II SA/Wr 304/06

II SA/Wr 304/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi F. i J. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy wejścia do części nadziemnej budynku gospodarczego położonego w S. przy ul. E. O. nr [...] oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. udzielono S. S. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego z garażem o wymiarach 8,50x4,00x 4,00 m.
W wyniku wznowienia postępowania na żądanie skarżących (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) decyzją z dnia [...]r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej kondygnacji nadziemnej budynku i orzekł, że ta część budynku może być zrealizowana w zmniejszonych gabarytach tj. zgodnie z korektą naniesioną dnia [...]r. na dokumentacji powykonawczej. Wyrokiem z dnia 1 października 1993 r. sygn. akt SA/Wr 920/93 NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę skarżących na powyższą decyzję. Według ustaleń tego wyroku, skarżący wyraził zgodę na lokalizację pomieszczenia gospodarczego na granicy działek. Sąd wyraził ocenę, że budowa budynku gospodarczego bezpośrednio w granicy działki nie stanowiła naruszenia prawa, gdyż § 13 ust. 1 warunków technicznych z dnia 3 lipca 1980r. dopuszczał takie sytuowanie budynku. Zgodnie z zaświadczeniem właściwego organu z dnia [...]r. budowę budynku zakończono w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 016, poz. 1126) nakazał inwestorowi, po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zabudowy wejścia do części nadziemnej tego budynku, dostarczyć inwentaryzację robót z orzeczeniem technicznym o prawidłowości ich wykonania oraz opracowanie obejmujące zakres prac niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia ganku do zgodności z § 12 ust. 4 warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Według ustaleń organu, inwestor w [...]r. dobudował do ściany czołowej z zadaszeniem dwie ścianki osłonowe, w tym jedną z otworem okiennym w kierunku działki skarżących. Roboty wykonano bez zgłoszenia wymaganego zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy i z naruszeniem § 12 ust. 4 warunków technicznych. Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W wykonaniu tej decyzji inwestor dostarczył opinię techniczną stwierdzającą niezacienianie przez budynek gospodarczy budynku położonego na sąsiedniej działce oraz zalecającą zamurowanie okna w celu dostosowania zabudowy ganku do § 12 warunków technicznych. Wyrokiem z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1175/2001 tut. Sąd uchylił powyższe decyzje, gdyż organy nie wyjaśniły dostatecznie podstaw stosowania art. 51 prawa budowlanego.
Decyzją z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zabudowy wejścia do części nadziemnej budynku gospodarczego. Według przytoczonych ustaleń, budynek został oddany do użytku przy zachowaniu zmniejszonych gabarytów części nadziemnej budynku z 6,24 m do 4,00 m w części przylegającej do działki skarżących, z tym że nie rozebrano całej części nadziemnej objętej korektą naniesioną na dokumentacji powykonawczej zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...]r. W odległości 2,30 m od krawędzi daszku nad garażem pozostawiono przedłużenie stropodachu części głównej budynku, stanowiące zadaszenie nad wejściem do kondygnacji nadziemnej o wymiarach 2,06 m x 2.04 m, wsparte na pozostawionym fragmencie ściany czołowej. Od strony zewnętrznych schodów pozostawiono ściankę osłonową (boczną) wraz z otworem drzwiowym, zaś od drugiej strony pozostawiono otwór o wymiarach 1,77 m x 2.43 m, w odległości 2,30 m od krawędzi daszku nad garażem. W takim stanie technicznym budynku właściwy organ wydał zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dlatego organ mógł rozstrzygać wyłącznie o nowych robotach wykonanych w [...] r. Roboty te polegały na wstawieniu drzwi do pozostawionego otworu drzwiowego i wypełnieniu drugiego otworu bloczkami gazobetonowymi oraz – po demontażu okna wstawionego w [...] r. - w części luksferami. Powstała w ten sposób ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych, spełniająca wymagania wówczas obowiązującego § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych. Opisana przebudowa wymagała pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowe byłoby wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 prawa budowlanego, skoro wymagane roboty poprawkowe zostały wykonane.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił brak podstaw do umorzenia postępowania, skoro budynek według decyzji Wojewody miał być rozebrany na całej długości z 6,24 m do 4,00 m. Zaświadczenie z dnia [...]r. poświadczało w tym zakresie nieprawdę, zaś dobudowa z [...] r. przywracała budynkowi kształt sprzed wydania decyzji. W aktach sprawy znajdują się dwie wersje decyzji odwoławczej z dnia [...] r., różniące się treścią rozstrzygnięcia, lecz poza tym identyczne, z których jedna stanowiła o utrzymaniu powyższej decyzji w mocy, zaś druga o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia wynikało niewątpliwie, że zamiarem organu było uchylenie decyzji, tym niemniej, zapewne na skutek omyłki, waloru decyzji poprzez jej doręczenie stronom nabrało rozstrzygnięcie o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, nawiązującym do poglądu prawnego Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku III RN 101/02 z dnia 3 września 2003 r., wskazano na możliwość kontynuowania postępowania w kierunku stosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, skoro ściana boczna ganku została wybudowana samowolnie w odległości 2,30 m od granicy działki skarżących, co narusza § 12 warunków technicznych z 1994 r. Dostrzegając sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem, tut. Sąd wyrokiem z dnia 18 października 2005r. II SA/Wr 134/05 uchylił powyższą decyzję odwoławczą.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie. W uzasadnieniu przytoczył niekwestionowane ustalenie, że inwestor dostosowując bryłę budynku do rozmiarów opisanych w decyzji Wojewody, nie rozebrał całej części nadziemnej, lecz pozostawił w odległości 2,30 m przedłużenie stropodachu jako zadaszenie nad wejściem, wsparte na pozostawionym fragmencie ściany, posiadające wymiary 2,06 m x 2,04 m. Od strony schodów wejściowych pozostawał otwór drzwiowy, zaś od strony działki skarżących w odległości 2,30 m otwór o wymiarach 1,77 m x 2,43 m. W tym stanie budynek został przyjęty do użytkowania przez właściwy organ. Według obecnego stanu, po dokonanej samowolnie zabudowie, powstała od strony działki skarżących ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych, zgodna z wymaganiami § 12 ust. 6 warunków technicznych z 1994 r. W stosunku do przebudowy uzasadnione byłoby stosowanie art. 51 prawa budowlanego, jednak stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie w nin. sprawie dotyczyło wyłącznie zabudowania otworów pozostawionych pod daszkiem w ściankach osłonowych, zaś inwestor w jego toku wykonał czynności, które doprowadziły wykonane samowolnie roboty do stanu zgodnego z prawem.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W ich ocenie postępowanie powinno zmierzać do zapewnienia pełnej realizacji decyzji Wojewody. Jego umorzenie narusza § 12 rozporządzenia z 1994 r. w sprawie warunków technicznych, nawet gdyby ściana w odległości 2,30 m od granicy działki była pełna. Zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy wcale nie zamyka drogi do dalszego postępowania organowi nadzoru budowlanego. Do skargi dołączono dokumenty dotyczące licznych odstępstw inwestora od warunków pozwolenia na budowę z [...] r., pismo Burmistrza z 28,04.1992 r. zobowiązujące inwestora do dokonania zmian w projekcie polegających na przywróceniu parteru budynku do kształtu prostokąta, wniosek skarżących z dnia 23 sierpnia 2004 r. o dokonanie w trakcie wyznaczonych oględzin pomiarów całego budynku w celu ustalenia, czy w części przylegającej do granicy działki ma on wymaganą szerokość 4,00 m, a także w dalszej części budynku i czy inwestor dostosował kształt budynku do wymagań decyzji Wojewody, gdyż doprowadzenie budynku do zgodności z tą decyzją wykluczy sprawę samowolnej zabudowy wejścia, sprzecznej z decyzją Wojewody, ponadto dołączono postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie wyłudzenia poświadczenia nieprawdy przy wydawaniu zaświadczenia z 1998 r. z powodu przedawnienia, a w końcu pismo wyjaśniające organu nadzoru z 18.12.2000 r., że sprawa budowy została zamknięta zaświadczeniem z 1998 r. i organ nie zajmuje stanowiska w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że lokalizacja ściany bocznej, zbliżonej do granicy z działką skarżących i będącej ścianą pełną, nie uległa zmianie w stosunku do decyzji Wojewody, której poprawność stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 1993 r. Roboty polegały jedynie na podniesieniu i zamknięciu tej ściany, której odległość 2,30 m od granicy z działką sąsiednią została usankcjonowana prawomocnym wyrokiem.
