II SA/Wr 299/25

II SA/Wr 299/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Dominik Dymitruk
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 59 a ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. e, art. 59 f ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2025 r., nr 241/2025 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 07.06.2018 r. (nr 253/18) Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona skarżąca lub inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. przy ul. [...], na działce nr [...]. Następnie decyzją z 17.03.2021 r. (nr 117/21) organ zmienił opisaną decyzję w zakresie wprowadzenia dodatkowego budynku garażowego wraz z budową wewnętrznej linii zasilającej budynek garażowy i oświetleniem terenu.
Pismem z 07.12.2024 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowie budynku garażowego. W związku z powyższym PINB w W. przeprowadził w dniu 08.01.2025 r. obowiązkową kontrolę. W jej toku organ stwierdził odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, które dotyczyło zasadniczego elementu wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem – dodatkowo wybudowano studnię odwodnieniową z kręgów betonowych o głębokości ok. 2,5 m od strony wschodniej budynku oraz instalację odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego do gruntu na terenie działki. Natomiast w zatwierdzonym projekcje budowlanym - część opisowa projektu zagospodarowania terenu - zawarto zapis: "odwodnienie terenu zagospodarowania będzie odbywać się poprzez spadki poprzeczne i podłużne elementów komunikacji, a następnie przez lokalne odprowadzenie wody opadowej do gruntu (studzienka chłonna), (...) Odprowadzenie wód opadowych z powierzchni dachów oraz nawierzchni utwardzonych, przewiduje się, z uwagi na brak kanalizacji deszczowej, do studni chłonnej, poprzez układ instalacji kanalizacji deszczowej (odrębne opracowanie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego)".
Mając na względzie powyższe ustalenia oraz brak wykazania w dokumentach związanych z przekazaniem obiektu do użytkowania wprowadzenia jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, postanowieniem z 09.01.2025 r. (nr 5/25) PINB w W. wymierzył inwestorowi karę w kwocie 3 000,00 zł. Jako podstawą prawną wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego powołano przepis art. 59f i art. 59g ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) – dalej: u.p.b.
Odrębnym postanowieniem z 09.01.2025 r. (nr 4/25) PINB w W. wymierzył spółce karę na kwotę 22 500,00 zł z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem (dodatkowo wybudowano instalację odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku garażowego), a także w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych - zmieniono wysokości obiektu oraz w zakresie geometrii dachu – zmianie miała ulec wysokość kalenicy.
Na oba postanowienia jedno zażalenie złożyła strona skarżąca. W jego treści wskazała na wydanie dwóch postanowień w przedmiocie wymierzenia kary – dla budynku garażowego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego - pomimo że oba postanowienia dotyczą jednego postępowania i jednego zamierzenia budowlanego. Spółka wskazała na wątpliwości dotyczące naliczenia kary za odprowadzanie wód opadowych w dwóch postanowieniach (w kwocie 7 500,00 zł i 3 000,00 zł ) oraz pomimo przekazania przez spółkę dokumentu potwierdzającego legalność odprowadzania wód opadowych na jej teren (chodzi o dołączone do zażalenia zaświadczenie z 10.10.2024 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego). Spółka wskazała również, że w trakcie kontroli przedstawiła wyjaśnienia z których wynika, że podłączenie rur spustowych i wykonanie drenażu rozsączającego pod terenem zielonym jest tożsame z odprowadzeniem wód na jego teren. Ponadto spółka wyjaśniła, że studnia odwodnieniowa została wykonana z powodu zalewania terenu, czego przyczyną jest nowobudowana droga gminna, która nie posiada odwodnienia.
DWINB postanowieniem z 20.02.2025 r. (nr 241/2025) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przedstawiono ocenę zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, który zdaniem organu odwoławczego potwierdza bezsprzecznie, że doszło do nieprawidłowości w zakresie wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem – wybudowano studnię odwodnieniową z kręgów betonowych o głębokości ok. 2,5m od strony wschodniej budynku oraz instalację odprowadzenia wód opadowych z dachu do gruntu na terenie działki (nieprzewidzianych w projekcie budowlanym).
