II SA/Wr 2975/01

II SA/Wr 2975/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Bogumiła Skrzypczak
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Symbol z opisem
634  Sprawy kombatantów, świadczenia z tytułu pracy przymusowej
Skarżony organ
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Sygn. akt 4 II SA/Wr 2975/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: NSA Bogumiła Skrzypczak NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. U. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej o przyznaniu uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie oraz odmowy przyznania tych uprawnień I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej przez nią w mocy; II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (zaświadczenie z dnia [...] r.) o przyznaniu skarżącej Z. U. uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, a ponadto powołując art. 22 ust. 2 i art. 20 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.) odmówił przyznania skarżącej uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie.
W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż Urząd pismem z dnia [...]r. wszczął postępowanie w sprawie posiadanych przez skarżącą uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, które otrzymała na podstawie wydanego z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej zaświadczenia z dnia [...] r. Zdaniem organu, ponieważ na podstawie powyższego zaświadczenia skarżąca korzystała ze szczególnych uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, stwierdzić trzeba, że wywołało ono takie same skutki prawne jak decyzja administracyjna orzekająca w tym przedmiocie. Dlatego Kierownik Urzędu uznał powyższe zaświadczenie za ułomną decyzję administracyjną.
Organ podniósł, iż decyzja wydana z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej nosi datę [...]r., a w myśl art. 32 ustawy "do czasu zorganizowania kompetencje Urzędu określone w ustawie wykonuje Minister Pracy i Polityki Socjalnej". Wskazał, że Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołano rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji Urzędu do Spraw Kombatantów (Dz.U. Nr 58, poz. 247).
Z uwagi na powyższe Kierownik Urzędu uznał, że istnieje przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, to znaczy z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy rzeczowo.
Podnosząc, iż w myśl art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 ustawy orzeka Kierownik Urzędu lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie wniosku osoby uprawnionej, organ stwierdził, że decyzja z [...] r. wydana została przez organ niewłaściwy rzeczowo, istnieją zatem podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podniósł następnie, iż - jak wynika z akt sprawy - skarżąca ubiega się o przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie. Organ wskazał, że w toku postępowania weryfikacyjnego ustalono, iż P. U. w latach [...]-[...] pełnił służbę w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa Publicznego. W myśl zaś art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach uprawnienia kombatanckie nie przysługują z żadnego tytułu osobom, które pełniły służbę i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa Publicznego, chyba że zostanie udowodnione, iż osoby te do organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organy zostały zwerbowane w celu udzielenia im pomocy. Kierownik Urzędu stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby taka okoliczność zachodziła w sprawie. Organ podniósł następnie, iż uprawnienia wdów nie mają pierwotnego charakteru, lecz są to uprawnienia pochodne, a więc zależą od istnienia uprawnień pierwotnych. Istnienie stanu, w którym sam kombatant byłby pozbawiony uprawnień, jest podstawą do odmowy przyznania uprawnień wdowie po takim kombatancie, jako korzystającej z prawa pochodnego. Mając powyższe na uwadze Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania skarżącej uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa oraz na podstawie art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r.
W uzasadnieniu organ podtrzymując dotychczasową argumentację podkreślił, że zmarły mąż skarżącej od [...]r. do [...]r. pełnił służbę w PUBP w Ż., WUBP W. i WUBP Z. G. w charakterze funkcjonariusza. W ocenie Kierownika Urzędu postępowanie weryfikacyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującą ustawą o kombatantach.
Na powyższą decyzję Z. U. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżąca decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa formalnego - w stopniu mającym wpływ na treść decyzji, a to art. 157 § 1 kpa, polegające na stwierdzeniu nieważności prawomocnej decyzji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...]r. - przyznającej jej uprawnienia wdowy po kombatancie, mimo iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych "w myśl zasad obowiązującej w Rzeczypospolitej Konstytucji nie jest organem Ministerialnym, a powołany wyżej przepis art. 157 § 1 kpa - stanowi, iż stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, przyznającej stronie stosowne uprawnienia - może dokonać - jedynie ``Minister``" oraz prawa materialnego, a w szczególności art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, polegające na pominięciu faktu, że mąż skarżącej był żołnierzem Wojska Polskiego z poboru w okresie od [...]r. do [...]r., co również miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wniosła "o zmianę zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i o umorzenie postępowania jako niesłusznie i sprzecznie z prawem - podjętego".
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, uprawnienia, a procedurę ich wydania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach stanowi, iż uprawnienia określone w ustawie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
Stosownie do ust. 3 tego artykułu powyższego przepisu nie stosuje się wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy.
W myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o kombatantach uprawnień kombatanckich pozbawia się osoby wymienione w art. 21 w ust. 2 pkt 1, 3 i 4, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 3.
