz zarzutu wskazującego na zacienienie nieruchomości skarżącego. Organ II instancji nie odniósł się także do podnoszonych w odwołaniu pełnomocnika skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wskazujących na uniemożliwienie i utrudnienie skarżącemu udziału w postępowaniu, wykonywaniu czynności bez udziału odwołującego się już po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, odmowę przyjęcia wnioskowanych dowodów, niepowiadomienia skarżącego o oględzinach. Organ nie odniósł się również do kwestii wyłączenia do odrębnego postępowania sprawy dotyczącej boiska, co skutkować miałby pomięciem skarżącego jako strony tego postępowania.
Takie pominięcie zarzutów procesowych świadczy o nierozpatrzeniu sprawy w całości przez organ odwoławczy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W sytuacji bowiem, gdy strona w odwołaniu przedstawia zarzuty dotyczące istotnych - w jej ocenie – kwestii dla rozstrzygnięcia, podważając dowody na których oparł się organ I instancji, to organ odwoławczy winien szczegółowo się odnieść do tych zarzutów. W zaskarżonej decyzji brak tego rodzaju rozważań, co oznacza, że DWINB pominął w istocie część zgłoszonych zarzutów. Jeżeli bowiem organ II instancji uznałby te zarzuty za nieuzasadnione to konieczne było wyjaśnienie przyczyn takiej oceny, czego w uzasadnieniu decyzji zabrakło. Wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania bezsprzecznie wymaga bowiem wyjaśnienia stronie, w uzasadnieniu decyzji, przyczyn dla których organ danych zarzutów nie uwzględnił – uznał je za nieuzasadnione. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08).
W ocenie Sądu, działanie organu odwoławczego - gdy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie pomija zarzuty podnoszone przez strony na etapie postępowania odwoławczego nie dokonując własnych ocen i ogranicza się do kontroli zaskarżonego aktu bez szczegółowego uzasadnienia i wykazania własnej oceny, prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 K.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.
Powyższe wywody wskazują zatem, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., w efekcie czego sprawa administracyjna nie została rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji publicznej. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 11 i 107 § 3 k.p.a. Powtarzając stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organ I instancji DWINB nie dokonał oceny wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a niektóre potraktował w sposób w sposób pobieżny. Organ nie odniósł się także do wszystkich zarzutów odwołania. Stwierdzone przez Sąd uchybienia popełnione przez organ odwoławczy, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, w tym nieustosunkowanie się do wszystkich istotnych zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Nietrafne są bowiem zarzuty wskazujące, że organy potwierdziły istnienie strefy zieleni. W wyroku z dnia 2 grudnia 2022 r. Sąd wykluczył możliwość orzekania w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Orzekające w niniejszej sprawie organy do tej oceny się zastosowały, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wobec usunięcia części boiska z terenu przewidzianego w planie miejscowym na pas zieleni (i dokonania w tym miejscu) zniknął przedmiot postępowania i bezprzedmiotowym stało orzekanie w tym względzie. Bez wpływu na ocenę legalności decyzji pozostają także argumenty skargi odnoszące się nielegalnie postawionego obiektu budynku oświatowego, czy też wybudowania samego boiska – obiekty te nie były bowiem objęte zakres postępowania administracyjnego w którym zapadła kwestionowana decyzja.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.