II SA/Wr 300/08

II SA/Wr 300/08 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2009-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący -Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie -Sędzia NSA Halina Kremis, -Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009r. sprawy ze skargi E. i J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalno-usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. z dnia 11 stycznia 2008r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. i J. D. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 2 kwietnia 2008r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. w części dotyczącej terminu rozpoczęcia i zakończenia robót rozbiórkowych i ustalająca nowy termin ich wykonania, odpowiednio na dzień 22 maja 2008 r. (rozpoczęcie robót) oraz na
15 października 2008r. (zakończenie rozbiórki i uporządkowanie terenu po rozbiórce).
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś., został powiadomiony o uszkodzeniu pokrycia dachowego w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym przy ul. Z. [...] w K. Z. Kontrola obiektu potwierdziła, że pokrycie budynku uległo uszkodzeniu. Zarządca nieruchomości dokonał uzupełnienia pokrycia dachowego, udostępnił również służbom inspekcyjnym do wglądu orzeczenie techniczne omawianego obiektu sporządzone przez mgr inż. Pana A. S., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. W wyniku przeprowadzonej analizy porównawczej istniejącego stanu technicznego budynku z opracowaną oceną oraz z wykonaną dokumentacją fotograficzną, ustalono, że zamontowana na ścianie zewnętrznej szklana plomba kontrolna jest pęknięta, co świadczy o osiadaniu przedmiotowego budynku. Nastąpiło powiększanie się pęknięć pionowych oraz dalsze odchylenie od pionu niektórych odcinków muru przyziemia i ściany szczytowej. Szczegółowy opis zniszczeń wskazano w powołanej wyżej ocenie technicznej. Z orzeczenia tego wynika, że aktualny stan techniczny omawianego budynku stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa przebywających w nim ludzi i istnieje poważne zagrożenie awarią części budynku od strony ul. Z. [...]. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji wizja lokalna potwierdziła pogorszenie się stanu technicznego obiektu. Organ zwrócił również uwagę na zapis orzeczenia technicznego: "w trybie natychmiastowym należy doprowadzić do opuszczenia ludzi z budynku". Potwierdzone zostało zatem uzasadnione prawdopodobieństwo niekontrolowanego obsunięcia się niektórych elementów budynku.
Stwierdzono, że obiekt w dniu przeprowadzenia kontroli w części mieszkalnej był użytkowany, natomiast lokal usługowy nieużytkowany (pustostan). W protokole kontroli z dnia 19 stycznia 2007 r. zobowiązano zarządcę do wykwaterowania jego użytkowników, oznakowania budynku tablicami informacyjnymi o wystąpieniu zagrożenia dla życia i mienia oraz zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych.
W tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 23 stycznia 2007 r., Nr [...]nakazującą opróżnić i wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalno-usługowy położony na terenie posesji przy ul. Z. [...] w K. Z. (dz. o nr ew. [...]).
Jak wyjaśniono w dalszej części uzasadnienia organ zapoznał właścicieli obiektu z posiadanymi dokumentami, tj. orzeczeniem technicznym z dnia 9 lutego 2006 r. oraz z opinią techniczną z listopada 2007 r. Z tej ostatniej wynika, że nieodpowiedni stan techniczny budynku uległ dalszemu pogorszeniu. Szczegółowy opis stwierdzonych uszkodzeń uwidoczniono w pkt 2.3 ww. opinii z jednoczesnym wskazaniem, iż proces osiadania obiektu ciągle postępuje. W konkluzji autor tego orzeczenia inż. A. D. stwierdził, że remont budynku przy ul. Z. [...] w K. Z. jest nieopłacalny i zaleca jego rozbiórkę. Właściciel posiadający [...] udziałów w części omawianej nieruchomości — Gmina K. Z. na rozprawie administracyjnej zadeklarował rozbiórkę obiektu, natomiast właściciele posiadający 117/1000 udziałów w części budynku — E. i J. D., opowiedzieli się za przeprowadzeniem remontu. Następnie organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin i oceny stanu technicznego budynku kierując się w tym względzie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043).