DWINB stwierdził, że wysokość kary została obliczona prawidłowo, tj. z wykorzystaniem kategorii obiektu XIII, współczynnika kategorii obiektu 4,0 i współczynnika wielkości obiektu 1,5 (kubatura od 2.500 m3 do 5 000 m³ w tym przypadku 4 176 m³). Tym samym kara za wyżej wskazaną nieprawidłowość wyniosła 3 000,00 zł. Ponadto organ podkreślił, że obowiązujące przepisy u.p.b. nie przewidują żadnej możliwości miarkowania kar.
W. sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu powyższe postanowienie w całości. Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
1) art. 59f, art. 59g w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 pkt 2 lit. e u.p.b. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący zobowiązany jest do zapłaty kary pieniężnej wobec stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 u.p.b., podczas gdy przepis art. 59a ust. 1 i 2 u.p.b. nie ma zastosowania do inwestycji nieujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę i nie mogą być one przedmiotem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 1 u.p.b., w konsekwencji ich wykonanie nie może stanowić niezgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym i stanowić podstawy do wymierzenia kary za odstępstwo od projektu budowlanego;
2) art. 59a ust. 2 pkt 2 lit e u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że wykonana przez skarżącą spółkę inwestycja w postaci studni odwodnieniowej i drenażu odwadniającego obiekt budowlany z rozprowadzeniem wody na teren inwestora, nieujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym i niebędące przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę, stanowią "instalacje zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b. oraz "zasadnicze elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", podczas, gdy inwestycje te, wobec nieujęcia ich w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę nie stanowią "instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", a ich wykonanie nie stanowi niezgodności z projektem budowlanym uzasadniającej nałożenie kary, o której mowa w art. 59f i art. 59g u.p.b.
Ponadto zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 77 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 3, a także art. 15 i art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji oraz zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., zasadę rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony wyrażoną wart. 7a § 1 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jej postanowienia organu I instancji, za zasadzeniem niezbędnych kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że poza obiektami budowlanymi objętymi zgodami budowlanymi, w celu zapobieżenia zalewaniu działki wodą z pobliskiej ulicy, wykonana została na działce nr [...] studnia odwodnieniowa i drenaż odwadniający obiekt budowlany z odprowadzeniem wody na terenie działki. Ani studnia odwodnieniowa ani drenaż odwadniający nie były objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. Drenaż odwadniający z rozprowadzeniem wody na ternie działki inwestora wykonany został na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego. Powołując się na treść art. 59a ust. 1 i ust. 2 u.p.b. zarzucono, że w sprawie organy błędnie uznały, że w ramach obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 1 i ust. 2 u.p.b. dopuszczalne jest sprawdzenie obiektów nieujętym w zatwierdzonym projekcie budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. Podkreślono, że przedmiotem kontroli obowiązkowej był obiekt budowlany – budynek mieszkalny wielorodzinny. Kontrolujący przy okazji dokonywania tej kontroli stwierdził, że na terenie działki wykonana została nieprzewidziana w projekcie budowlanym studnia odwodnieniowa i "instalacja odprowadzenia wód opadowych z dachu do gruntu". Wobec tego spółka przyznała, że w celu zapobieżenia zalewaniu działki wodą z pobliskiej ulicy, wykonała na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, studnię odwodnieniową i drenaż odwadniający. Wskazano przy tym, że studnia odwodnieniowa stanowi element zupełnie odrębny od obiektu budowlanego. Drenaż odwadniający połączony był z obiektem w miejscu, gdzie kończyła się zaprojektowana i wykonana zgodnie z projektem instalacja odprowadzająca wody z dachu kontrolowanego obiektu do gruntu, poprzez podłączenie rur spustowych do tego drenażu, tak aby nawadniać teren zielony. W projekcie budowlanym rury spustowe odprowadzały wodę również na teren działki, tyle że na chodnik i opaskę kamienno-żwirową wokół budynków. Drenaż stanowił niezależne, dodatkowe urządzenie do nawodnienia ogrodu niezależne od obiektu budowlanego, podobne do nawodnienia kropelkowego czy zraszaczy ogrodowych. Wskazano, że drenaż odwadniający budynek z rozprowadzeniem wody na teren inwestora wykonany był na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego złożonego do PGWW Wody Polskie i braku sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powołując się na treść art. 59a ust. 2 u.p.b. skarżąca spółka wskazała, że kontrola obowiązkowa może obejmować wyłącznie elementy kontrolowanego obiektu budowlanego w zakresie zaprojektowanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę i tylko w zakresie zgodności elementów zaprojektowanych i zatwierdzonych w pozwoleniu na budowę, a następnie wykonanych - pod kątem zgodności z projektem. Równocześnie przepis ten wyklucza możliwość