W uzupełnieniu skargi skarżący podkreślali, że zgodę na usytuowanie budynku wyraził jednie skarżący, więc była nieważna bez zgody współmałżonka, a ponadto zgoda nie dotyczyła budynku objętego później pozwoleniem na budowę. Inwestor wybudował ten budynek niezgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż nie zmniejszył jego szerokości na całej długości do 4,00 m. Organ bezprawnie przedłużył inwestorowi termin do wykonania nałożonych obowiązków. Samowola inwestora polegała na zbudowaniu ganku w odległości 2,30 m od granicy z działką skarżących. Poprzednio organ odwoławczy chciał przecież uchylić decyzję organu I instancji i w niezmienionym stanie sprawy wydał jednak zaskarżoną decyzję o utrzymaniu jej w mocy. Skarżący ponownie podkreślili, że ich zdaniem celem postępowania w nin. sprawie powinno być doprowadzenie budynku do stanu opisanego w decyzji Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem postępowania administracyjnego w nin. sprawie było samowolne wypełnienie ścianą pełną, w okresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), otworu pozostawionego w ścianie wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę i przyjętej bez sprzeciwu do użytkowania jako część wybudowanego budynku gospodarczego, znajdującej się w odległości 2,30 m od granicy z działką skarżących, oraz wstawienie drzwi do ściany usytuowanej równoległe do tej pełnej ściany, a prostopadle do ściany budynku, w odległości co najmniej 4,00 m od tej granicy. Zgodnie z wiążącą oceną prawną zawartą w wyroku tut. Sądu z dnia 6 maja 2004 r. organy w tej sprawie powinny uzasadnić, w ramach stosowania art. 48 – 51 prawa budowlanego, dlaczego te roboty budowlane zaliczają się do robót opisanych w art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, a w każdym razie do precyzyjnego przytoczenia okoliczności faktycznych i ocen uzasadniających wybór stosowanej normy prawa budowlanego. Jak wynikało z akt sprawy, kwestia odległości budynku, w tym ściany z pozostawionymi otworami i następnie ściany po wypełnieniu tych otworów, od sąsiedniej działki skarżących, nie była istotna dla rozstrzygnięcia o tyle, że cały budynek gospodarczy wybudowany został za zgodą skarżącego i zgodnie z pozwoleniem na budowę na granicy działek inwestora i skarżących oraz w czasie obowiązywania warunków technicznych z dnia 27 lipca 1980 r., których § 13 co do zasady dopuszczał sytuowanie budynku gospodarczego przy granicy działki ścianą bez okien lub drzwi (por. wyrok NSA z 25.03.1983 r. I SA 1513/82 ONSA 1983/1/20). Kwestią istotną dla skarżących było natomiast, że budynek ten w miejscu pozostawionego fragmentu ściany, przekraczał wynikającą z pozwolenia na budowę szerokość 4,00 m. Mowa jest o pozostawieniu części ściany, bowiem inwestor najpierw wybudował budynek z odstępstwem od projektu budowlanego o szerokości ponad 4,00 m, a następnie, po ostatecznym ukształtowaniu treści pozwolenia na budowę decyzją wznowieniową Wojewody dostosował przez częściową przebudowę wymiary budynku do wielkości dozwolonej, pozostawiając jedynie w części przedłużenie stropodachu oparte na fragmencie ściany równoległej do budynku oraz pod tym zadaszeniem ściany prostopadłe do budynku z otworami. Jak już wskazano, ten fragment ściany wraz z całym budynkiem został przyjęty bez sprzeciwu do użytkowania. Istniały przeszkody dla rozstrzygania w nin. postępowaniu kwestii podnoszonej przez skarżących, bowiem sprawa dotyczyła samowoli budowlanej opisanej na wstępie rozważań, a w szczególności stosowania art. 51 prawa budowlanego do wybudowanej bocznej ściany pełnej. Bez naruszenia wymogu tożsamości sprawy w ramach danego postępowania nie można było chociażby rozważać stosowania w tej sprawie art. 66 prawa budowlanego i to w odniesieniu do robót nie objętych zakresem sprawy. Z uwagi na legalne oddanie do użytkowania ściany z pozostawionymi otworami, w ogóle nie można było stosować w odniesieniu do budynku z tą ścianą przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej. Jednak nie można byłoby stosować w tym przypadku (w innym postępowaniu) również art. 66 prawa budowlanego, gdyż przepis ten odnosi się do stanu technicznego powstałego po oddaniu budynku do użytkowania. Odstępstwa od warunków technicznych nie ujawnione w trakcie budowy lub oddawania budynku do użytkowania, nie powinny uzasadniać wszczęcia postępowania z art. 66 prawa budowlanego, skoro nie powstały w trakcie użytkowania budynku (w tym zakresie trudno jest podzielić poglądy prawne wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego III RN 1001/02 z 3.10.2003 r.). OSNP 2004/14/238). Nie można było, niejako przy okazji badania legalności wypełnienia pozostawionych otworów w ścianie, powracać do kwestii legalności