II SA/Wr 301/25

II SA/Wr 301/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2025 r. nr 251/2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową wolno stojącego budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 lutego 2025 r. (nr 251/2025), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 3 stycznia 2025 r. (nr 1/2025) wstrzymujące prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, zrealizowanego przez D. D. (dalej: skarżąca) w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości L., gm. Z., bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego.
Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i organu pierwszej instancji wpłynęło pismo od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. informujące o ujawnieniu samowolnej budowy garażu w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości L., gm. Z., będącej w zarządzie ww. instytucji, zrealizowanej przez skarżącą - właścicielkę sąsiedniej działki nr ew. [...].
PINB dokonał analizy dokumentacji fotograficznej dołączonej do ww. pisma, a także stanu zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...], widocznego na zdjęciach satelitarnych udostępnionych w serwisie mapowym: geoportal.gov.pl z mapą zaczerpniętą z zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w Ząbkowicach Śląskich.
Następnie PINB przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że rzeczony obiekt budowlany powstał około 2017-2018 r. i w całości usytuowany jest w granicach działki nr ew. [...] - zarządzanej przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., a stanowiącej własność Skarbu Państwa. Ponadto, jest to budynek wolno stojący, parterowy bez podpiwniczenia, o szerokości 5,90 m i długości 5,90 m, z dachem dwuspadowym krytym dachówką, który pomimo posiadania dwóch bram wjazdowych służy inwestorowi, tj. D. D. do przechowywania m.in. kosiarki samojezdnej, drobnego sprzętu ogrodniczego oraz mebli ogrodowych. Budynek ten został wykonany z elementów drewnianych, których rozpiętość konstrukcyjna nie przekracza 3,00 m.
Wobec powyższego, organ pierwszej instancji w dniu 17 czerwca 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, zrealizowanego przez skarżącą w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości L., gm. Z., bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Następnie zaś, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2024 r. (nr 16/2024) wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, zrealizowanego w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości L., gm. Z.. Jednocześnie, stosownie do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, poinformował inwestora, tj. D. D., o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego zamierzenia budowlanego w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, a także o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości: 5 000,00 zł w celu uzyskania decyzji o legalizacji.
DWINB, postanowieniem z dnia 14 października 2024 r. (nr 1069/2024) uchylił ww. postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w związku z tym, że sporny obiekt został wybudowany przez skarżącą na działce, której nie jest właścicielem, a organ pierwszej instancji nie podjął się analizy ustalenia prawidłowych stron postępowania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia 3 stycznia 2025 r. (nr 1/2025) PINB wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, i zrealizowanego przez skarżącą w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości L., gm. Z., bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego oraz poinformował Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej, DWINB, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 25 lutego 2024 r. (nr 251/2025), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że przedmiotowy budynek gospodarczy, znajdujący się w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości L., gm. Z., jest obiektem o powierzchni zabudowy wynoszącej [...] m2, zatem budowa ww. obiektu wymagała wcześniejszego dokonania zgłoszenia jego budowy. W ocenie DWINB nie stanowi on także uzupełnienia zabudowy działki siedliskowej, gdyż powstał na terenie niezabudowanej działki nr ew. [...] oznaczonej jako pastwisko trwałe.
Powołując się na ustalenia wynikające z akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że skarżącą nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania rzeczonego obiektu, wobec czego uznać trzeba, iż został on wybudowany w warunkach tzw. samowoli budowlanej, a co za tym idzie – PINB prawidłowo wdrożył wobec tego obiektu procedurę legalizacyjną oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zaznaczył także, że skarżącą, będąca zarazem inwestorem spornej budowy, nie kwestionuje wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego w warunkach samowoli budowlanej, jak i samej kwalifikacji tegoż obiektu.
W kwestii natomiast adresata rozstrzygnięcia, DWINB wyjaśnił, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby skarżącej przysługiwał tytuł prawny do dz. nr [...] w miejscowości L., natomiast przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się w granicach działki nr ew. [...] zarządzanej przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., a stanowiącej własność Skarbu Państwa. Prawo własności działki nr [...] w miejscowości L., gm. Z., ujawnione zostało w księdze wieczystej, którą zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 1984 z późn. zm.) prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W związku z tym, zdaniem DWINB, organ pierwszej instancji słusznie poinformował Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., w którego zarządzie pozostaje działka nr ew. [...] w miejscowości L., gm. Z., o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku. Słusznie więc uznał, że stroną władną do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, będącej przedmiotem tej sprawy, należy uczynić Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. - sprawujące obecnie obowiązki właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa.
Odnośnie do argumentów stawianych w zażaleniu, wskazujących na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie budowy budynku gospodarczego z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Z.(1) o sygn. akt [...] z wniosku skarżącej o zasiedzenie nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, DWINB wyjaśnił, że ustalenie prawa własności nieruchomości, czy też przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami odbywa się w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego odbywa się postępowanie, co do zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z prawem budowlanym. Jak wyjaśniono, hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dotycząca zawieszenia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili orzekania.
