II SA/Wr 299/24

II SA/Wr 299/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lutego 2024 r. nr SKO 4131/5/2024 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wójt Gminy N. (wójt, organ I instancji) decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku spółki z o.o. C. z siedzibą w K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa do 2 farm fotowoltaicznych w miejscowości Ś. o łącznej mocy do 3.5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" (na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] Ś., gmina N.) stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (pkt 1 decyzji). W pkt. 2 wójt określił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji (wymaganej do wydania decyzji z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: u.o.o.ś.), a w pkt. 3 ustalił charakterystykę planowanego przedsięwzięcia (w załączniku nr 1 do decyzji).
G. U. wniósł odwołanie zarzucając istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77§1 i 2, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - poprzez nieodniesienie się do pisemnych oraz ustnych wątpliwości zgłaszanych przez mieszkańców, jak i strony postępowania, w zakresie środowiskowych oddziaływań przedsięwzięcia, błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących oddziaływania planowanej farmy, ukształtowania terenu, niedoręczenie stron załącznika do decyzji, ogólnikowe uzasadnienie. Odwołujący zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 12 lutego 2024 r. utrzymało w całości kwestionowaną decyzję. W ocenie SKO zasadnie uznano sporządzone opinie za mogące stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo przeanalizowano przygotowaną zgodnie z przepisami kartę informacyjną przedsięwzięcia, co doprowadziło do trafnego wniosku, że planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przeprowadzono także szczegółową analizę istniejących czynników środowiskowych. Wątpliwości Kolegium nie wzbudziła kwestia oddziaływania planowanej farmy na nieruchomości sąsiednie, zbadana na podstawie dokumentacji mapowej; wynika z niej, że inwestycja nie oddziałuje na działki położone w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Analogicznie trafne są ustalenia w zakresie ukształtowania terenu. Kolegium za trafny uznało zarzut niedoręczenia załącznika do decyzji, jednak w realiach sprawy nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ I instancji obwieszczeniem z 20 grudnia 2023 r. podał do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji, zawierającej załącznik w postaci charakterystyki przedsięwzięcia, razem z pouczeniem o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. W konsekwencji odwołujący został powiadomiony treścią decyzji, że wymagany prawem załącznik (charakterystyka przedsięwzięcia) został sporządzony, zaś strony mogły się z nim zapoznać w oryginale. Zdaniem SKO uzasadnienie decyzji wójta jest kompletne i spójne. Reasumując, według SKO organ I instancji prawidłowo zastosował art. 84 ust. 1 u.o.o.ś. zasadnie oceniając przesłanki z art. 63 ust. 1. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, w szczególności załączoną do wniosku kartę informacyjną przedsięwzięcia, opinie organów współdziałających, organ I instancji trafnie ocenił, że rodzaj, skala, usytuowanie przedsięwzięcia, typ generowanych oddziaływań na środowisko, wskazują na to, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Także organy wyspecjalizowane w zakresie ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej i gospodarki wodnej nie dostrzegły okoliczności przemawiających za koniecznością przeprowadzenia takiej oceny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowany przez pełnomocnika G. U. w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Skarżący wskazał na: 1) art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. w związku z art. 49 i 138§1 k.p.a., których naruszenie polega na tym, że organ I instancji dokonywał zawiadomienia stron w postępowaniu poprzez obwieszczenie, gdy tymczasem liczba stron nie przekroczyła 10, 2) art. 97§1 w związku z art. 138§1 k.p.a., których naruszenie ma polegać na tym, że w dniu [...] listopada 2023 r. zmarła jedna ze stron postępowania (A. Ż.), zaś organ nie wezwał jego następców prawnych do udziału w postępowaniu, i nie zawiesił postępowania, 3) art. 84 ust. 2 u.o.o.ś w związku z art. 138§1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wójta pomimo niedoręczenia wraz decyzją załącznika nr 1 (charakterystyki przedsięwzięcia), co pozbawia strony możliwości weryfikacji istotnych informacji, 4) art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez naruszenie reguł postępowania dowodowego i pominięcie przedstawionych opracowań w zakresie oddziaływania elektrowni fotowoltaicznych. Następnie skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. c u.o.o.ś. poprzez nieuwzględnienie powiązań planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulacji oddziaływań, w zakresie już wydanych decyzji o warunkach zabudowy (decyzja nr 24/2022 z 20 lutego 2024 r., dla analogicznej inwestycji).