pozostawionej ściany, już rozstrzygniętej przy oddawaniu budynku do użytkowania. Okoliczność ta wpływa na ocenę kwalifikacji prawnej wykonanych samowolnie robót i możliwość zastosowania wobec nich określonych sankcji przewidzianych w prawie budowlanym. Niewątpliwie nie były to roboty polegające na budowie budynku lub jego części, lecz oznaczały jego przebudowę. Stanowiło to "przypadek inny niż określony w art. 48" (dotyczącym obiektu wybudowanego) i wymagający pozwolenia na budowę, trafnie więc organy poszukiwały możliwości stosowania w odniesieniu do niego przepisów art. 51 prawa budowlanego. Dostrzegając zgodność usytuowania ściany z otworami z prawem budowlanym, organy trafnie nie dopatrzyły się naruszenia tego prawa przez wykonanie robót wypełniających otwór w ścianie położonej poniżej 3 m od granicy działki sąsiedniej. O ile skarżący powoływali się na treść powołanego wyroku Sądu Najwyższego, to zgodnie z wyrażonymi tam tezami prawnymi mogli oczekiwać jedynie na wydanie w innym postępowaniu nakazu wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, polegającego na wypełnieniu pozostawionego otworu. Skoro inwestorzy treści takiego nakazu już wypełnili, a ponadto sprawa nin. nie dotyczyła stosowania art. 66 prawa budowlanego, to postępowanie organów nadzoru budowlanego z tego punktu widzenia było bezprzedmiotowe. Byłoby zaś nielogiczne wydanie przez organ na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy nakazu rozebrania samowolnie wykonanego wypełnienia otworu pozostawionej legalnie ściany, mające na celu jedynie utrzymanie dotychczasowego stanu budynku. Przepisy o warunkach technicznych w omawianym zakresie realizują bowiem wymóg poszanowania interesów osób trzecich, w tym przypadku właściciela działki sąsiedniej i w każdej wersji tych przepisów (art. § 12 ust. 6 warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994 r., § 12 ust. 7 warunków z dnia 12 kwietnia 2002 r. w wersji pierwotnej) dopuszcza się usytuowanie ściany budynku w odległości poniżej 3 m, o ile jednak będzie to ściana bez otworów. Wypełniając otwór inwestor realizował oczywiście własny interes, jeszcze dogodniejszej zabudowy wejścia do części nadziemnej budynku, ale jednocześnie w sposób obiektywny stworzył stan lepiej realizujący walor ochronny tych przepisów w odniesieniu do właściciela działki sąsiedniej.
O ile zaś według organu, w ogóle nie było powodu do stosowania art. 51 ust. 7 prawa budowlanego w stosunku do robót wykonanych prawidłowo (czyli stwarzających stan robót zgodny z prawem z uwagi na stan techniczny wykonanej ściany) przy legalnie istniejącej ścianie, gdyż nie było wówczas potrzeby nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, co stworzyło stan bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), to ocena taka nie naruszała prawa w ustalonym przez organ prawidłowo stanie faktycznym. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze należy powtórzyć, że postępowanie w nin. sprawie nie dotyczyło pozostawionego fragmentu dachu i ścian, w tym ściany z otworami, gdyż organ zajmował się i mógł się legalnie zająć jedynie robotami polegającymi na wypełnieniu pozostawionego otworu od strony działki skarżących (wstawienie drzwi do drugiej ściany w ogóle nie nasuwało obawy naruszenia przepisów o warunkach technicznych). Według nowego brzemienia art. 5 ust. 2 prawa budowlanego osoby trzecie nie są zresztą stroną postępowania z art. 66 tej ustawy. Kontroli legalności podlegała nowa decyzja organu odwoławczego, wydana po wyroku z dnia 18 października 2005 r. i ta decyzja nie naruszała prawa również dlatego, że nie powtarzała błędnego poglądu prawnego o możności stosowania w nin. sprawie art. 66 prawa budowlanego i to jeszcze na skutek odwołania skarżących nie będących stroną w tej nowej sprawie. Należy również powtórzyć, że wskazane przez skarżących odstępstwa inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego mogły uzasadniać wszczęcie postępowania przez właściwe organy w trakcie budowy lub przy oddawaniu budynku do użytkowania, co nie nastąpiło i obecnie nie byłoby to już dopuszczalne. Dlatego nieuzasadnione były wnioski dowodowe skarżących, jako nie dotyczące sprawy badanej przez organ w nin. postępowaniu. Nie można było ponadto powracać w nin. sprawie do oceny legalności pozwolenia na budowę, a do tego zmierzały zarzuty dotyczące ważności zgody na zabudowę i jej przedmiotu. Organ tak samo jak skarżący dostrzegł wybudowanie budynku przez inwestorów częściowo niezgodnie z zatwierdzonym projektem, jednak trafnie wskazał na niedopuszczalność rozstrzygania o tym w ramach prowadzonego postępowania, o czym była już mowa, więc związane z tym zarzuty skarżących nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.