II SA/Wr 307/06

II SA/Wr 307/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Julia Szczygielska /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 28 ust. 1,  art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi E. i Z. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 755, 00 zł /siedemset pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania .
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. J. G. z dnia [...]r., Nr [...]nakazującą E. i Z. G. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. K. [...] /dz..nr [...] na granicy działek nr [...]i nr [...] w J. G..
W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano w szczególności, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ pierwszej instancji ustalił, że istnieje możliwość usytuowania opisanego wyżej budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, czyli, że budynek musi spełniać określone wymogi, tj. posiadać ściany i dach o pokryciu z materiałów niepalnych. Równocześnie organ ten powołując się na & 14 rozporządzenia Ministra Administracji , Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 1980r. /Dz.U. Nr 17, poz.62 ze zm./ stwierdził brak możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem..
Nadto podkreślono, iż przeprowadzone oględziny w dniu [...]r. oraz [...]r. wykazały, iż budynek ten pełni funkcję przechowalni narzędzi , w tym ogrodowych oraz drewnianych mebli, a także stolarni, w którym szlifuje się meble. Zgromadzone wewnątrz obiektu gospodarczego meble i ich części sięgające do sufitu, pokryte są grubą warstwą pyłu drzewnego, powstałego w wyniku szlifowania drewna. Skala i zakres zgromadzonych materiałów może wskazywać - zdaniem organu - na prowadzenie działalności gospodarczej.
W konsekwencji powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. J. G. opisaną wyżej decyzją z dnia [...]r. z powołaniem się na przepis art.37 ust.2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U, N 38, poz.229/ - nakazał E. i Z. G. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. K. [...] /dz..nr [...] na granicy działek nr [...]i nr [...] w J. G..
W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wnieśli o jej uchylenie i wydanie decyzji umożliwiającej dostosowanie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem skarżących, materiał dowodowy nie pozwala na wywnioskowanie, że w spornym obiekcie jest prowadzona działalność gospodarcza i to w sposób zagrażający otoczeniu. Skarżący podkreślił, że działalność taka nie jest prowadzona.
Obiekt ten jest wykorzystywany jedynie do przechowywania narzędzi, desek i starych mebli.
Nadto skarżący podkreślili, że odległość spornego obiektu do działki sąsiedniej wynika z wyrażenia przez Nich zgody na postawienie garażu na sąsiedniej nieruchomości – w mniejszej odległości niż pozwalały przepisy.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach [...] – [...].
Powołując się na przepis art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /D.U. z 2000r., Nr 106 ze zm./, podkreślił, iż prawidłowo organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, które dopuszczają legalizację samowoli budowlanej.
Dalej organ ten wskazał, iż wprawdzie organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt nie pozostaje w kolizji z planem obowiązującym w okresie budowy, to z uwagi na to, iż obiekt ten nie spełnia drugiego warunku – nie zachowanie odległości od budynku mieszkalnego, to stwarza on zagrożenie dla ludzi, jako, że odległość ta wynosi 80 cm, podczas, gdy w/w & 14 rozporządzenia ustala minimalną odległość budynku gospodarczego wykonanego z materiałów palnych od budynków zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego na 12 m.
W konsekwencji powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na to, że sporny obiekt jest wykonany z materiałów łatwopalnych, gdy nadto w obiekcie tym przechowywane są znaczne ilości drewna, a wnętrze jest pokryte gruba warstwą pyłu, natomiast sam obiekt znajduje się w zbyt bliskiej odległości od budynku mieszkalnego, nie budzi wątpliwości , że istnieje realne zagrożenie pożarowe.
Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, iż nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, pomimo tego, że w trakcie tego postępowania organ wskazał na możliwość zastąpienia elementów łatwopalnych innymi elementami nie łatwopalnymi.
Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż sama okoliczność prowadzenia bądź nie prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej w w/w obiekcie , w świetle dokonanych ustaleń nie wpływa na prawidłowość orzeczonego nakazu rozbiórki.
W skardze na powyższą decyzję E. i Z. G. ponowili zarzuty oraz argumentację przedstawioną w odwołaniu, wnosząc o zmianę obu decyzji i wydanie decyzji nakazującej dokonanie prac dostosowujących budynek gospodarczy do stanu zgodnego z przepisami prawa lub ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem skarżących organ odwoławczy naruszył prawo materialne, albowiem przyjął błędną wykładnię art.37 i 40 Prawa budowlanego z 24 października 1974r. w związku z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez przyjęcie , iż niespełnienie wskazanych tam przesłanek powoduje konieczność dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku.
Skarżący zarzucili przy tym, iż organy nie wykazały, że zachodzą przesłanki wskazane w pkt.2 art.37 Prawa budowlanego, stąd podniesiono zarzut, iż organy rozstrzygnęły sprawę bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które dawałyby podstawę do zastosowania art.37 .
