II SA/Wr 297/24

II SA/Wr 297/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Dominik Dymitruk
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 41 ust. 6a oraz art. 46
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 3 pkt 6
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Dominik Dymitruk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 8 stycznia 2024 r. nr SKO/OS-414/152/2023 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
A. B., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą R. (dalej jako strona lub skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 8 stycznia 2024 r., Nr SKO/OS-414/152/2023, którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza P. (dalej jako organ I instancji lub Burmistrz) z dnia 25 lipca 2023 r., Nr SW.6234.3.2023, negatywnie opiniujące wniosek strony w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] P. (dalej również jako działka).
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz postanowieniem z dnia 25 lipca 2023 r. negatywnie zaopiniował wniosek strony w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki. W jego uzasadnieniu wskazano, że na działce strona prowadzi działalność w oparciu o zezwolenie - decyzję Starosty P. z dnia 10 stycznia 2014 r., znak: SR.6233.23.2013, zmienioną decyzją z dnia 27 września 2019 r., znak: DG.SR.6233.7.2019, udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] (ul. [...]) oraz na terenie działki nr [...], obręb B. (B. [...]). Decyzja ważna jest do dnia 9 stycznia 2024 r. Jak zauważono strona złożyła wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresu zbierania odpadów na terenie działki [...], przy czym docelowo zrezygnuje ze zbierania odpadów o kodach: 15 01 01, 15 01 07, 16 06 01*, 17 04 11, 20 01 01, 20 01 02. Jednocześnie planuje zbierać odpady w ilości łącznie przekraczającej 3000 Mg o kodach: 12 01 01, 12 01 03, 15 01 04, 16 01 17, 16 01 18, 17 04 01, 17 04 02, 17 04 03, 17 04 04, 17 04 05, 17 04 06, 17 04 07, 19 12 02, 19 12 03, 20 01 40 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10). Odpady będą zbierane w wiacie magazynowej luzem, w pojemnikach i workach w ilości 3050 Mg/rok.
Dalej organ I instancji przywołał regulacje uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2023r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P. (Dz.Urz.Woj.Doln. z dnia 20 czerwca 2023 r., poz. [...], dalej jako m.p.z.p. lub plan miejscowy), zgodnie z którymi działka nr [...] położona jest w jednostce [...]P.[...].U.
W rezultacie organ I instancji stwierdził, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest niezgodna z przeznaczeniem terenów kategorii "U", bowiem zgodnie z § 21 ust. 1 tereny kategorii "U" przeznacza się dla budynków użyteczności publicznej określonych w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto w § 21 ust. 2 przewidziano, że na terenach kategorii "U":
1) dopuszcza się zieleń i obiekty małej architektury, w tym służące rekreacji;
2) dopuszcza się urządzenia sportowe i rekreacyjne na terenach innych niż: "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U";
3) dopuszcza się miejsca postojowe dla pojazdów w formie:
a) garaży wielopoziomowych na terenach: "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U";
b) garaży wielopoziomowych, pod warunkiem, że będą częścią budynku, w którym na przechowywanie pojazdów samochodowych zajęte będzie nie więcej niż 49% jego kubatury - na terenach nie wymienionych w lit. a;
c) garaży w parterze,
d) garaży podziemnych,
e) parkingów terenowych;
4) dopuszcza się obiekty uzupełniające;
5) na terenach "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U i "[...]P.[...].U" w strefie lokalizacji przystanku kolejowego dopuszcza się lokalizację budynków, obiektów uzupełniających oraz budowli przeznaczonych do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy, w tym w szczególności przystanku kolejowego".
Uwzględniając treść art. 46 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej jako u.o.o.) organ I instancji wskazał, że wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w granicach działki, będzie niezgodne z przepisami prawa i spełnia przesłanki art. 46 u.o.o.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o pozytywnym zaopiniowaniu jej wniosku.
Powołanym na wstępie postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jak wskazano w jego uzasadnieniu, nie budzi wątpliwości, że teren objęty wnioskiem objęty jest m.p.z.p. Zdaniem Kolegium stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia przez wnioskowane przedsięwzięcie przesłanki zgodności lokalizacji z przepisami obowiązującego planu miejscowego jest prawidłowe, przy czym Burmistrz powinien był dokonać szerszej analizy stanu faktycznego i prawnego w sprawie, w tym regulacji wynikających z postanowień planistycznych i tym samym uzasadnić swoje stanowisko w sposób dla tego rozstrzygnięcia właściwy.
Kolegium, uwzględniając treść § 21 m.p.z.p., odwołało się do definicji legalnej pojęcia budynku użyteczności publicznej i wskazało, że należy przez nie rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.