W tak zakreślonym stanie faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. decyzją z dnia 11 stycznia 2008 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nakazał właścicielom przedmiotowego budynku mieszkalno - usługowego tj. Gminie K. Z. oraz E. i J. D.:
1/ rozebrać budynek mieszkalno-usługowy położony na terenie posesji K. Z., ul. Z. [...] (dz. o nr ew. [...]) wraz z uporządkowaniem terenu, ustalając termin przystąpienia do rozbiórki na dzień 1 marca 2008 r., a termin zakończenia prac rozbiórkowych na dzień 30 sierpnia 2008r.;
2/ zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób postronnych wraz z umieszczeniem zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa i mienia oraz zakazie wstępu na ogrodzony teren do czasu przystąpienia do robót rozbiórkowych ww. budynku
Jednocześnie organ pierwszej instancji w wydanym rozstrzygnięciu poinformował strony zobowiązane, że rozbiórkę należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami BHP, a po wykonaniu wszystkich robót należy powiadomić organ nadzoru stopnia powiatowego o wykonaniu nakazu wynikającego z wydanej decyzji.
Powyższa decyzja w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez E. i J. D., w drodze odwołania. Strony wniosły w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, celem rozważenia możliwości zabezpieczenia technicznego budynku i wydania w tym zakresie stosownej decyzji wiążącej obu współwłaścicieli.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją dokonał rozstrzygnięcia reformacyjnego w części dotyczącej określenia terminów przeprowadzenia rozbiórki, w pozostałym zakresie utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy
Organ odwoławczy stwierdził, że nie dostrzega nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji, pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów prawa. Przytaczając brzmienie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia podniósł, że jego celem jest wyeliminowanie obiektów budowlanych, których stan uniemożliwia doprowadzenie ich do prawidłowego stanu technicznego i niezależne to jest od tego, czy są to przeszkody prawne czy techniczne. Wskazując trzy samodzielne przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego: 1) nieużytkowanie obiektu, 2)zniszczenie, 3)niewykończenie obiektu i we wszystkich tych przypadkach jednoczesne nie nadawanie się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ podkreślił, że kwalifikacja stanu obiektu, określająca czy obiekt nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, należy do organu orzekającego. Z tego też powodu istotne jest, w postępowaniu w sprawach prowadzonych na podstawie art. 67, ustalenie zamiarów i możliwości właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego.
Na podstawie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a także wniosków zawartych w sporządzonych opiniach technicznych organ odwoławczy stwierdził, że pomimo wyrażenia przez jednego współwłaściciela przedmiotowego obiektu — E. i J. D., chęci przeprowadzenia remontu budynku, w kontekście istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego jego remont staje się niecelowy a zarazem nieopłacalny. Zadeklarowane prace remontowe musiałby bowiem objąć swym zakresem całość przedmiotowej inwestycji, co zgodnie z wyrażoną przez drugiego współwłaściciela opinią — Gminę K. Z. posiadającego większość udziałów we współwłasności - jest niecelowe. Ponadto ogólny stan techniczny obiektu stanowi zagrożenie dla osób przebywających w jego pobliżu oraz stwarza niebezpieczeństwo niekontrolowanego zawalenia. Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w odwołaniu , stwierdził, że pozostaje ona bez wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wyjaśniono również, że korzystając z możliwości reformacyjnych przyznanych art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz mając na względzie zapis § 7 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r., zmieniono jedynie termin wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. i J. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 67 ust.1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez nie właściwe jego zastosowanie, a nadto naruszenie przepisów o współwłasności tj. art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego przez zaniechanie uzyskania zgody sądu na rozbiórkę obiektu.
Motywując swoją skargę strony podniosły, że stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż obiekt nie nadaje się do remontu lub odbudowy, pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią opinii technicznej opracowanej przez inż. A.D. na zlecenie Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. Z. Na str. 15 opinii w pkt 6 tj. we wnioskach końcowych i zaleceniach jest następujący zapis: "Zakres niezbędnych napraw mających przywrócić opiniowany budynek do właściwego stanu technicznego wymaga robót oraz kosztów obsługi inwestycji o łącznej wartości około minimum 132 000 zł (sto trzydzieści dwa tysiące złotych). Koszt ten przewyższa obecną wartość opiniowanego budynku". W dalszym ciągu zapisu autor uznaje remont budynku za nieopłacalny. Wniosek sformułowany przez specjalistę jest jednoznaczny. Remont budynku jest możliwy, zaś o ewentualnej rozbiórce decydują wyłącznie koszty.
Treść art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że obiekt budowlany może być przeznaczony do rozbiórki tylko wtedy, gdy nie nadaje się do remontu lub odbudowy.