objęcia kontrolą obowiązkową obiektów i elementów nieujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Jeśli zatem dany element nie był zaprojektowany i nie był objęty pozwoleniem na budowę, to taki dodatkowy element nie może być przedmiotem kontroli obowiązkowej i stwierdzenia niezgodności z projektem budowlanym. Inwestor jest bowiem uprawniony do wykonania na terenie własnych obiektów budowlanych prac nieujętych w projekcie budowlanym, bowiem nie w każdym projekcie budowlanym muszą się znaleźć wszystkie instalacje. Inwestor nie jest ograniczony w swobodzie decydowania o tym jakie i czy w ogóle chce mieć instalacje w swoim budynku. W związku z powyższym należy przyjąć, że inwestor określa zakres planowanych robót we wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem spółki, prawidłowość takiego poglądu potwierdza dołączone do skargi pismo Departamentu Prawa Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13.03.2025 r. Ponadto zauważano, że w ramach tej samej kontroli obowiązkowej, ale w zakresie budynku garażowego, stwierdzono niezgodność z projektem budowlanym polegającą na wykonaniu tej samej inwestycji nieobjętej tym projektem, tj. drenażu odwadniającego obiekt budowlany z odprowadzaniem wody na teren inwestora, określony przez organ jako "instalacja odprowadzenia wód opadowych z dachu do gruntu na terenie działki" (chodzi o postanowienie z 09.01.2025 r., nr 4/25). Oznacza to, że na skarżącą spółkę zostały nałożone dwie kary z tytułu niezgodności polegającej na wykonaniu tego samego drenażu odwadniającego obiekt budowlany. Jedna w związku z kontrolą budynku garażowego i druga w związku z kontrolą budynku mieszkalnego. W związku z tym wskazano, że nawet gdyby wykonanie studni odwodnieniowej i drenażu odwadniającego podlegało obowiązkowej kontroli i mogły być uznane za niezgodność w projektem to żaden przepis nie daje prawa do wielokrotnego naliczania kary za tę samą niezgodność. Na powyższe wątpliwości wskazano w zażaleniu jednak organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu.
Skarżąca spółka zarzuciła również błędne i bez żadnego uzasadnienia uznanie w sprawie, że studnia odwodnieniowa i drenaż odprowadzający wody opadowe na terenie działki a nieujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowią "instalacje zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", podlegające obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b., a co więcej, uznanie ich za "zasadnicze elementy wyposażenia instalacyjnego". Orzekające organu obu instancji nie uzasadniły z jakich powodów i na jakiej podstawie dokonały tego ustalenia, które jest kluczowe dla weryfikacji prawidłowości wydanych postanowień, ponieważ stanowiło uzasadnienie dla stwierdzenia niezgodności kontrolowanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b. i w konsekwencji dla wymierzenia kary pieniężnej. Zdaniem spółki, brak jest podstaw prawnych do uznania w rozpatrywanym stanie faktycznym studni odwodnieniowej i drenażu odwadniającego obiekt budowlany z odprowadzeniem wody na teren inwestora zarówno za element "instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem: w rozumieniu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b., ani tym bardziej za "zasadniczy element wyposażenia instalacyjnego". Wskazując na brak w u.p.b. legalnej definicji pojęcia "instalacje zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem" ani "zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego", jednocześnie zauważono, że z treści aktów wykonawczych do u.p.b. określających szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego, w tym np. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz je zastępującego rozporządzenia z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wynika, że informacje o zasadniczych elementach wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem zawiera część opisowa i rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych, ogrzewczych, wentylacji grawitacyjnej, grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej, chłodniczych, klimatyzacji, gazowych, elektrycznych, telekomunikacyjnych, piorunochronnych, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi, założenia przyjęte do obliczeń instalacji oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń. Zdaniem autora skargi, powyższe oznacza, że aby drenaż odwadniający mógł być uznany za "zasadniczy element wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniający użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem" musiałby być ujęty w projekcie architektoniczno-budowlanym. W rozpatrywanej sprawie część opisowa takiego projektu jedynie wskazywała na możliwość zaprojektowania i wykonania w przyszłości "elementów instalacyjnych kanalizacji deszczowej". Natomiast zatwierdzony projekt i decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmowały studni odwodnieniowej oraz drenażu odwadniającego obiekt budowlany z odprowadzeniem wody na teren inwestora. Skoro zatem studnia odwodnieniowa i drenaż odwadniający obiekt budowlany z odprowadzeniem wody na teren inwestora, nie zostały ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym i w konsekwencji nie zostały ujęte w pozwoleniu na budowę to nie stanowią one "instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", w rozumieniu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b. ani "zasadniczych elementów wyposażenia instalacyjnego".
Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. wyrok NSA z 20.05.2020 r., sygn. akt II OSK 3255/19 autor skargi wskazał, że w jego ocenie, organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej analizy stanu faktycznego w kontekście powołanych przepisów i w konsekwencji dokonano błędnej interpretacji i zastosowania art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b., a w konsekwencji bezpodstawnie zastosował art. 59f i art. 59g tej ustawy. Organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę nie zauważył tych uchybień i utrzymał postanowienie w mocy, przez co również dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły podstaw faktycznych i prawnych uznania studni odwodnieniowej i drenażu odwadniającego za "instalacje zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", o którym mowa w art 59a ust. 1 i 2 pkt 2 lit. e u.p.b.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przy tym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle przywołanych przepisów p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga miała uzasadnione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Trzebnicy, którym to wymierzono stronie skarżącej karę w wysokości 3 000,00 zł z tytułu stwierdzonej w trakcie obowiązkowej kontroli niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 59 u.p.b. Stosownie do art. 59a ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Obowiązkowa kontrola, o której mowa w powyższym przepisie jest przeprowadzana w obiektach budowlanych, dla których użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Celem tej kontroli jest stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Na mocy ust. 2 tego unormowania kontrola ta obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy.
Zgodnie z art. 59f ust. 1 u.p.b. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy obu instancji, powołując się na wyniki obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w związku z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowie budynku garażowego na działce nr [...], stwierdziły, że w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, która to nieprawidłowość polegała na zmianie zasadniczego elementu wyposażenia instalacyjnego – wykonano studnię odwodnieniową oraz instalację odprowadzania wód opadowych z dachu z rozsączaniem do gruntu na terenie działki, tymczasem opracowanie projektowe nie uwzględniało żadnych instalacji i urządzeń odwodnieniowych, ponieważ w opisie technicznym, jak i na rysunkach, zaprojektowano rynny i rury spustowe odprowadzające wodę z dachu na powierzchnię gruntu przy budynku. W tym przypadku podczas kontroli obowiązkowej stwierdzono wykonanie studni odwodnieniowej oraz instalacji podziemnej odwodnieniowej, do której podłączone są rury spustowe budynku mieszkalnego. W oparciu o powyższe ustalenia organy przyjęły, że zaistniały podstawy do wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej, o której mowa w art. 59f u.p.b.
Strona skarżąca nie zaprzecza faktowi wykonania studni odwodnieniowej oraz instalacji drenażowej ale konsekwentnie utrzymuje, że była ona uprawniona do wykonania na własnym terenie obiektów budowlanych nieujętych w projekcie budowlanym, ponieważ nie w każdym projekcie muszą się znaleźć wszystkie instalacje. Zwróciła przy tym uwagę, że studnia odwodnieniowa stanowi element zupełnie odrębny od budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wskazując na związek w tym przypadku z innym obiektem, tj. drogą publiczną, której przebudowa skutkowała zalewaniem terenu inwestycji. Skarżąca spółka wskazuje, że w związku z brakiem ujęcia spornej instalacji w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę nie ma podstaw do objęcia jej obowiązkową kontrolą i w konwekcji jej wykonanie nie może stanowić o niezgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym i tym samym nie daje podstaw do wymierzenia kary za taką nieprawidłowość. Ponadto strona skarżąca twierdzi, że konsekwencją przedstawionego stanowiska jest również pogląd, że studnia odwodnieniowa i drenaż odwadniający nie stanowią instalacji zapewniającej użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, a ich wykonanie nie świadczy o niezgodności z projektem budowlanym uzasadniającym nałożenie kary.