Skarżący zwrócił się o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.
W odpowiedzi na skargę SKO zawnioskowało o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko.
W aktach sądowych znajdują się pisma uczestników postępowania (W. L., M. M., A. M.) popierające skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Od strony materialnej przedmiot sporu stanowi kwestia wydania decyzji środowiskowej dla budowy farm fotowoltaicznych, natomiast o stwierdzeniu nieważności wydanych decyzji przesądziły względy procesowe.
Trzeba przypomnieć, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęto 30 listopada 2022 r., wskutek wniosku inwestora. Pośród wymienionych w aktach administracyjnych stron postępowania widnieje A. Ż. W dokumentacji sprawy znajduje się odpis skrócony aktu zgonu A. Ż., poświadczający jego śmierć w dniu [...] listopada 2023 r. A zatem niezbicie, zarówno w dniu wydania decyzji przez wójta (20 grudnia 2023 r.), jak i w dniu wydania decyzji przez SKO (12 lutego 2024 r.) jeden z jej adresatów już nie żył, a jego następcy prawni nie uzyskali miejsca w postępowaniu. Dwukrotnie doszło więc do rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej osoby zmarłej, nie posiadającej już przymiotu strony.
Należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej: k.p.a. nie zawiera przepisu, z którego wynika, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie. Wynika to natomiast z konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSPiKA 1984/5/108, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1997 r., sygn. akt FPS 6/97, ONSA 1998/1/1, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 LEX nr 505429, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1261/10, LEX nr 1082605 oraz wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 456/21).
Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Organ administracji prowadzący postępowanie winien ustalić wszystkie strony postępowania, opierając się na zasadzie, że prowadzenie tego postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie wobec osób żyjących. Jeśli natomiast w toku postępowania strona utraci swój status w związku z jej śmiercią, wówczas rolą organu - kiedy sprawa dotyczy spraw zbywalnych lub dziedzicznych, o czym mowa w powołanym art. 30 § 4 k.p.a. - jest ustalenie następców prawnych zmarłego, zapewnienie im czynnego udziału w sprawie i doręczenie kończącej postępowanie decyzji. W sytuacji, kiedy organ zaniecha w takich okolicznościach ustalenia nowych stron prowadzonego postępowania uznać należy, że dopuścił się on naruszenia wskazanych wyżej unormowań proceduralnych, co musi z kolei skutkować wyeliminowaniem wydanej z takimi uchybieniami decyzji.
W kontrolowanej sprawie organy obydwu instancji wskazanemu wyżej obowiązkowi uchybiły.
Uchybienie tego rodzaju wypełnia znamiona opisane w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwie prawniczym podkreśla się także, że taka wadliwość stanowi o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, ze wskazaną już glosą Małgorzaty Stahl, wymieniona wcześniej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1997 r., sygn. akt FPS 6/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 LEX nr 505429, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1261/10, LEX nr 1082605 oraz wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 456/21; M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 15, teza 5).
Sąd ocenił, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej spełnia zarówno przesłankę nieważności w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, jak też jest rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił przy tym, że spełnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek obliguje do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Na zasadzie przywołanego wcześniej art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie takie przyczyny zaszły, o czym była mowa wyżej, zaś wadliwość tego rodzaju infekuje całą decyzję, co powoduje eliminację wydanych aktów w całości.
Z uwagi na charakter stwierdzonego uchybienia, autonomicznie dyskwalifikującego wydane decyzje, weryfikacja pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesna. Podniesiony zarzut procesowy jest wystarczający do uwzględnienia skargi. Sąd nie miał podstaw do badania decyzji pod względem prawidłowości merytorycznej, ponieważ kontrola taka powinna się odbyć z udziałem legitymowanych stron postępowania, a krąg stron postępowania nie został ustalony zgodnie z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 987/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Z podanych powodów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.