Zdaniem Kolegium, stanowisko skarżącego zmierzało do wykazania, że działalność strony to korzystne społecznie drobne usługi, które jak to zostało określone, stanowią w gruncie rzeczy "handel drobnymi przedmiotami, wymagającymi zagospodarowania z uwagi na przysługujący im przymiot odpadu" i tym samym odpowiadają przeznaczeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu kategorii "U", tj. dla budynków użyteczności publicznej. Kolegium nie podzieliło tego stanowiska wskazując, że lokalny prawodawca w obszarze oznaczonym "U" i przeznaczonym dla budynków użyteczności publicznej nie przewidział gospodarki odpadami, w tym przedsięwzięć polegających na zbieraniu odpadów jako skupu złomu.
Organ odwoławczy nie podzielił również argumentacji zażalenia, zgodnie z którą w m.p.z.p. nie ma jednoznacznego zapisu zakazującego prowadzenia działalności związanej z gospodarką odpadami na terenie "U". W ocenie SKO nie jest konieczne, aby w zasadach zagospodarowania tego terenu wskazany był expresiss verbis zakaz możliwości lokalizowania przedsięwzięć polegających na zbieraniu odpadów. W ocenie Kolegium taki zakaz nie jest konieczny, aby można było bez jakichkolwiek wątpliwości uznać, że działalność strony nie nawiązuje i nie spełnia przeznaczenia dla terenu objętego wnioskiem w planie miejscowym. Zdaniem organu odwoławczego działalność skarżącego wręcz wyklucza możliwość realizacji tego przeznaczenia. Kolegium nie zgodziło się również z twierdzeniami skarżącego wskazującymi na drobny charakter prowadzonej działalności, niewielkie parametry biura i urządzeń wagowych. W tym zakresie SKO podkreśliło, że nawet przyjęcie drobnego charakteru działalności, która służy lokalnej społeczności nie zmienia komercyjnego i prywatnego charakteru tej działalności, która nie jest działalnością usługową o charakterze użyteczności publicznej. Nadto stanowisku o drobnym charakterze prowadzonej działalności przeczy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych, która w okresie roku przekroczy 3000 Mg rocznie.
Kolegium zauważyło nadto, że lokalny prawodawca w m.p.z.p. przewidział kategorie terenów w ramach których możliwe jest zbieranie i przetwarzanie odpadów ("[...]P.[...].P", "[....]P.[...].P", "[...]P.[...].P" w zasięgu działek nr: [...], [...] i [...] obręb [...], i "[...]P.[...].P") oraz kategorię terenu "[...]", oznaczonego symbolem "[...]", którą przeznaczył dla składowania, przetwarzania, recyklingu i odzysku, w tym zbierania i magazynowania odpadów. W ocenie Kolegium również zarzut dotyczący możliwości tymczasowego wykorzystania terenu (tj. do 1 stycznia 2038 r.) nie mógł wywołać zamierzonego skutku, gdyż zgodnie z § 9 ust. 1 m.p.z.p. wszystkie kategorie terenów - poza terenami kategorii: "WS", "WSP", "ZLU". "ZLL" i "RR" - których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, z zastrzeżeniem, że:
1) w odniesieniu do niezabudowanych terenów lub ich fragmentów, dopuszcza się ich użytkowanie w formie zaplecza prac budowlanych prowadzonych na danym terenie lub w sąsiedztwie;
2) dopuszcza się prowadzenie dróg o nawierzchni gruntowej ulepszonej lub nawierzchni twardej nie ulepszonej, z zastrzeżeniem następnego punktu;
3) zakazuje się trwałych przekształceń powierzchni ziemi w sposób, który uniemożliwiałby lub utrudniał właściwe zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem;
4) należy przyjąć standardy jakości środowiska jak dla przeznaczenia docelowego.
Natomiast w § 9 ust. 3 planu miejscowego przewidziano, że tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu mogą występować do czasu wprowadzenia docelowego przeznaczenia terenu, nie dłużej jednak niż do 1 stycznia 2038 r. Zdaniem SKO przytoczone regulacje planu miejscowego nie rozszerzają dyspozycji art. 35 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), a nadto możliwości wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, nie można odnieść do przedmiotowej sprawy. Uprawnienie wynikające z art. 35 u.p.z.p. trwa do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności. Konieczność wystąpienia o nową koncesję (zezwolenie) na prowadzenie określonej działalności powoduje, że mamy już do czynienia z nową inwestycją, a nie z kontynuacją dotychczasowej, dlatego też nie może być mowy o dotychczasowym sposobie korzystania z terenu.
W skardze do tut. Sądu strona powyższemu postanowieniu Kolegium zarzuciła naruszenie:
A. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co do charakteru planowanej działalności skarżącego, w tym bezpodstawne przyjęcie, że nie jest ona usługą powszechnie dostępną oraz społecznie użyteczną, że nie posiada charakteru publicznie dostępnego i że nie wypełnia znamion usługi bądź handlu;
B. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:
1) § 21 ust. 1 i 2 m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej jako r.w.t.b.) oraz w zw. z opisem sekcji E oraz Działu 38.11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym definiowaniu pojęcia budynku użyteczności publicznej, w tym:
a) pominięcie, że jest to definicja ustawowa zamknięta, w ramach której prawodawca wymienił usługi - a skarżący świadczyć będzie właśnie usługę handlową,
b) zastosowanie pozaustawowych przesłanek, dotyczących wymagania, aby usługi zaspokajały potrzeby ludzkie, w tym całkowity brak wyjaśnienia, dlaczego obsługa elementu życia społecznego, jaką jest gospodarka odpadami nie jest w rozumieniu organu zaspokojeniem potrzeby ludzkiej,
c) niezrozumiałe stawianie naprzeciw działalności skarżącego innych działalności usługowych, takich jak banki, muzea, domy kultury, hale sportowe i widowiskowe, kina, teatry,
d) zastosowanie pozaustawowej przesłanki, prowadzącej do logicznie sprzecznego wymogu, aby budynek użyteczności publicznej zaspokajał potrzeby zbiorowe i powszechne, a nie indywidualne lub grupowe;
- i w konsekwencji stwierdzenie, że działalność skarżącego w zakresie obrotu surowcami wtórnymi, dla której skarżący stara się o uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów, nie stanowi usług i tym samym nie mieści się w przeznaczeniu terenów kategorii "U", podczas gdy działalność skarżącego polega na handlu drobnym złomem i tworzywami sztucznymi na skalę lokalną, w ramach nabywania surowców wtórnych od lokalnej (wprawdzie ubogiej, ale przedsiębiorczej - grupy społecznej zbieraczy, trudniących się wysortowywaniem złomu, tektury i tworzyw - i sprowadza się wyłącznie do zbierania odpadów (tj. ich gromadzenia przed transportem do miejsca docelowego) innych niż niebezpieczne, nie obejmując przy tym żadnych działań poza gromadzeniem – wobec czego w pełni wyczerpuje definicję pojęcia usługi i tym samym mieści się w kategorii użyteczności publicznej, do której odsyła § 21 ust. 1 m.p.z.p.;
2) § 21 ust. 1 i 2 m.p.z.p. w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i w powiązaniu z art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. oraz w powiązaniu z art. 7, art. 30 i 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 oraz art. 11 Prawa przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że działalność z zakresu gospodarki odpadami musi być wyraźnie wymieniona w przepisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby była uznana za dopuszczalną, podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności i ochrony własności - ograniczenie danej działalności na nieruchomości skarżącego może nastąpić wyłącznie, gdy jest wyraźnie zakazane, czemu wyraz daje art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. stanowiący, że dla odmowy wydania zezwolenia niezbędne jest stwierdzenie wyraźnej niezgodności z przepisami prawa miejscowego, tj. wskazanie normy zakazującej, a nie brak odnalezienia przez organ normy dozwalającej;
3) § 9 ust. 1 i 3 m.p.z.p. poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie i pominięcie, że – nawet gdyby działalność skarżącego w jakikolwiek sposób okazywała się sprzeczna z uchwalonym m.p.z.p. - to miejscowy plan dozwala na szersze wykorzystywanie terenów niż przewiduje to art. 35 u.p.z.p., gdyż posługuje się pojęciem dopuszczenia tymczasowego zagospodarowania do czasu wprowadzenia docelowego przeznaczenia terenu, a nie - jak art. 35 u.p.z.p. - wykorzystywaniem w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, wobec czego skarżący ma prawo skorzystania z terminu tymczasowego zagospodarowywania do 1 stycznia 2038 r.;
W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania postanowienia pozytywnie opiniującego wniosek skarżącego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że zabiegi wykładnicze organu odwoławczego są sprzeczne z charakterem definicji legalnej pojęcia budynku użyteczności publicznej. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni pojęcia budynku użyteczności publicznej, pomijając zupełnie, że prawodawca zdefiniował to pojęcie jasno i klarownie, wskazując, że mieszczą się w nim usługi oraz handel. Dalej wskazano, że zarówno istota działalności skarżącego, jak też przepisy pokrewnej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepisy samej ustawy o odpadach oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług bardzo wyraźnie wskazują, że owa działalność handlowa skarżącego, w której kontrahentami są drobni zbieracze, stanowi usługę. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem Kolegium jakoby umniejszał skalę prowadzonego przez siebie przedsięwzięcia. W tym zakresie wskazano, że skarżący nie widzi powodu, by podnosić argument wagi gromadzonego złomu (przewyższającej 3000 Mg rocznie), jako wykluczający charakter działalności. Końcowo podniesiono, że § 9 ust. 3 u.p.z.p. może mieć cel wyłącznie rozszerzający uprawnienie do tymczasowego wykorzystywania terenów. Posługuje się w tym czasownikiem wprowadzenia docelowego przeznaczenia terenu, co należy odczytywać w ten sposób, że tak długo (choć nie dłużej niż do 2038r.), jak skarżący dobrowolnie nie wprowadza docelowego przeznaczenia terenu, tak długo ma prawo użytkować teren w sposób dotychczasowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).
Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 41 ust. 6a oraz art. 46 u.o.o. Wskazać wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Z kolei, jak wynika z art. 46 ust. 1 u.o.o., właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:
1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;
2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;
3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.
Zgodnie z treścią art. 41 ust. 6a u.o.o. organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Jak jednocześnie trafnie przyjmuje się w judykaturze opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a u.o.o., powinna nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 13/21 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Oznacza to, że organ opiniujący powinien odnieść się do tych wszystkich okoliczności, które z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne danego przypadku, będą istotne do oceny zasadności wniosku.
W orzecznictwie wskazuje się również, że pomimo braku określenia przez ustawodawcę zakresu przedmiotowej opinii, uzasadnione w tym zakresie jest uwzględnienie treści art. 46 ust. 1 pkt 1-3 u.o.o. (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 13/21; WSA w Lublinie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 275/21; WSA w Rzeszowie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 57/21, i WSA w Łodzi z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 212/19).
Przyjdzie jeszcze tylko wskazać, że w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.o. ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarowaniu odpadami rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Natomiast przez "zbieranie", zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.o., rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b).
W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje fakt, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia na terenie objętym wnioskiem skarżącego, obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P. przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2023 r. Wskazany plan miejscowy zastąpił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 1999 r.
Jednocześnie zauważyć należy, że zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącemu udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów przyjmując, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mniejsze znaczenie ma również ustalenie, czy gospodarowanie odpadami, w tym realizacja przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów, odpowiada przeznaczeniu m.p.z.p. dla terenu kategorii "U", tj. dla budynków użyteczności publicznej.
W sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że działka objęta wnioskiem skarżącego położona jest w jednostce [...]P.[...].U. Zgodnie natomiast z § 21 ust. 1 m.p.z.p. tereny kategorii "U" przeznacza się dla budynków użyteczności publicznej określonych w § 3 pkt 6 r.w.t.b. Nadto w § 21 ust. 2 przewidziano, że na terenach kategorii "U":
1) dopuszcza się zieleń i obiekty małej architektury, w tym służące rekreacji;
2) dopuszcza się urządzenia sportowe i rekreacyjne na terenach innych niż: "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U";
3) dopuszcza się miejsca postojowe dla pojazdów w formie:
a) garaży wielopoziomowych na terenach: "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U";
b) garaży wielopoziomowych, pod warunkiem, że będą częścią budynku, w którym na przechowywanie pojazdów samochodowych zajęte będzie nie więcej niż 49% jego kubatury - na terenach nie wymienionych w lit. a;
c) garaży w parterze,
d) garaży podziemnych,
e) parkingów terenowych;
4) dopuszcza się obiekty uzupełniające;
5) na terenach "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U", "[...]P.[...].U i "[...]P.[...].U" w strefie lokalizacji przystanku kolejowego dopuszcza się lokalizację budynków, obiektów uzupełniających oraz budowli przeznaczonych do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy, w tym w szczególności przystanku kolejowego.
Jak wynika natomiast z § 3 pkt 6 r.w.t.b. przez pojęcie budynku użyteczności publicznej - należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.