W skardze na powyższe postanowienie DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania postanowienia przez organ odwoławczy, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to jest:
1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
2) art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, obowiązujących w dacie budowy rzeczowego budynku gospodarczego,
3) art. 48 ustawy - Prawo budowlane obowiązujących w dacie budowy rzeczowego budynku gospodarczego,
4) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia danej sprawy oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej,
5) art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, pominięciu słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, oparcie wydanego postanowienia o wybiórczy materiał dowodowy, podczas gdy z całokształtu zebranych dowodów wynikają okoliczności uzasadniające uchylenie postanowienia organu pierwszej Instancji,
6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w tym materiałów zgromadzonych w toku postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Z.(1) pod sygn. akt [...], zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do utrzymania zaskarżonego postanowienia w mocy,
7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżone postanowienie.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).
Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu, ale także – na zasadzie art. 135 p.p.s.a – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, zrealizowanego przez skarżącą w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości L., gm. Z., bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.).
Materialną podstawą wydanych postanowień były przepisy cytowanej już na wstępie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.), w szczególności jej art. 48 regulujący kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczący kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Według art. 48 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Wymaga podkreślenia, że zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 p.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 974/17 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wdrożyły tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 p.b., stojąc na stanowisku, że skoro skarżąca nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę spornego obiektu, nie dokonała też zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowalnych związanych z budową budynku gospodarczego, to tym samym nie korzysta on ze zwolnienia od obowiązku dokonania zgłoszenia. Z tego też powodu organy orzekające przyjęły, że sporny budynek jest obiektem budowlanym powstałym w warunkach samowoli budowlanej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej polegającej na wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 28 p.b., oceniane jest według stanu prawnego kształtowanego momentem wykonywania robót budowlanych. Następcza zmiana przepisów co do zasady nie usuwa z mocą wsteczną wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1043/20; 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3132/19; 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18; 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 314/18; 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 104/17).
A zatem ocena, czy w sprawie miała miejsce samowola budowlana, dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06).
Jak wynika z treści oświadczenia złożonego przez skarżącą do protokołu z dnia 10 kwietnia 2024 r., roboty budowlane przy obiekcie prowadzone były w latach 2015-2017. Z kolei w lipcu 2017 r. rozpoczęto prace przy budynku, który początkowo stanowił jedynie wiatę. Na tej podstawie organy przyjęły, że rzeczony obiekt powstał w latach 2017-2018.
W tych okolicznościach, stanowisko organów, że budowa przedmiotowego budynku podlegała procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych, nie mogło opierać się na aktualnym brzmieniu przepisów prawa budowlanego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a, lecz art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wzniesienia budynku (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Wskazany przepis stanowił, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28, a zatem także określona w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Niezależnie od powyższej zasygnalizowanych mankamentów rozstrzygnięć organów obu instancji, Sąd wskazuje także, że wdrożenie trybu określonego w art. 48 p.b. nie zostało poprzedzone prawidłowym ustaleniem, czy wzniesiony obiekt mógł korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania tak pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wzniesienia budynku. Zgodnie z powołanym przepisem art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Obiekty te nie wymagają również zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.).
Przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji użytego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, pojęcia "zabudowa zagrodowa" i "działka siedliskowa". Zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zabudowę tę stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z zabudową zagrodową mamy więc do czynienia, jeśli na działce znajduje się chociażby jeden z tychże przykładowo wymienionych obiektów, o ile będzie się składał na rodzinne gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze oraz leśne. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 ww. rozporządzenia). Zabudowa zagrodowa służy więc prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkania i pracy rolnika oraz jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa stanowi w konsekwencji połączenie funkcji mieszkaniowej z funkcją produkcji rolnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 796/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 381/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 609/11).
Z kolei użyte w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. pojęcie "działka siedliskowa" należy rozumieć zgodnie z gramatycznym brzmieniem, jako teren zamieszkania, osiedlenia się. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika oraz jego rodziny i zaspokajane są ich elementarne potrzeby życiowe (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Opolu z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 579/12; we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 593/12).
W orzecznictwie tym przyjmuje się również, że siedlisko stanowi pewną bazę i zaplecze istniejącego gospodarstwa, ułatwiającą produkcję rolną. Pojęcie działki siedliskowej nie może zatem zostać sprowadzone i zrównane z pojęciem działki ewidencyjnej. Takie rozumienie pojęcia siedliska, w oderwaniu od jego funkcji i celu, prowadziłoby do wniosków zbyt surowych, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2528/17).
Podkreślić należy, że w toku postępowania skarżąca utrzymywała, że prowadzi gospodarstwo rolne, a wzniesiony budynek stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 8 maja 2024 r. wynika, że w budynku gospodarczym, zrealizowanym na działce nr [...], przechowywane są narzędzia ogrodnicze, kosiarka samojezdna, a także zabawki ogrodowe.
W postępowaniu wyjaśniającym zabrakło jednak dokonania dalszych ustaleń pozwalających ocenić, czy budynek gospodarczy odpowiada opisowi z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., tj. czy budynek stanowi uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Brak jest bowiem w sprawie jakichkolwiek informacji o prowadzonym przez skarżącą gospodarstwie i ewentualnym jego związku z wybudowanym budynkiem gospodarczym. Analiza wskazanych przepisów w powiązaniu z powierzchnią zabudowy spornego obiektu może bowiem doprowadzić do konkluzji, że przedmiotowy budynek gospodarczy spełnia przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b., co z kolei oznacza, że na budowę takiego obiektu nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani też zgłoszenie.
Ponadto, organy obu instancji, jako uzasadnienie braku możliwości zakwalifikowania spornego obiektu pod wskazane wyżej wyłącznie, wskazały, że powstał on na terenie niezabudowanej działki nr [...], oznaczonej nadto jako pastwisko trwałe. Jednakże skoro w świetle ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 82) realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce nr [...] spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, a zatem nie jest możliwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1268/16). Powołanie się więc organów jedynie na charakter działki nr [...] nie stanowiło wystarczającego uzasadnienia dla odmowy uznania, że sporna zabudowa nie mogła korzystać ze zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.
W dalszej kolejności Sąd zwraca uwagę, ż przepis art. 52 p.b., jako podmioty zobowiązane do realizacji obowiązków, w formie nakazów i zakazów, określonych w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b p.b., wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98).
Jak podkreśla się w orzecznictwie, nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego winien być zatem skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, a gdy jego ustalenie jest niemożliwe do właściciela lub zarządcy. Taka ocena jest tym bardziej uzasadniona, gdy osoba inwestora nie budzi wątpliwości, natomiast właściciel obiektu żąda od organów administracji nałożenia takiego obowiązku na faktycznego sprawcę samowoli. Taki pogląd prezentowany jest również w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt OSK 1234/08 oraz 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu.
Tylko więc w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje obiektem budowlanym (nie jest jego posiadaczem) i w konsekwencji nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków, adresatem nakazów i obowiązków powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W sytuacji zatem gdy nie ulega wątpliwości kto jest inwestorem obiektu i gdy inwestor włada tym obiektem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej, czy podmiot ten jest jednocześnie właścicielem nieruchomości i usytuowanego na nim obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2723/13).
W przedmiotowej sprawie skarżąca nie kwestionuje, że to ona wykonała objęte postępowaniem roboty budowlane i że jest samoistnym posiadaczem spornego obiektu budowlanego i części nieruchomości, na której go wybudowała. O takim posiadaniu przesądza też jednoznacznie okoliczność, że wystąpiła o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Konieczną przesłanką zasiedzenia jest bowiem samoistne posiadanie (art. 172 § 1 k.c. w zw. z art. 336 i 337 k.c.). W konsekwencji dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia, czy skarżąca jest jednocześnie właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...], zwłaszcza w sytuacji, gdy jej właściciel domagał się podjęcia przez organu stosownych działań prawnych. Nawet gdyby przyjąć, że kwestia własności może mieć w tej sprawie pewne znaczenie, to należy stwierdzić, że właściciel jest ustalony i nie budzi wątpliwości. Sprawa powinna być zatem rozpoznana według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Odmienna konstatacja mogłaby wynikać jedynie z konkretnych przepisów, których strona skarżąca nie wskazała. Przy przyjęciu innego zapatrywania prawnego łatwo byłoby udaremnić (wstrzymać) prawie każde postępowanie z zakresu prawa budowlanego wszczynając postępowanie związane z prawem własności (bez względu na jego merytoryczną zasadność).
W konsekwencji zasadnie uznały organy obu instancji, że w sprawie nie zachodzi określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależność rozpoznania sprawy legalizacji robót budowlanych od rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie nieruchomości. Z tego też powodu nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że orzeczenie o zasiedzeniu, mając charakter deklaratoryjny, nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty strona nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym wobec organów nadzoru budowlanego i sądu administracyjnego, że jest właścicielem określonej nieruchomości, której granice kształtują się odmiennie, niż wynika to z dokumentacji zebranej w postępowaniu. W tym zakresie oprzeć się należy na zasadzie aktualności, zgodnie z którą organ, określając sytuację prawną adresata aktu administracyjnego, uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jego wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1064/21; 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1172/20; 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 229/20; 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 530/19; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3011/20; 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2872/15). Podobnie kwestię relacji postępowania naprawczego (legalizacyjnego) i postępowania zasiedzeniowego ocenia się w piśmiennictwie (por. M. Celiński, Glosa do wyroku NSA z 14 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 362/21, ZNSA 2024, nr 3, s. 206 i n.).
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organy orzekające naruszyły w rozpatrywanej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.b., bowiem przedwcześnie, bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, wdrożyły tryb przewidziany we wspomnianym unormowaniu, co świadczy również o naruszeniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W ponownym postępowaniu organy usuną wskazane w niniejszym wyroku uchybienia, przede wszystkim uzupełniając odpowiednio materiał dowodowy, przede wszystkim co do okoliczności prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, a następnie – dokonując oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego – ustalą, czy sporna zabudowa została wykonana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz ewentualnie jakiego rodzaju prawne konsekwencje mogą być w związku z tym podjęte, a także w jakim trybie postępowania, mając na uwadze zarówno charakter wzniesionej zabudowy, jak też fakt wybudowania budynku na cudzym gruncie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), a także kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.