W ocenie skarżących, decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji nadużywają prawa, starając się wprowadzić rozwiązanie korzystne wyłącznie dla jednego ze współwłaścicieli budynku tj. Gminy K. Z., lekceważąc jednocześnie ich prawa właścicielskie. Ich zdaniem decyzja o rozbiórce obiektu nie jest uzasadniona również ze względów ekonomicznych. Kwota 132 000 zł to wartość rynkowa jednego lokalu mieszkalnego średniej wielkości. Jeżeli za taką kwotę można waloryzować budynek wielomieszkaniowy, to decyzję o jego rozbiórce należy uznać za niegospodarność. Strony poinformowały również, że wystąpiły do Gminy o wykup całego obiektu, "przejmując jednocześnie wszelkie obowiązki właścicielskie związane z utrzymaniem obiektu we właściwym stanie technicznym". Gmina nie odniosła się do tej propozycji dążąc do rozbiórki obiektu. Dlatego uważają że działanie takie narusza ich prawa współwłaścicielskie (art. 199 art. 201 k.c). W istniejącej sytuacji Gmina jako współwłaściciel udziału w częściach ułamkowych powinna była zwrócić się do sądu o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Brak tego orzeczenia czyni wydane w sprawie decyzje o rozbiórce obiektu przedwczesne.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).
Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli stwierdzone zostanie, że przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności decyzji, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest bowiem zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone. Prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego rzutuje na prawidłowość ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, a tylko należycie ustalony stan faktyczny pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji spowodowało również naruszenie normy prawa materialnego stanowiącej podstawę obu rozstrzygnięć tj. art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).
Przywołany przepis w ust. 1 stanowi, że: jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.
Przytoczona norma umożliwia zatem organom nadzoru budowlanego nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli spełnione zostaną określone w niej przesłanki, a więc, gdy obiekt jest nieużytkowany lub niewykończony a jednocześnie niemożliwa jest jego odbudowa, remont lub wykończenie. Obok regulacji zawartej w art. 48 Prawa budowlanego jest kolejną podstawą prawną dla wydania decyzji decydującej o dalszym istnieniu obiektu budowlanego. Stąd też nakaz rozbiórki o którym mowa, powinien być traktowany jako ostateczność i powinien mieć miejsce jedynie w przypadku braku obiektywnej możliwości przeprowadzenia remontu lub odbudowy danego obiektu budowlanego. Z tego też względu organy stosujące omawianą normę, zobligowane są do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a.- oraz nie mogą poddawać jej interpretacji rozszerzającej, zwłaszcza jeżeli chodzi o sformułowanie "nie nadaje się" a więc gdy chodzi o ocenę przydatności obiektu do remontu lub odbudowy.
Przydatność obiektu budowlanego do remontu, odbudowy lub wykończenia powinna być przez organy oceniana w kategoriach technicznych i prawnych a nie ekonomicznych (por. też wyrok z dnia 29 września 2005 r., II SA/Bk 343/05) ). Może tu więc chodzić o brak możliwości doprowadzenia obiektu do właściwego stanu ze względów technicznych (choć przy dzisiejszych technologiach należałoby raczej taką sytuację uznać za rzadkość) lub też o stwarzanie przez obiekt zagrożenia bezpieczeństwa którego nie można zlikwidować. Omawiana przesłanka odnosi się też do sytuacji, gdy obiekt albo nie spełnia wymagań umożliwiających doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem lub gdy właściciel (współwłaściciele) obiektu nie mają zamiaru lub możliwości przeprowadzenia działań związanych z jego odbudową albo remontem.
Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego braku przeszkód prawnych – (przeciwwskazań prawnych) i braku przeszkód technicznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, umożliwia organowi wydanie decyzji z art. 66 Prawa budowlanego.