Orzekające w sprawie ograny nadzoru budowlanego przyjęły z kolei, że zarówno studnia odwodnieniowa jak i drenaż stanowią zasadnicze elementy wyposażenia instalacyjnego i w związku z czym są instalacją zapewniającą użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Wykonano bowiem instalację odprowadzenia wód opadowych z dachu, z rozsączaniem do gruntu na terenie działki. Jednocześnie stwierdzono, że zatwierdzony projekt nie obejmował budowy studni odwodnieniowej i instalacji odwodniającej.
Odnosząc się do tak przedstawiającego się sporu nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że studnia odwodnieniowa oraz drenaż odwodniający, do którego podłączone zostały rury spustowe budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie mogły być przedmiotem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 1 u.p.b. Zauważyć bowiem należy, że sposób zagospodarowania wód opadowych został objęty treścią projektu budowlanego. Wprost w projekcie wskazuje się, że odwodnienie terenu zagospodarowania będzie odbywać się poprzez spadki poprzeczne i podłużne elementów komunikacji, a następnie przez lokalne odprowadzenie wody opadowej do gruntu (studzienka chłonna). Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym zaprojektowano rynny i rury spustowe, którymi wody opadowe miały być odprowadzane z dachu na powierzchnię gruntu przy budynku. Ponadto projekt przewidywał docelowe rozwiązanie polegające na odprowadzeniu wód opadowych z powierzchni dachów oraz nawierzchni utwardzonych do studni chłonnej, poprzez układ instalacji kanalizacji deszczowej. Projektant wskazał, że w tym zakresie zostanie sporządzone odrębne opracowanie po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. W przekonaniu Sądu należało stwierdzić w sprawie, że doszło do zmiany powyższych rozwiązań projektowych poprzez wykonanie dodatkowych robót budowlanych, w których wyniku powstała instalacja rozsączająca do gruntu na terenie działki ujęte wcześnie w system rynien wody opadowe. Nie można zatem w ustalonym stanie faktycznym sprawy twierdzić, że tylko z racji braku ujęcia podziemnej instalacji odwodnieniowej w zatwierdzonym projekcie budowlanym i w konsekwencji nieujęcia jej w pozwoleniu na budowę nie może ona stanowić przedmiotu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 58a ust. 1 u.p.b.
Powyższe stanowisko w żaden sposób nie usprawiedliwia jednak braku wyjaśnienia przez orzekające organy nadzoru budowlanego pojęcia "zasadnicze elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego", powodów przyjęcia takiej kwalifikacji dla drenażu odwaniającego, nie mówiąc już o studni odwadniającej, której zadaniem - według strony skarżącej – ma być zapobieganie zalewaniu inwestycji przez przebiegającą w pobliżu drogi, ani braku wskazania konkretnych kryteriów i powodów uznania nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli za zawierające się w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b., z uwzględnieniem wymogu zapewnienia użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprowadzającego w zasadzie do protokołu z obowiązkowej kontroli bez opatrzenia go jakąkolwiek dokumentacją fotograficzną czy też rysunkową, która obrazowałaby położenie studni odwadniającej oraz przebieg instalacji drenażowej, w tym wskazywałaby na fakt jej połączenia z ową studnią, w żaden sposób nie dowodzi aby powstały dwie instalacje drenażowe, określone przez organy nadzoru jako "instalacja odprowadzenia wód opadowych z dachu do gruntu na terenie działki", odrębnej dla budynku garażowego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Powyższa okoliczność czyni zatem wątpliwym zasadność nałożenia na skarżącą spółkę dwóch kar z tytułu niezgodności polegających na wykonaniu drenażu odwadniającego obiekty budowlane znajdujące się na działce nr [...]. Wprawdzie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że istotne znaczenie dla sprawy ma stwierdzenie nieprawidłowości w trakcie kontroli obowiązkowej, ale w realiach niniejszej sprawy nie sposób nie zauważyć znikomości zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego oraz nie można pominąć wątpliwości zgłaszanych pod tym względem już na etapie postępowania odwoławczego. DWINB nie odniósł się do powyższych twierdzeń i zarzutów.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy obu instancji uchybiły art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wskazany zakres postępowania dowodowego uzasadniał również uchylenie postanowienia organu I instancji w celu zagwarantowania realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie wyeliminowanie stwierdzonych uchybień, a w szczególności wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd oraz wydanie w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadającemu prawu przy poszanowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego.