II SA/Wr 294/22

II SA/Wr 294/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50,  art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2022 r. nr 229/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy fermy drobiu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB, organ I instancji) z dnia 7 stycznia 2022 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy fermy drobiu położonej w J. (gmina C., działka nr [...] i [...]).
Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.
Pismem datowanym na 13 maja 2018 r. i podpisanym przez E. Ż. (Stowarzyszenie "N.") poinformowano Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Legnicy o nieprawidłowościach związanych z funkcjonowaniem wskazanej wyżej fermy drobiu, przede wszystkim na tle naruszenia przepisów budowlanych, i o ochronie środowiska. Powiatowy Lekarz Weterynarii dnia 24 maja 2018 r. przekazał pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Legnicy informując jednocześnie, że działalność polegająca na utrzymywaniu zwierząt na przedmiotowej fermie została wyrejestrowana w marcu 2018 r.
Pismami datowanymi na 14 czerwca 2018 r. Stowarzyszenie "N." poinformowało PINB oraz Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu fermy.
Dnia 25 czerwca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo nadane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska wskazujące, że obiekty fermy drobiu nie są eksploatowane, a działalność została wyrejestrowana w marcu 2018 r.
W dniu 3 lipca 2018 r. PINB dokonał oględzin przedmiotowej fermy sprawdzając dokumentację, przyjmując oświadczenie o nieprowadzeniu działalności na fermie, i stwierdzając średni stan techniczny budynków.
Pismem datowanym na 15 lipca 2018 r. PINB poinformował Stowarzyszenie "N." o zakończeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzając, że stan techniczny obiektów nie stwarza zagrożenia dla otoczenia, brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, a obiekty nie są użytkowane.
Dnia 5 września 2018 r. Stowarzyszenie po raz kolejny poinformowało PINB o niespełnianiu przez budynki fermy norm budowlanych oraz wskazało na zmiany w statusie właścicielskim oraz trwający remont obiektów.
Dnia 27 września 2018 r. do PINB wpłynęło pismo sygnowane przez I.S. (dalej jako skarżąca) zawierające informację o niespełnianiu przez budynki fermy norm budowlanych. Skarżąca wniosła o podjęcie przez PINB stosownych czynności, wskazała, że nowy właściciel działki, na której znajduje się ferma, przeprowadza remont obiektów, zaś jej działka graniczy z działką, na której usytuowana jest ferma.
W odpowiedzi datowanej na 1 października 2018 r. PINB wskazał, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, uwzględniając definicję obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że dotychczas prowadzone postępowanie nie daje podstaw do podejmowania dalszych czynności.
Następnie, przy piśmie z dnia 8 października 2018 r. skarżąca wskazała status swojej działki wynikający ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz podkreśliła uwarunkowania, jakich respektowania wymaga ferma drobiu.
W wyniku oględzin dokonanych dnia 18 października 2018 r. na terenie fermy PINB ustalił, że prowadzone są prace konserwacyjne i porządkowe. Organ I instancji wskazał zakres prowadzonych prac budowlanych i ich cel (poprawa stanu technicznego obiektów, które będą użytkowane w dotychczasowej funkcji, tzn. jako kurniki).
Pismem z dnia 23 października 2018 r. PINB poinformował E. Ż., że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu. Odnośnie samowolnych robót budowlanych organ I instancji wyjaśnił, że prowadzone są tylko prace porządkowe i z zakresu bieżącej konserwacji, i nie stanowią one robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.
Dnia 1 kwietnia 2019 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęła podpisana przez E. Ż. skarga na bezprawną zmianę sposobu użytkowania. Wskazano w skardze, że w dotychczas nieużytkowanym obiekcie budowlanym podjęta została działalność polegająca na odchowie piskląt, co negatywnie wpływa na działalność gospodarczą (prowadzenie restauracji).
W dniu 9 maja 2019 r. przeprowadzono kontrolę obiektów znajdujących się w obrębie fermy. Kontrola objęła sprawdzenie dokumentów oraz oględziny kotłowni w budynku fermy.
Pismem datowanym na 13 maja 2019 r. PINB stwierdził, że brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania i przebudowy obiektów związanych z fermą.
Organ I instancji poinformował E. Ż., że brak informacji potwierdzających jakoby był on właścicielem działki budowlanej sąsiadującej z działką, na której usytuowana jest ferma, lub też znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. PINB nie zgodził się też z tym, że podjęcie po przerwie (kilkuletniej) działalności stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu. Aktualnie prowadzona działalność jest tożsama z poprzednio prowadzoną, jednak w mniejszej skali.
Dodatkowo PINB wskazał, że właściciel nieruchomości posiada stosowne decyzje organu inspekcji weterynaryjnej.
Co do kwestii przebudowy obiektów PINB wskazał, że wykonano prace porządkowe i konserwacyjne, w tym z zakresu bieżącej konserwacji, i nie stanowią one robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego.
Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 1038/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS) zobowiązującym PINB do rozpatrzenia wniosku skarżącej, organ I instancji pismem z dnia 4 listopada 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu znajdującej się na działkach nr [...] i [...]w J.
W dniu 23 listopada 2020 r. dokonano oględzin. Stwierdzono wykonanie silosów zgodnie ze zgłoszeniem, w celu automatyzacji karmienia zwierząt, nie stwierdzono zmiany konstrukcji budynku, ustalono, że dokonano wymiany pieca, otynkowano kominy, odebrano oświadczenie, w którym obecny właściciel wskazał, że nie zmieniono profilu działalności od 9 maja 2019 r.
Dnia 30 listopada 2020 r. PINB zwrócił się do organu inspekcji weterynaryjnej z pytaniem, czy nastąpiła intensyfikacja prowadzonej działalności, w porównaniu do poprzednio prowadzonej. Przesłuchano także poprzedniego właściciela fermy. Wskazał on, że wcześniej sąsiedzi nie protestowali przeciwko prowadzonej działalności. Poprzedni właściciel podał też, że podczas rozmowy E. Ż. stwierdził, iż nie pozwoli na dalszą produkcję na fermie, przez jej nowego właściciela.
Organ weterynaryjny poinformował, że trudno określić, czy nastąpiła intensyfikacja działalności na fermie, ze względu na chów innej grupy drobiu oraz nietożsamy charakter i sposób działalności.
W piśmie do PINB z dnia 21 grudnia 2020 r. skarżąca opisała uciążliwości związane z funkcjonowaniem fermy drobiu w sąsiedztwie i oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozpoczęcie działalności hodowlanej, bo będzie to szkodliwe oraz uciążliwe, w tym dla prowadzonej przez nią restauracji. W następnym piśmie do PINB z dnia 18 stycznia 2021 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko.
Decyzją nr 16/2021 z dnia 19 lutego 2021 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenia art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w sytuacji stwierdzenia przez organ wykonania robót budowlanych (zmniejszenia okien), oraz art. 71 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro zmieniono system grzewczy, wentylacyjny i zlikwidowano kotłownię, co zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego obiektu. Zdaniem skarżącej wznowiona działalność zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oprócz tego skarżąca argumentuje w kierunku naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 7-9, art. 80-81, art. 107§3 k. p. a.
Decyzją nr 534/2021 z dnia 17 maja 2021 r. DWINB uchylił decyzję PINB z dnia 19 lutego 2021 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły braki w materiale dowodowym związanym ze sposobem użytkowania obiektu oraz niedostateczne uzasadnienie w kontekście art. 50-51 Prawa budowlanego. DWINB zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia wyłącznie z pracami konserwacyjno - porządkowymi, a zgromadzony materiał wskazuje, ze w pewnym zakresie doszło do przebudowy. Tak więc organ I instancji winien ustalić, czy zrealizowana inwestycja stanowi samowolę budowlaną, i podjąć następnie stosowne czynności. W kontekście zmiany sposobu użytkowania dalszego wyjaśnienia wymaga m. in. kwestia wymiany pieca i likwidacji kotłowni.
W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy PINB, decyzją nr 62/2021 z dnia 16 lipca 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz przebudowy fermy drobiu. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nowy właściciel nieruchomości kontynuując działalność polegającą na hodowli drobiu, nie stworzył sytuacji, w której nastąpiłaby zmiana z zakresu wymagań pożarowych, powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości i układu obciążeń. Nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, ponieważ kwestię ewentualnej zmiany należy rozpatrywać przez pryzmat dotychczasowego użytkowania, czyli hodowli drobiu. Za zmianą sposobu użytkowania nie przemawiają także wykonane roboty budowlane.
W następstwie odwołania skarżącej decyzja pierwszoinstancyjna została uchylona przez DWINB rozstrzygnięciem nr 1050/2021 z dnia 27 września 2021 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudziło pominięcie kwestii dotyczącej przebudowy budynków fermy, zwłaszcza w obrębie otworów okiennych. DWINB zauważył też, że zmianę sposobu użytkowania należy postrzegać wobec sposobu użytkowania określonego pierwotnie w pozwoleniu na budowę, ewentualnie w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania, czego ustalenia organ I instancji zaniechał.
Podczas oględzin prowadzonych w ramach postępowania dnia 3 listopada 2021 r. PINB ustalił zakres prac związanych z przebudową otworów okiennych. Z zebranych dokumentów archiwalnych wynika, że pozwolenie na budowę z 1978 r. dotyczyło dwóch budynków gospodarczych.
Pismem datowanym na 6 grudnia 2021 r. skarżąca zwraca uwagę na konieczność ustaleń związanych ze zmianą sposobu użytkowania.
W wyniku ponownego rozpoznawania sprawy, decyzją nr 2/2022 z dnia 7 stycznia 2022 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy fermy drobiu. W uzasadnieniu organ I instancji określił zakres wykonanych robót budowlanych wskazując wymianę pieca węglowego na piec z podajnikiem wraz z likwidacją jednej kotłowni, częściowe zamurowanie poszczególnych otworów okiennych wraz założeniem osłon na te otwory.