Natomiast podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 nie może być uznanie organu, że jego remont czy też odbudowa są nieopłacalne i z tego względu niecelowe (Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2005). Takie zaś stanowisko zaprezentował w swojej decyzji organ drugiej instancji, który stwierdził: "w kontekście istniejącego w niniejszej sprawie stanu fatycznego jego remont staje się niecelowy a zarazem nieopłacalny". Zacytowane zdanie stanowi podstawową tezę na której organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie. Przy czym, jak wynika z dalszej części uzasadnienia, niecelowość (nieopłacalność) remontu (odbudowy), organ wywodzi z faktu, że stanowisko takie wyraził autor opinii technicznej oraz współwłaściciel obiektu, który ma w nim większościowy udział – tj Gmina K. Z.. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd – do którego odwołał się też organ drugiej instancji – że w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 67 Prawa budowlanego istotne jest ustalenie zamiarów i możliwości właściciela lub zarządcy obiektu (podmiotu do którego kierowany jest nakaz rozbiórki). Koszt robót budowanych jakie trzeba ponieść przy remoncie lub odbudowie może bowiem stanowić istotną przeszkodę w doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Trzeba jednak zaznaczyć, że organy nadzoru budowlanego, powołując się na tę okoliczność nie mogą pomijać praw właścicieli i współwłaścicieli obiektów, związanych z konstytucyjną ochroną ich własności. Zatem o tym – czy i jakie koszty ponosić w związku z odbudową lub remontem i czy jest to opłacalne i celowe z ekonomicznego punktu widzenia – powinien decydować właściciel (współwłaściciele) obiektu a nie organ administracji. Zanim więc organ orzeknie o nakazie rozbiórki na podstawie art. 67 przywołanej ustawy, powinien zbadać i ustalić zamiary właściciela (współwłaścicieli) co do dalszego losu obiektu, wyjaśniając czy i w jaki sposób właściciel (współwłaściciel), chce usunąć stwierdzone nieprawidłowości.
W przypadku współwłasności ważne jest zdanie wszystkich współwłaścicieli. Dlatego też organ powinien podjąć czynności wyjaśniające dla ustalenia czy któryś ze współwłaścicieli planuje poprzez odbudowę lub remont przywrócić obiekt do stanu zgodnego prawem. Uprawdopodobnienie możliwości przeprowadzenia remontu lub odbudowy stanowi – jak już to sygnalizowano - podstawę do wydania decyzji z art. 66 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wykazały, że istnieją przesłanki uprawniające je do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w rozumieniu art. 67 przywołanej ustawy.
Z ocen technicznych jakie znajdują się w aktach sprawy nie wynika bowiem aby nie istniały techniczne możliwości przeprowadzenia remontu lub odbudowy. Wręcz przeciwnie autorzy wskazują jakie konkretnie czynności należy wykonać dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. To zaś oznacza, że z technicznego punktu widzenia możliwości takie istnieją. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że pomiędzy ekspertyzami technicznymi znajdującymi się w aktach sprawy przekazanych Sądowi, istnieje pewna rozbieżność co do konieczności rozbiórki "przybudówki budynku" – we wcześniejszej opinii z roku 2006 zawarte jest stanowisko o bezwzględnej konieczności rozbiórki tej części obiektu, choć dokładnie nie wyjaśniono z jakich względów. Z kolei w opinii z 2007 r. jej autor do tej kwestii się nie odniósł, poprzestając jedynie na ogólnym wniosku o nieopłacalności remontu (odbudowy) całego obiektu. Organy tej rozbieżności nie wyjaśniły, choć mogłaby ona mieć znaczenie, przy ocenie technicznych możliwości odbudowy tej części obiektu.
Organy nie wskazały również żadnych prawnych przeciwwskazań dla przeprowadzenia remontu lub odbudowy.
Z ekspertyzy technicznej sporządzonej w roku 2007 wynika, że koszt remontu może oscylować na poziomie 132000 tys. zł, i zdaniem biegłego przekracza wartość nieruchomości, zatem nie jest opłacalny. Trafnie zatem organy uznały, że – zwłaszcza w takim wypadku - istnieje konieczność ustalenia zamiarów właścicieli co do dalszego losu obiektu.
Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy obiekt stanowi współwłasność Gminy K. Z. oraz E. i J. D., związaną z odrębną własnością lokali wyodrębnionych w budynku. Gminie przysługuje udział większościowy.