Skarżący wskazuje przy tym, że prowadzona przez niego działalność stanowi usługę. Tym samym, w jego ocenie, organy nieprawidłowo przyjęły, że działalność usługowa polegająca na prowadzeniu skupu złomu nie mieści się w zakresie pojęciowym użyteczności publicznej. Skarżący jak i zresztą orzekające w sprawie organy nie dostrzegły przy tym, że w ramach § 3 pkt 6 r.w.t.b. określono przesłanki (odnoszące się do konkretnego przeznaczenia budynku wymienionego w tym przepisie) pozwalające na zakwalifikowanie danego budynku jako budynku użyteczności publicznej. Definicja legalna budynku użyteczności publicznej została sformułowana dla potrzeb projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków, budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków (§ 2 r.w.t.b.). Tymczasem na etapie postępowania administracyjnego skarżący wskazując na niewielki usługowy charakter działalności, podniósł jednocześnie, że miejscem zbierania odpadów jest wiata (sposób magazynowania: luzem, w pojemnikach, workach). Potwierdza to analiza materiałów zawartych na płycie DVD dołączonej do pisma skarżącego z dnia 2 października 2023 r. złożonych w toku postępowania administracyjnego oraz wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. W ocenie Sądu nie może być uznana za budynek użyteczności publicznej wiata, w której zbierane są odpady, bowiem z § 3 pkt 6 r.w.t.b. wynika, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku użyteczności publicznej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby opisane w tym przepisie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725) w swoim art. 3 pkt 2 definiuje zaś budynek jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Tymczasem zgodnie z utrwalonym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie wiata nie mieści się w zakresie pojęciowym budynku (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1707/15, oraz z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 603/19). Wobec tego nie można przyjąć, ażeby w okolicznościach sprawy planowana działalność polegająca na zbieraniu odpadów, które to odpady mają być magazynowane w wiacie, była zgodna z postanowieniami m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenów o kategorii "U" dla budynków użyteczności publicznej określonych w § 3 pkt 6 r.w.t.b.
Na marginesie poczynionych wyżej uwag wskazać można, że pojęcie "budynek użyteczności publicznej" jest węższe od pojęcia "zadania o charakterze użyteczności publicznej", których celem jest, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465) oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 679) "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". W ocenie Sądu prowadzenie działalności w postaci skupu złomu nie może zostać uznane realizację potrzeb zbiorowych, które powinny być zaspokajane w sposób bieżący i nieprzerwany, w sposób zapewniających ich powszechną dostępność. Wskazać należy jednocześnie, że w zaskarżonym postanowieniu SKO wyjaśniło, że w odniesieniu do pojęcia "budynku użyteczności publicznej" chodzi o taką działalność usługową, która ma charakter wyłącznie publiczny.
Nie mogło zadziałać również odwołanie się przez skarżącego do regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz.U. z 2015 r., poz. 1676 ze zm., dalej jako PKWiU), bowiem PKWiU jest klasyfikacją działalności w celach statystycznych, określającą w szczególności zakres stosowania zawartych w niej pojęć w oparciu o działalność konkretnych podmiotów. Podkreślić należy jednocześnie, że w żadnym wypadku Sąd nie kwestionuje faktu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, przy czym regulacje PKWiU nie mogły zmienić oceny wynikającej z zestawienia okoliczności faktycznych sprawy z przepisami r.w.t.b. dotyczącymi definicji pojęcia "budynku użyteczności publicznej".
W konsekwencji nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia § 21 ust. 1 i 2 m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 6 r.w.t.b. oraz w zw. z opisem sekcji E oraz Działu 38.11 PKWiU. Z tych samych względów nie mogła zadziałać argumentacja skargi w zakresie zarzutu naruszenia § 21 ust. 1 i 2 m.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o. oraz w zw. z art. 7, art. 30 i 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 oraz art. 11 Prawa przedsiębiorców. Brak zgodności z obowiązującym m.p.z.p. skutkował tym, że organ opiniujący nie mógł wydać opinii zgodnej z oczekiwaniami skarżącego.
Rezultatem powyższych ustaleń jest również konstatacja o braku podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w kontekście dokonania błędnych ustaleń faktycznych co do charakteru planowanej działalności skarżącego.
W ocenie Sądu w trakcie postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy został ustalony rzetelnie, prawidłowo i dostatecznie kompletnie, co pozwoliło organowi odwoławczemu na zasadne utrzymanie w mocy postanowienie organu I instancji.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego dopuszczalności tymczasowego zagospodarowania terenu do czasu wprowadzenia jego przeznaczenia docelowego wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter. Trwa ono aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2112/15). Ustawodawca założył, określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskiwania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia, iż każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 854/17). Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja skargi wskazująca na swoistą modyfikację art. 35 u.p.z.p. w ramach regulacji m.p.z.p. i rozszerzenie uprawnienia do tymczasowego wykorzystywania terenów innego niż przewidzianego w planie miejscowym. Przypomnieć należy także, iż przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach obowiązujących w czasie uchwalania planu miejscowego.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.