II SA/Wr 2985/02

II SA/Wr 2985/02 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący/
Grażyna Jeżewska
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant : sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Przedmiotem skargi A. P. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] w sprawie stanowiska wierzyciela zakresie zarzutów co do prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Wydanie tych postanowień poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:
Ostateczną decyzją Kierownika byłego Urzędu Rejonowego w O. z 23 października 1995 r. nakazano A. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu położonego na działce geodezyjnej nr A przy ul. [...] w C. Obowiązek wynikający z tej decyzji stał się wymagalny 30 czerwca 1996 r. Wobec nie zastosowania się do tego aktu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając jako wierzyciel, wezwał upomnieniem z 5 lipca 2002 r. w sprawie [...] zobowiązaną do rozbiórki obiektu w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Upomnienie zawierało zagrożenie skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę prawną wskazano art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wobec nie zastosowania się do tego wezwania wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym z mocy art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wystawił tytuł wykonawczy w dniu 26 września 2002 r. stwierdzający podlegający egzekucji administracyjnej i wymagalny obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu usytuowanego w C. przy ul. [...] na działce nr A. Jako zobowiązaną wskazano A. P. W tytule zaznaczono, że zostaje on skierowany do egzekucji administracyjnej w trybie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą".
Jednocześnie w dniu 26 września 2002 r. organ egzekucyjny wydał postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia z powołaniem się na art. 64 a, art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy. W akcie tym wskazano, że wobec nie wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nakłada się na A P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25440 zł. Jednocześnie wezwano zobowiązaną do wpłacenia grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 7 dni na konto organu egzekucyjnego oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni licząc od daty otrzymania postanowienia, z zagrożeniem, że w razie bezskutecznego upływu terminu, podjęte zostaną czynności w sprawie wykonania zastępczego.
Pouczono zobowiązaną, że od podjętych przez organ egzekucyjny czynności służą jej środki odwoławcze, a to prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stosownie do art. 33 ustawy i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 ustawy).
Pismem z 7 października 2002 r. zobowiązana wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a pismem z 8 października 2002 r. (błędnie oznaczonym datą "08.09.2002 r.") zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
W zarzutach zobowiązana podniosła niedopuszczalność egzekucji z uwagi na wszczęcie sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę.
Zgodnie z art. 34 § 1 ustawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] działając jako wierzyciel zajął stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów, któremu nadał procesową formę postanowienia (por. postanowienie z [...] w sprawie [...]). W uzasadnieniu tego aktu wierzyciel powołał się na ostateczność decyzji w przedmiocie rozbiórki i na wymagalność wynikającego z niej obowiązku. Zaznaczono, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania obowiązku na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., gdyż organ egzekucyjny nie może stosować tego przepisu, a organ przed którym toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji.
Wymienione postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem wniesionym przez zobowiązaną w trybie art. 34 § 2 ustawy.
Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 23 § 1 i 4 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach aktu zwrócono uwagę, że egzekucja jest nie tylko dopuszczalna, ale i konieczna. Oparta jest na ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę garażu i nie ma podstaw do wstrzymania egzekucji, zawieszenia postępowania, czy też umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego też zauważył organ odwoławczy – po wszczęciu egzekucji i wniesieniu zarzutów należało uzyskać stanowisko wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów, a zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera uchybień nakazujących jego wyeliminowanie z obrotu.
Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skargę wniosła A. P. i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, a wyrażające się brakiem wstrzymania egzekucji do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji,
- naruszenie zasad prowadzenia egzekucji przez brak uwzględnienia, że wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Powołując się ponownie na wszczęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca jako podstawę prawną pierwszego z wymienionych zarzutów wskazała na art. 159 § 1 k.p.a., a co do drugiego z nich na przepis art. 7 § 2 i § 3 ustawy egzekucyjnej.
W skardze zawarty był wniosek o wstrzymanie wykonania postanowień rozpatrzony przez Sąd postanowieniem z 2 kwietnia 2003 r., którym oddalono wniosek.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem tożsamym do zawartego w zaskarżonym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cytowanego artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Trzeba także na wstępie dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Po tak zakreślonym zakresie kognicji sądu administracyjnego należy wskazać, że badanie sprawy nie dało podstaw do uwzględnienia skargi.
Wymaga podkreślenia, że egzekucja administracyjna prowadzona wobec A. P. dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, w szczególności rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu wynikającego z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 23 października 1995 r. Nr [...], który to obowiązek stał się wymagany 30 czerwca 1996 r. (por. decyzja Wojewody [...] z 16 stycznia 1996 r., [...]).
Mają zatem do wykonania i egzekucji tego obowiązku zastosowanie wszelkie zasady ustawy z 17 czerwca 1966 r., w tym wynikające z art., art. 15 § 1, 26, 27, 29 i 32 ustawy dotyczące zasad prowadzenia egzekucji.
Z akt egzekucyjnych wynika, że zobowiązana otrzymała 11 lipca 2002 r. upomnienie od wierzyciela, który w tym postępowaniu jest jednocześnie organem egzekucyjnym.