W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że Gmina opowiada się za dokonaniem rozbiórki zaś J. D. za przeprowadzeniem odbudowy obiektu. Z akt nie wynika jednak jakie jest stanowisko E. D.– również współwłaścicielki obiektu. Na rozprawach przeprowadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym obecny był jedynie J. D. Ani z treści protokołów z rozprawy ani też z akt sprawy nie wynika natomiast, że przedstawił on pełnomocnictwo uprawniające go do wypowiadania się w imieniu E. D. Na pewno pełnomocnictwa takiego nie może zastąpić fakt okazania przez niego na jednej z rozpraw, dowodu osobistego E. D. Czynność jakie w niniejszej sprawie miałaby by być przeprowadzone przez współwłaścicieli należą do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, zatem również w przypadku współwłasności łącznej wypowiedzieć musi się każdy ze współwłaścicieli. W tej sytuacji uprawnione jest twierdzenie, że organy nie ustaliły zamiaru wszystkich współwłaścicieli co do dalszych losów obiektu. Również z treści odwołania podpisanego przez E. D. nie można wywieść jej stanowiska w omawianej kwestii. Wynika z niego jedynie, że nie zgadza się ona na rozbiórkę. Ponadto nie jest jasne, czy J. D. wyraził wolę przeprowadzenia prac wskazanych w ekspertyzie w całym obiekcie, czy też tylko co do części obiektu. Z jego oświadczeń wynika, że chciałby odkupić udział Gminy i obiekt wyremontować. Czy taki zamiar wyraziłby również w przypadku, gdyby do tej transakcji nie doszło, w toku postępowania nie wyjaśniono. Organ nadzoru budowlanego powyższych kwestii w należyty sposób nie zbadały lecz przyjęły, że skoro Gmina jako współwłaściciel obiektu z większościowym udziałem, chce budynek rozebrać, to powinien on być zlikwidowany.
Organ pierwszej i drugiej instancji nie uwzględnił zatem, że zgodnie z art. 198 k.c. każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, jednakże do rozporządzenia rzeczą wspólną, potrzebna jest zgodna wola wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody, współwłaściciele posiadający co najmniej połowę udziału, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Tymczasem w niniejszej sprawie, to organy nadzoru budowlanego wystąpiły w roli sądu stwierdzając autorytatywnie (wobec sprzecznych oświadczeń współwłaścicieli, co do dalszego losu obiektu), że remont (odbudowa) jest niecelowy i nieopłacalny. Tym samym zdecydowanie wykroczyły poza zakres kompetencji przyznany im przepisem art. 67 Prawa budowlanego.
Trzeba też zauważyć, że organy podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 67 ust. 1 pominęły regulację zawartą w art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego, który to przepis wymaga uzgodnienia decyzji o nakazie rozbiórki z wojewódzkim konserwatorem zabytków w przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości, że dla K. Z. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w 2005 r. Istotne zatem jest, że w ekspertyzie z listopada 2007 r. biegły wskazał, iż przedmiotowy obiekt znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatora. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego – mając na uwadze brzmienie art. 67 ust. 3 przywołanej ustawy – przed podjęciem rozstrzygnięcia winne były zbadać zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym znajduje się przewidziany do rozbiórki obiekt i ustalić, czy jest on objęty ochroną konserwatora na podstawie ustaleń planu. Z akt sprawy – jak też z decyzji – nie wynika jednakże aby organ pierwszej lub drugiej instancji podjął czynności zmierzające dla wyjaśnienia tej okoliczności, chociaż w świetle art. 67 ust. 3 mogło to stanowić o konieczności uzgodnienia. Pominięcie uzgodnienia z konserwatorem zabytków – gdyby okazało się ono wymagane – jest zaś takim uchybieniem, które skutkować mogłoby wznowieniem postępowania administracyjnego ( art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).
Przedstawione wyżej uchybienia procesowe wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć zatem należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.
Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.
Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest też ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym również w odwołaniu. Ustosunkowanie to musi spełniać wymogi wynikające z art. 11 k.p.a., który nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek przestrzegania zasady przekonywania. Organ odwoławczy winien zatem wyjaśnić stronie dlaczego argumenty podnoszone przez nią w odwołaniu nie mogą być uwzględnione, tym bardziej jeżeli dotyczy to kwestii podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że w świetle wymogów wynikających z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. nie do zaakceptowania jest ograniczenie uzasadniania decyzji odwoławczej do lakonicznego stwierdzenia, że argumentacja odwołania "pozostaje bez wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia". Takie zminimalizowanie wypowiedzi w sprawie zarzutów odwołania wskazuje na niczym nieuprawnioną praktykę organu marginalizowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 i art. 11 k.p.a.) do przestrzegania których, organy również są zobowiązane. Naruszenie wskazanych zasad prowadzi zaś do naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkować musi uchyleniem kontrolowanej decyzji.
Poza przedstawionymi już uchybieniami Sąd zwraca uwagę również na inne naruszenia prawa, jakich dopuszczono się w postępowaniu pierwszoinstacyjnym, a które nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji.
