II SA/GL 1565/23

II SA/Gl 1565/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a- 64e, 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 79a par. 1, 138 par.2, art. 7, art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. S.A. w K. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr NWXIV.7581.2.20.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 czerwca 2023 r., nr [...] Starosta C., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 124, 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej. k.p.a.), odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz E. M. z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,0759 ha, położona w obrębie S., jednostka ewidencyjna M., poprzez założenie na niej i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci linii wysokiego napięcia wraz ze stanowiskiem słupowym, w oparciu o decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z 1962 roku.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że wnioskiem z 8 maja
2023 r. E. M. zwrócił się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości ww. nieruchomości. Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z 11 października 1962 r. Zakłady Energetyczne uzyskały zezwolenie na wejście na teren nieruchomości w celu budowy linii wysokiego napięcia 400 kV. Z kolei na mocy decyzji z 29 października 1962 r. zezwolono Zakładowi Energetycznemu na budowę linii wysokiego napięcia 400 kV na nieruchomościach stanowiących własność obywateli zamieszkałych na terenie Gromadzkich Rad Narodowych. Podstawą prawną obu decyzji był art. 35 ust. 1 i 2 nieobowiązującej już ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm., dalej: ustawa o wywłaszczeniu). Akt własności ziemi z [...] r. potwierdza, że działka była własnością małżeństwa W. i S. M. Aktem notarialnym ówcześni właściciele nieruchomości przenieśli umową dożywocia prawo własności do przedmiotowej działki na syna E. M. Właścicielem urządzenia przesyłowego, tj. linii wysokiego napięcia, przebiegającego przez działkę jw. są obecnie P. S.A. z siedzibą w K.. Działka na przestrzeni lat ulegała wielu zmianom geodezyjnym. Podstawą odmowy ustalenia odszkodowania był fakt nabycia nieruchomości w drodze umowy dożywocia, a nie w wyniku spadkobrania, przez co działka nie weszła w skład masy spadkowej. Przejście prawa do żądania odszkodowania możliwe jest jedynie wtedy, gdy spadkobierca nabywa w drodze spadkobrania własność nieruchomości, z którą związane jest roszczenie o odszkodowanie.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł E. M. Zarzucił w nim naruszenie art. 21 Konstytucji oraz art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez pozbawienie prawa do uzyskania odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa własności nieruchomości stanowiącej własność jego rodziców. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie na jego rzecz odszkodowania.
Decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr NWXIV.7581.2.20.2023, Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W motywach uzasadnienia Wojewoda przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Dalej wskazał, że na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym. Odszkodowanie nie przysługuje osobom, które nabyły prawo własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Odwołujący co prawda nabył prawo do działki jw. w drodze umowy dożywocia, jednak odmowa ustalenia odszkodowania na jego rzecz nastąpiła przedwcześnie. Z dokumentacji nie wynika, aby Starosta wezwał wnioskodawcę do przedstawienia dokumentów poświadczających nabycie spadku po rodzicach. Starosta błędnie założył, iż wnioskodawca posiada tylko umowę dożywocia i nie dokonując głębszej analizy sprawy orzekł na jej podstawie. W przypadku otrzymania przez organ I instancji powyższych dokumentów, które potwierdzą spadkobranie strony po rodzicach powinno zostać zbadane, czy ówcześni właściciele nieruchomości złożyli wniosek o odszkodowanie, a jeżeli tak, to czy zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na ich rzecz. Zaznaczył, że w zależności od wyniku powyższych czynności może okazać się, że koniczne będzie sporządzenie operatu szacunkowego, umożliwienie stronom zapoznanie się z opinią biegłego oraz przedstawienie ewentualnych wniosków i uwag, do których organ I instancji będzie miał obowiązek ustosunkować się.
Od decyzji Wojewody Śląskiego sprzeciw wniosły P. S.A. z siedzibą w K. (dalej: strona wnosząca sprzeciw), zarzucając jej naruszenie:
a) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie;
b) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8, 11, 77 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w wyniku błędnego przyjęcia, iż organ I instancji nie pozyskał przed wydaniem decyzji niezbędnego materiału dowodowego, mimo iż organ I instancji podjął wszelkie czynności, które konieczne były do odmowy ustalenia odszkodowania;
c) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1, 8 i 11 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a przez to nieprawidłowe wyważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w niniejszej sprawie, naruszenie zasady praworządności, zasady rzetelnej procedury oraz zasady prawdy obiektywnej, przejawiające się w niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także zaniechania przez organ starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w sytuacji, w której decyzja organu I instancji była słuszna, biorąc pod uwagę, iż wnioskodawca nie wykazał istnienia legitymacji, a ponadto nabył prawo do nieruchomości w wyniku sukcesji singularnej;
e) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 oraz i art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi ze względu na błędne przyjęcie, że zagadnienia związane z sukcesją uniwersalną mają znaczenie w sytuacji, w której nie udało się wykazać podstawowej przesłanki ustalenia odszkodowania, tj. istnienia decyzji administracyjnej obejmującej przedmiotową nieruchomość;
f) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 oraz i art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi ze względu na błędne przyjęcie, że zagadnienia związane z sukcesją uniwersalną mają znaczenie w sytuacji, w której nie udało się wykazać podstawowej przesłanki ustalenia odszkodowania, tj. istnienia legitymacji wnioskodawcy.
W uzasadnieniu podkreślono m. in., że kwestia odszkodowania dla osób, które nie były właścicielami nieruchomości w chwili wydawania decyzji ograniczającej możliwość korzystania z nieruchomości, może być rozpoznawana dopiero po ustaleniu, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana. Strona inicjująca postępowanie decyzji takiej nie dołączyła, bowiem ta przedłożona decyzja nie zawiera załącznika z wykazem właścicieli nieruchomości. Nie jest więc możliwe ustalenie, czy dotyczy ona nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Stąd kwestie sukcesji uniwersalnej i prawa do żądania odszkodowania przez spadkobierców nie były w ogóle istotne dla postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną.
Sprzeciw nie jest zasadny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).
Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".
Ma zatem rację organ odwoławczy, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane było koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności.
Odwołanie w swej treści zawierało zarzuty naruszenia przepisów nie tylko z ustawodawstwa zwykłego, ale również standardów konstytucyjnych, odnoszących się do ochrony własności. Nie chodziło zatem o jedynie literalne stosowanie przepisów, a o dokonanie ich wykładni prokonstytucyjnej. Oznacza to także obowiązek wszechstronnego rozpoznania sprawy. Dlatego też Wojewoda uznał, że rozstrzygniecie Starosty jest co najmniej przedwczesne i nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy.
W sprzeciwie zarzuca się m. in., że wnioskodawca nie przedłożył kompletu wymaganych dokumentów, potwierdzających, że ww. nieruchomość podlegała wywłaszczeniu, a inicjatywa powinna być po jego stronie. To oznacza, zdaniem strony sprzeciwiającej się, że organ powinien był zadowolić się takim stanem rzeczy i odmówić przyznania odszkodowania.
Nawet gdyby przyjąć ten tok rozumowania autora skargi, to należy mieć na uwadze, że w świetle art. 79a §1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Art. 79a § 2 k.p.a. wskazuje, że w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.
Zatem na organie ciążą określone obowiązki, w tym dotyczące należytego ustalenia stanu faktycznego i uprzedzania stron o możliwości złożenia dodatkowej dokumentacji.
Starosta powinien zatem dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych, stosując wykładnię prokonstytucyjną, bowiem dopiero one pozwolą na ustosunkowanie się do meritum sprawy.
Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.
Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu.
Postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.