Bez wykazania zagrożenia dla ludzi i mienia stwarzanego przez obiekt objęty postępowaniem , a co zdaniem skarżących ma miejsce w sprawie, wydana decyzja jest przedwczesna, jako wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Naruszenie przepisów prawa jest niewątpliwie działaniem nagannym, ale nie musi w ocenie skarżących prowadzić do niebezpieczeństwa, które jest warunkiem orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego. Skarżący nie podzielają poglądów, które wiążą nakaz rozbiórki z samym stwierdzeniem przekroczenia norm określających usytuowanie budynku.
Stwierdzenie to w ocenie skarżących musi brać także pod uwagę fakt, iż po wybudowaniu przedmiotowego obiektu gospodarczego skarżący wyrazili zgodę na zmniejszenie odległości pomiędzy działką Pana W. a budynkiem gospodarczym. Powoływanie się obecnie na tą odległość jest zdaniem skarżących sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i nie może szkodzić skarżącym.
Podobnie zdaniem skarżących nie może im szkodzić fakt scalenia drogi dojazdowej z działką Gminy i jej sprzedaż Panu M., tym bardziej, iż kiedy scalano i sprzedawano grunt, budynek gospodarczy stał na działce skarżących.
W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 & 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem art.7, 77 & 1, 80 i art.107 & 3 k.p.a.,
czyli decyzje te naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż podlegają one usunięciu z obrotu prawnego.
Nie ulega wątpliwości, że zarówno pod rządami art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 38 , poz. 229 ze zm.), jak też pod rządami art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) – roboty budowlane (za wyjątkiem tam wskazanych) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że o ile inwestor nie mając takiego pozwolenia rozpoczął bądź też wykonał takie roboty podlegają one rozbiórce w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. , bądź też rozbiórce na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r., o ile nie ma możliwości jej legalizacji na podstawie art. 40 i następnych tej ustawy.
Istotnie przepis art. 103 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przewiduje, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, w których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.).
W przedmiotowej sprawie organy uznały, że inwestycja skarżących wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a skarżący takiego pozwolenia nie posiadają. Skoro tak, to w ocenie organów, nakaz rozbiórki opisanego wyżej obiektu gospodarczego stał się konieczny.
W ocenie Sądu w świetle zgromadzonych i przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, powyższe wnioski organów były co najmniej przedwczesne.
Otóż w pierwszej kolejności należało w sposób bezsporny ustalić, czy na budowę spornego obiektu wydano, czy też nie wydano pozwolenie na budowę.
Odpowiedź na to pytanie miało o tyle istotne znaczenie, że gdyby bezsprzecznie ustalone zostało, że na budowę spornej inwestycji nie zostało wydane pozwolenie na budowę, to przed nakazaniem rozbiórki należało rozważyć jej legalizację.
W okolicznościach niniejszej sprawy, przyjęcie przez organy wykonania spornej inwestycji w ramach samowoli budowlanej było przedwczesne, skoro nie dokonano tej oceny nie tylko w oparciu o istniejący materiał dowodowy w sprawie, ale też nie poczyniono dokładnych innych jeszcze ustaleń, co powoduje brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Narusza to niewątpliwie przepis art. 7 k.p.a.
Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego stanowi przy tym naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Podstawą bowiem niewadliwej decyzji administracyjnej może być tylko ocena całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 77 i 80 k.p.a.
Wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia [...]r., Nr [...] z powołaniem się na przepis art.37 ust.2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawa budowlanego wskazuje, że organ ten przyjął, że sporny obiekt wybudowany został w ramach samowoli budowlanej, nie wykazując jednak przy tym dowodów na podstawie których ten fakt ustalił.
Organ zaś drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł jedynie w tej kwestii stwierdzenie o treści, cyt. "...Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach [...] – [...]... ".
Niesporne jest w sprawie, że skarżący E. i Z. G. aktem notarialnym z dnia [...]r., Rep. Nr [...], sporządzonym w PBN w J. G. nabyli od J. L. nieruchomość położoną w J. G. przy ul. K. [...], objętą księgą wieczystą nr [...], składającą się z działki nr [...], o pow. [...]m2 wraz z rozpoczętą budową domu.
W aktach sprawy znajduje się także kserokopia części Operatu Szacunkowego, sporządzonego we [...]r. przez mgr inż.,H. S. - biegłego sądowego z zakresu budownictwa ogólnego, a dotyczący w/w nieruchomości. Na str. [...] tegoż Operatu, stwierdzono m. innymi, że na terenie przedmiotowej działki wzniesione są dwie szopy, z których jedna przylega do rozpoczętej budowy domu, druga parterowa jest częściowo zamieszkała i służy jako zaplecze budowy.
Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w aktach sprawy znajdują się także oświadczenia osób fizycznych z roku [...], z których wynika, że J. L., tj. poprzedni właściciel opisanej wyżej nieruchomości już w latach osiemdziesiątych zamieszkiwał i prowadził działalność gospodarczą w parterowym budynku gospodarczym położonym na tejże nieruchomości. Nadto w oświadczeniach tych zawarto stwierdzenie, że obiekt ten nadal istnieje, co wskazywałoby, że obiekt ten to obiekt gospodarczy względem którego nakazano przedmiotową rozbiórkę.
Istotne jest również w sprawie, że wnioskiem z dnia [...]r., ponowionym wnioskiem z dnia [...]r. skarżący zwrócili się do organu pierwszej instancji o ustalenie w Urzędzie Miasta w J. G., czy w sprawie spornej budowy poprzedni właściciel dopełnił wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego, podkreślając, iż wg posiadanych przez Nich informacji, budynek ten został wzniesiony zgodnie z przepisami prawa.
Zaniechanie przez organ pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania zgodnie z żądaniem skarżących, jak i nie rozważenie opisanych wyżej oświadczeń, a także nie rozważenie ustaleń wymienionego Operatu Szacunkowego z ewentualnym dopuszczeniem w charakterze świadka biegłego sądowego - autora tegoż operatu, stanowi naruszenie nie tylko w/w przepisów procedury administracyjnej, lecz stanowi także istotne naruszenie przepisu art.75 &1, 78 &1, jak i art.107 & 3 k.p.a.
Uchybienie to jest o tyle istotne, że już w wydanej w dniu [...]r. decyzji kasacyjnej Nr [...]zwrócił słusznie uwagę sam organ odwoławczy, stwierdzając, iż cyt.: "... Materiały dowodowe zebrane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozwalają na jednoznaczne potwierdzenie faktu popełnienia samowoli budowlanej przy realizacji budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Państwa G. ..."..
Okoliczność ta jednakże umknęła w chwili obecnej organowi odwoławczemu.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd zgodnie z którym, gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn.akt I S.A.508/84, ONSA 2/84, poz.100
Zakładając jednak hipotetycznie, że sporny obiekt budowlany zrealizowany został w ramach samowoli budowlanej przed 1995r., to aby móc zastosować w sprawie / jak uczynił to organ pierwszej instancji / przepis art.37 ust.2 Prawa budowlanego, organ winien wykazać nie tylko zaistnienie przesłanek określonych w tym przepisie, lecz równocześnie wykazać, że wprawdzie działając według swobodnego uznania nie działał dowolnie.
Niewątpliwe jest, że decyzje wydane z powołaniem się na przepis art.37 ust.2 Prawa budowlanego, podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to tyle, że zaistnienie określonych w tym przepisie okoliczności, nie stwarza automatycznie dla organu obowiązku wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Organ rozstrzygając sprawę w ramach przyznanego mu z mocy ustawy uznania administracyjnego, obowiązany jest stosować zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ustanowioną w art.7 k.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy ograniczenie się organu do powołania przepisów rozporządzenia Ministra Administracji , Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz.62 ze zm./ i wywiedzenie z tegoż zagrożenia pożarowego, /gdy organ działając w oparciu o w/w przepis art.37 ust.2 działa w ramach uznania administracyjnego i gdy przepis ten mówi o innych ważnych przyczynach poza wymienionymi w ust.1 art.37/, pozwala na stwierdzenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do zastosowania przepisu art.37 ust.2 Prawa budowlanego.
Istotnym przy tym uchybieniem, było także pominięcie przez organy, a tym samym nie ustalenie okoliczności budowy / lokalizacji/ budynku K. W., gdy E. i Z. G. konsekwentnie podnosili, iż to skarżący wyrazili zgodę na zbliżenie tegoż budynku do Ich nieruchomości w sytuacji, gdy obiekt względem którego nakazano rozbiórkę już był wybudowany.
Kolejną, również istotną w niniejszej sprawie okolicznością, pominiętą przez organy była podnoszona przez skarżących kwestia odległości przedmiotowego obiektu gospodarczego skarżących względem nieruchomości K. M. . Zdaniem skarżących wpływ na te kwestię miało scalenia drogi dojazdowej z działką Gminy i jej sprzedaży K. M.
Jeżeli istotnie, jak podnoszą skarżący , w w/w okresie sporny budynek gospodarczy już był wybudowany, to pominięcie przez organy powyższych okoliczności i nie rozważenie ich w kontekście przywołanego rozporządzenia wykonawczego, potwierdza wcześniej postawioną przez Sąd tezę, że wydane w niniejszej sprawie decyzje były co najmniej przedwczesne, jako wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Stwierdzić zatem należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art.7 i 77 & 1 k.p.a.
Brak wyjaśnienia sprawy w zakresie wyżej wskazanym i wydanie
decyzji w oparciu o przepis art.37 ust.2 Prawa budowlanego z 1974r., stanowi
naruszenie przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik
sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny
opierając się na przepisie art.145 & 1 pkt.1 lit. a i c oraz art.152 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł
jak w pkt. I i II sentencji.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.