Znajdujący się w aktach sprawy protokół z oględzin nieruchomości sporządzony został przed wydaniem decyzji z dnia 23 stycznia 2007 r. nakazującej opróżnienie i wyłączenie obiektu z użytkowania (a więc w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 68 Prawa budowlanego) i nie spełnia on wymagań § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 198, poz. 2043). Akt ten wydany został na mocy delegacji zawartej w 72 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i określa: tryb postępowania w sprawie rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, czynności właściwego organu prowadzącego postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oraz obowiązki nakładane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego oraz warunki ich wykonania. Biorąc pod uwagę datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie niewątpliwie był wówczas aktem obowiązującym i organy winne były go stosować na równi z postanowieniami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy omawianego rozporządzenia nakładają na właściwy organ obowiązek między innymi dokonania oględzin i oceny stanu technicznego obiektu (§2 pkt 2), przy czym precyzyjnie określa się jakie elementy winien zawierać protokół oględzin obiektu budowlanego (§3). Tymczasem jedyny protokół z oględzin jaki znajduje się w aktach sprawy z dnia 19 stycznia 2007 r. nie zawiera takich elementów jak: opis stanu technicznego i przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu. W treści protokołu umieszczono tylko zapis, że budynek utrzymany jest w nienależytym stanie technicznym oraz, że porównanie stanu technicznego z przedłożonym orzeczeniem technicznym sporządzonym w lutym 2006 r. wskazuje na dalsze pogorszenie stanu technicznego obiektu, co potwierdzono dokumentacją fotograficzną. Taki zapis w ocenie Sądu nie spełnia wymogów określonych dla treści protokołu w § 3 rozporządzenia. Ponadto z akt wynika, że omawiany dokument nie został sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania lecz stanowił część postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o nakazie opróżnienia budynku (decyzja z dnia 23 stycznia 2007 r. ). Jeżeli stan faktyczny obiektu nie uległby zmianie, nie byłoby przeciwwskazań aby wykorzystać go również w niniejszym postępowaniu, niemniej jednak pod warunkiem, że spełniałby on wymagania formalne narzucone przez prawodawcę. Wreszcie podnieść należy, że organ naruszył obowiązek wynikający z § 5 omawianego rozporządzenia – i jak wskazują akta sprawy – nie doręczył odpisu tego protokołu wszystkim właścicielom obiektu wraz z zawiadomieniem o terminie wyznaczonej rozprawy ( § 5 rozporządzenia).
W ocenie Sądu organy nie zbadały również w dostatecznym zakresie komu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Nie jest bowiem wiadomo z jakich względów za stronę postępowania uznano ZGM w K. Z. Gmina jako współwłaściciel reprezentowana jest w postępowaniu przez Wójta Gminy, w aktach brak zaś jakiegokolwiek dowodu z którego wynikałoby, że wskazana jednostka jest zarządcą budynku – w tym również w części należącej do skarżących. Organ winien tę kwestię wyjaśnić i rozważyć, czy istotnie w świetle art. 28, art. 29 k.p.a. oraz art. 67 Prawa budowlanego jednostce tej przysługuje status strony niniejszego postępowania.
Sąd zwraca również uwagę - niezależnie od tego czy mogło to mieć wpływ na rozstrzygnięcie końcowe - że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz zgłoszenia wniosków i żądań. Naruszenie to ma znaczenie w stosunku do E. D., która wszak nie uczestniczyła w rozprawach administracyjnych i nie była reprezentowana w postępowaniu przez J. D.
Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji podjęto z naruszeniem przepisów prawa procesowego zwłaszcza art. 7 i art. 77 art. 80, art. 15, art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., przy czym naruszenia te jak wyżej wykazano mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie obligowało Sąd do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. a w konsekwencji do uchylenia obu wskazanych wyżej aktów.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ustalą stan faktyczny sprawy prawidłowo stosując przepisy prawa procesowego i przepisy rozporządzania z dnia 30 sierpnia 2004 r. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy – w tym ze szczególnym uwzględnieniem jasnego stanowiska wszystkich współwłaścicieli, co do dalszych losów obiektu – rozważą, czy w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem działań organów zachodzą przesłanki do zastosowania art. 67 czy też art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Organy będą również miały na względzie inne uwagi wynikające z niniejszego wyroku.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 u.p.p.s.a.