Stosownie do art. 20 ust. 3 cytowanej ustawy, o których mowa w ust. 2, przysługujące kombatantom i innym osobom uprawnionym, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach o spełnieniu warunków, pozwalających na przyznanie uprawnień kombatanckich, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Rekomendacji udziela się bez względu na to, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia zgłosi zamiar wstąpienia do stowarzyszenia. Na podstawie decyzji o przyznaniu przez Kierownika uprawnień określonych w ustawie Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydaje odpowiednie zaświadczenie.
W myśl zaś ust. 2 tego artykułu w trybie, o którym mowa w ust. 1, wydawane są zaświadczenia potwierdzające uprawnienia osób, o których mowa w art. 20 ust. 3, z tym że w przypadku gdy zmarły małżonek (małżonka) posiadał potwierdzone uprawnienia, rekomendacja nie jest wymagana.
W związku z powyższym wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienia wdów po kombatantach nie mają pierwotnego charakteru. Są uprawnieniami pochodnymi, których istnienie zależy od istnienia uprawnień pierwotnych oraz braku przesłanek do pozbawienia tychże uprawnień pierwotnych. Z istoty praw pochodnych wynika, że nie mogą one istnieć bez uprawnień pierwotnych. Gdyby zatem osoba, od której wywodzi się uprawnienia pochodne, była pozbawiona uprawnień pierwotnych, to w takiej sytuacji istnieją także przesłanki do pozbawienia uprawnień osoby powołującej się jedynie na uprawnienia pochodne (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1996 r. sygn. akt III AZP 32/95 - OSNAP 1996/15/206 oraz np. nie publ.wyroki NSA o sygn. akt II SA/Wr 927/97, II SA/Wr 998/96, II SA/Wr 914/96, SA/Gd 38/95, II SA/Ka 318/98, II SA/Łd 1981/97, II SA/Po 978/98, V SA 1875/98).
Ta linia orzecznictwa została też podtrzymana przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r. sygn. akt III RN 72/00, wydanym wskutek rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 742/98 (nie publ.). W motywach tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, iż decydujące dla wyniku postępowania administracyjnego w zakresie uprawnień małżonków zmarłych osób korzystających z uprawnień kombatanckich, jest to, że sprawa wynika z żądania osoby, której uprawnienia - stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy kombatanckiej - aczkolwiek przysługują z mocy prawa, ale w ustawowo ukształtowanych warunkach jako określony skutek bycia wdową po kombatancie i w tym sensie są określane jako pochodne. Nie ma tu konstrukcji dziedziczenia praw zmarłego kombatanta, lecz ustalenie przez ustawę uprawnień (nadawanych ustawą) wdowy po kombatancie. Wszystko zależy od ustalenia tej sytuacji faktycznej, z którą ustawa wiąże uprawnienia, to jest, że dana osoba jest wdową pozostałą po kombatancie. W sprawie, w której wdowa po kombatancie wykazuje ustawowy stan faktyczny jej uprawnienia, w wymienionym wyżej sensie, w drodze zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia kombatanckie jej męża jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do pozbawienia skutków prawnych tego zaświadczenia. Nie będzie to wówczas bezpośrednie postępowanie weryfikacyjne w trybie art. 25 ust. 4 ustawy o kombatantach, bo prowadzenie takiego postępowania w stosunku do osoby zmarłej oczywiście nie jest dopuszczalne, będzie to natomiast ustalenie przesłanki rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uprawnień przysługujących wdowie, a w istocie - w wypadku ustalenia negatywnego - rozstrzygnięcie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia (art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 3 i art. 25 ust. 4 ustawy kombatanckiej). Sąd Najwyższy wywiódł, iż na dopuszczalność przeprowadzenia takiego swoistego przeciwdowodu, że osoba dochodząca uprawnień na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach nie jest wdową po "kombatancie" wskazuje art. 25 ust. 2 ustawy kombatanckiej określający, iż pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby spełniające określone w pkt 1 i pkt 2 warunki (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 października 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 1806/2001 i II SA/Wr 1807/2001 oraz z dnia 5 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1915/2000).
Z powyższego wynika, że sprawę dotyczącą uprawnień wdowy po kombatancie, który w latach [...]-[...] pełnił służbę lub funkcję i był zatrudniony w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, należy rozpatrywać w świetle treści art. 20 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) i w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach.
W związku z tym należy uznać, że na podstawie art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) i art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach można odmówić przyznania uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w związku z ust. 3 tej ustawy, wdowom lub wdowcom - emerytom lub rencistom pozostałym po osobach, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na mocy dotychczasowych przepisów, a które w latach 1944-1956 pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa.
Z treści art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 3 powołanej wyżej ustawy wynika, że uprawnienia kombatanckie przysługujące również wdowom lub wdowcom - emerytom lub rencistom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych, potwierdza się w trybie art. 22 ust. 1 tej ustawy przez wydanie zaświadczenia.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 504/97 (LEX nr 35983) trafnie wskazano, iż: "Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Zaświadczenie nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 kpa". W trybie wydawania zaświadczeń nie można przyznać ani ograniczyć żadnych uprawnień. Można tylko potwierdzić określone fakty. W wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 268/83 (ONSA 1983/1/47) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że: "Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej treści, lecz jest tylko urzędowym stwierdzeniem pewnych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie zatem nie tworzy, nie uchyla i nie zmienia istniejących stosunków prawnych".
Do zaświadczeń nie ma zastosowania przepis art. 156 kpa, dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W sprawie zakończonej wydaniem zaświadczenia nie można wszcząć i prowadzić postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz stwierdzać w tym trybie nieważności zaświadczenia.
Rozpatrując niniejszą sprawę organ administracyjny zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r., którą z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność zaświadczenia wydanego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej dnia [...]r. o przyznaniu skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie, błędnie przyjmując, że zaświadczenie to jest decyzją administracyjną. W świetle treści wyżej powołanych przepisów art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżącej zakwestionowanego zaświadczenia, potwierdzanie uprawnień kombatanckich przysługujących również wdowom lub wdowcom - emerytom lub rencistom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych, następowało także w trybie art. 22 ust. 1 tej ustawy przez wydanie zaświadczenia. W tej sytuacji brak było podstaw do uruchomienia trybu nadzwyczajnego, o jakim mowa w art. 156 kpa do stwierdzenia nieważności wydanego skarżącej zaświadczenia. Tej treści decyzja w sposób rażący narusza prawo, co stanowi podstawę do stwierdzenia przez Sąd jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zauważyć wypada, że identyczne stanowisko w podobnej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1915/2000.
Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że organ, który podejmuje postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji, jest zobowiązany z mocy art. 19 kpa do wykazania, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, iż jest organem właściwym do podjęcia tego postępowania. Z art. 157 § 1 kpa wynika, że jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest właściwy minister, a jeżeli taką decyzję wydało samorządowe kolegium odwoławcze, to organem właściwym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. W pozostałych przypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie podnoszony przez skarżącą zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z naruszeniem unormowania zawartego w art. 157 § 1 kpa nie ma jednak takiego znaczenia, jakie miałby, gdyby zaskarżona decyzja dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Decyzja będąca przedmiotem skargi dotyczy bowiem zaświadczenia wydanego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, a nie wydanej przez ministra decyzji. W tej sytuacji - jak już wyżej podkreślono - brak było w ogóle podstaw do uruchomienia trybu nadzwyczajnego, o jakim mowa w art. 156 kpa do stwierdzenia nieważności wydanego skarżącej zaświadczenia. Niemniej jednak zauważyć trzeba, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdzając, że w dniu [...]r. Minister Pracy i Polityki Socjalnej nie był organem właściwym w sprawie prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, nie wykazał, na jakiej podstawie uważa, że jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, skoro przedmiotowe zaświadczenie uważał za decyzję administracyjną. Naruszył w ten sposób art. 19 i art. 157 § 1 kpa.
Ponadto podnieść należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie istnieje możliwość orzekania co do istoty sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 156 kpa obliguje bowiem organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Wskazywano przy tym, iż w postępowaniu przewidzianym w art. 156 kpa organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ten staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty (por. np. wyroki NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 542/99 - LEX nr 46454, z dnia 25 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1110/99 - LEX nr 75520, z dnia 24 marca 2000 r. sygn. akt I SA 621/99 - LEX nr 77610, z dnia 28 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1533/97 - LEX nr 48723, z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 787/98 - LEX nr 47874, z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 970/97 - LEX nr 47901, z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1944/98 - LEX nr 48646 i IV SA 935/96 - LEX nr 47863, z dnia 10 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA 1527/98 - LEX nr 48554, z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1030/97 - LEX nr 47245, z dnia 21 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1684/97 - LEX nr 45686 i IV SA 1596/96 - LEX nr 43816).
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę stwierdzenia ich nieważności.
Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.
Odnosząc się do wynikającej z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji w razie uwzględnienia skargi zauważyć należy, iż zgodnie z art. 26 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego osoby, o których mowa w art. 25 tej ustawy, pozbawione prawomocną decyzją uprawnień kombatanckich tracą te uprawnienia. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie jest rozwiązaniem szczególnym w stosunku do przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie wykonywania decyzji i wywoływanych przez nią skutków prawnych. Przyjmuje bowiem, że tylko decyzja prawomocna jest podstawą utraty uprawnień kombatanckich. Wskazać trzeba, iż decyzja staje się prawomocna po upływie terminu do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego oraz gdy sąd ten prawomocnie skargę odrzucił lub po jej rozpoznaniu oddalił (por. J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 902). Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w wyroku jest więc zbędne, ponieważ powyższa kwestia została uregulowana ustawowo.