Po bezskutecznym upływie terminu wykonania obowiązku skierowano sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie nastąpiło po wystawieniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytułu z dnia 26 września 2002 r. nr [...], na mocy którego wydano postanowienie z tej samej daty o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Akt ten doręczono zobowiązanej wraz z tytułem wykonawczym, zatem stosownie do zasad art. 26 § 1 i § 4, art. 32 w związku z art. 122 § 1 i 2 ustawy. Pismem z 7 października 2002 r. zobowiązana wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Pismem z 8 października 2002 r. (błędnie oznaczonym datą 8 września 2002 r.) nadanym 9 października 2002 r. (k-259-260 akt administracyjnych), pełnomocnik strony złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nazwane "zarzutami od postanowienia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia i wydania tytułu wykonawczego".
Przepis art. 122 § 3 ustawy odsyła do art. 33 i 34 ustawy, co oznacza, że podstawą zarzutu mogą być jedynie okoliczności wymienione w pkt 1 do 10 tego pierwszego przepisu, a sposób rozpatrzenia zarzutów reguluje art. 34 ustawy.
Rozpatrzenie zarzutu przyjętego przez organy jako opartego na podstawie niedopuszczalności egzekucji z pkt 6 art. 33 ustawy, wymagało uzyskania stanowiska wierzyciela.
Stosownie bowiem do art. 34 § 1 ustawy zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.
Nie ma przy tym żadnego znaczenia ani nie uchyla obowiązku uzyskania stanowiska o jakim mowa w art. 34 § 1 ustawy okoliczność, że organem egzekucyjnym jest w tej sprawie wierzyciel.
Skarżone przez A. P. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z [...] a stanowiące stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, na tle powyżej wskazanych okoliczności faktycznych i zasad postępowania egzekucyjnego, jest zgodne z prawem.
Wierzyciel w postanowieniu z [...] zajął stanowisko właściwe, choć nie było ono dla organu egzekucyjnego wiążące w rozumieniu art. 34 § 1 in fine ustawy.
Gdyby zresztą organ uznał niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie miałby podstaw – działając jako organ egzekucyjny – wystawiać tytułu wykonawczego (art. 26 § 4 ustawy), ani przystępować do czynności egzekucyjnych (art. 32 ustawy). Trzeba zaznaczyć, że stosownie do art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Należy także zauważyć, że mimo licznych prób podejmowanych przez skarżącą w przedmiocie stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę, obowiązek wskazany w upomnieniu z 5 lipca 2002 r. (k-276) i tytule wykonawczym z 26 września 2002 r. (k-280) nadal istnieje i oparty jest na ostatecznej oraz podlegającej wykonaniu decyzji z 23 października 1995 r.
Wreszcie wymaga podkreślenia, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 6 ustawy w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym będą przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia z mocy art. 34 § 4 ustawy. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego skutkowałoby umorzeniem egzekucji (por. wyrok S.N. z 2 grudnia 1998 r., sygn. akt III RN 85/98, opubl. OSNAP 1999/18/565/). Niedopuszczalność egzekucji łączyć się może np. z wystawieniem tytułu przez nieuprawniony podmiot. Badając zarzuty po otrzymaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela organ egzekucyjny oceni sprawę także w tym aspekcie.
Wobec treści skargi i sformułowanych w niej zarzutów w rozumieniu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trzeba zaznaczyć, że :
- nie zachodzi naruszenie "przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania", którym jak – wynika z uzasadnienia skargi – ma być przepis art. 159 § 1 k.p.a. Postępowanie egzekucyjne nie jest jeszcze jedną "instancją", w której dokonuje się kontroli decyzji opartej na materialnych przepisach prawa budowlanego. Nie ma zatem podstaw by w egzekucji stosować normę art. 159 § 1 k.p.a. Wstrzymanie postępowania lub czynności egzekucyjnych oraz odstąpienie od czynności znane ustawie egzekucyjnej następuje w ściśle przewidzianych prawem sytuacjach (por. np. art. 35, art. 45, art. 62 ustawy).
Z kolei w postępowaniu sądowym wstrzymanie wykonania następuje stosownie do art. 61 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej mierze Sąd wypowiedział się już w postanowieniu z 2 kwietnia 2003 r. (k-24)
- nie zachodzi także naruszenie przez zaskarżone akty organów "zasad prowadzenia egzekucji określonych w art. 7 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Naruszenie to według skarżącej ma się przejawiać w tym, że wykonanie rozbiórki garażu przed zakończeniem sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności "spowoduje trudne do odwrócenia skutki".
Trzeba wobec tak sformułowanego zarzutu skargi sądowej wyraźnie podkreślić, że jego uzasadnienie odnosi się bardziej do wniosku o wstrzymanie wykonania w rozumieniu powołanego już art. 61 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto w § 2 art. 7 ustawy przewidziano zasadę stosowania w egzekucji środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego i naruszenie tej zasady kwestionowane winno być w zarzutach opartych na art. 33 pkt 8 ustawy, a nie w skardze sądowej od aktu organu w przedmiocie stanowiska wierzyciela. Wreszcie skarżąca niczym nie wykazała naruszenia § 3 art. 7 ustawy, w szczególności, że niedopuszczalność egzekucji jest wynikiem wykonania obowiązku, albo że z innych przyczyn obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Co do okoliczności przewidzianych w art. 7 § 3 ustawy skarga nie zawiera zresztą żadnego uzasadnienia.
Skoro zarzuty skargi sądowej okazały się chybione, a badanie sprawy w granicach zakreślonych art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dało podstaw do stwierdzenia innych uchybień nakazujących wyeliminowanie skarżonych aktów z obrotu prawnego, przeto z mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.