Zdaniem PINB roboty związane z piecem i kotłownią nie mają wpływu na stan techniczny konstrukcji obiektu, na bezpieczeństwo pożarowe i warunki higieniczno – sanitarne, i nie stanowią przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego.
Natomiast przebudowę stanowią roboty związane z otworami okiennymi, i w tym zakresie inwestor powinien uzyskać akceptację organu architektoniczno – budowlanej. Wykonane oceny techniczne potwierdziły zakres wykonanych prac, a organ ustalił, że nie wpływają one na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania budynku. Doprowadziło to PINB, po postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, do zakończenia postępowania przez jego umorzenie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, art. 7-9, 77§1, 80 i 81 k. p. a. poprzez uchybienia w zebraniu i ocenie materiału dowodowego, art. 107§3 k. p. a. poprzez braki w zakresie uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazuje, że organ nie dokonuje samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, i opiera się jedynie na przedłożonych przez inwestora dokumentach.
W decyzji odwoławczej z 24 lutego 2022 r. DWINB utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji zauważył podjęcie przez PINB czynności w postaci przeprowadzenia kontroli na działce, ustalenia, że zakres wykonanych robót nie wpływa na konstrukcję obiektu i bezpieczeństwo jego użytkowania. W ocenie organu II instancji brak uchybień w postępowaniu dowodowym, na co składają się także przedłożone opinie techniczne. Organ II instancji podkreślił, że skoro roboty wykonano zgodnie z normami techniczno – budowlanymi, to brak jest podstaw do nałożenia na inwestora nakazu wykonania określonych czynności, a w konsekwencji należało orzec o umorzeniu prowadzonego na podstawie art. 50—51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego.
W skardze z dnia 16 marca 2022 r. zarzucono naruszenie: 1) art. 138§1 pkt 1 k. p. a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy, 2) art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sytuacji stwierdzenia przez organ wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku fermy (zmniejszenie otworów okiennych), 3) art. 7-9, 77§1, 80 i 81 k. p. a. poprzez uchybienia w zebraniu i ocenie materiału dowodowego, 4) art. 107§3 k. p. a. poprzez braki w zakresie uzasadnienia decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwija zarzuty podnosząc, że organ nie sprecyzował, jakie roboty wymagają jakich zezwoleń. Ponadto organ nie dokonuje samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, opierając się bezkrytycznie na przedłożonych przez inwestora dokumentach. Skarżąca nie jest przekonana w zakresie trafności zastosowania przez organ procedury z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wszystko to sprawia, że organ naruszył wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej związane z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wykazaną wcześniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: ".p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Z przepisu art. 145§1 p. p. s. a. wynika, że Sąd uwzględnia skargę na decyzję i ją uchyla, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku, gdy wskazanych wyżej naruszeń Sąd nie dopatrzy się, to na zasadzie art. 151 p. p. s. a. orzeka o oddaleniu skargi w całości lub w części.
W kontrolowanej sprawie Sąd nie dostrzegł wypełnienia przesłanek z art. 145§1 p. p. s. a. i zdecydował o oddaleniu skargi.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy fermy drobiu. Podstawą prawną decyzji organu I instancji utrzymanej następnie w mocy przez DWINB jest art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: ".k. p. a."). Przepis stanowi, że gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli sprawy administracyjnej, która może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2022, uwagi do art. 105). Bezprzedmiotowość zachodzi, ponieważ organ ustala, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania i na tym etapie kończy się zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje się, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe - brak bowiem materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r. I OSK 1397/21, CBOIS).
Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021, II OSK 542/21, CBOIS).
Kontrolowana sprawa dotyczy przebudowy, a więc instytucji prawnej z ustawy Prawo budowlane.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zainicjowane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne obejmowało zarówno zmianę sposobu użytkowania, jak i przebudowę fermy drobiu. Kontrolowana decyzja odnosi się wyłącznie do przebudowy fermy drobiu.
Odpowiadający prawu akt administracyjny musi opierać się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Uchybienia w tym zakresie o randze istotnej względem wyniku sprawy będą skutkować wadliwością aktu, a w konsekwencji jego uchyleniem.
W pierwszym rzędzie należy więc zbadać, czy organy rzetelnie wykazały wszystkie relewantne okoliczności sprawy. Jej zakres został oznaczony jako przebudowa fermy drobiu.
W myśl art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Z prac wykonanych na fermie i wskazanych w aktach sprawy jako przebudowę zakwalifikowano zmniejszenie otworów okiennych. Takie prace wykonane na fermie jak wymiana pieca wraz z likwidacją jednej kotłowni nie wchodzą, jak stwierdził organ, w zakres przebudowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, zmniejszenie albo powiększenie takiego otworu, jak i jego likwidacja poprzez zamurowanie kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (wielkości fizyczne, np. przepuszczalność, ogniotrwałość itp.) (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1337/17, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2020 r. II SA/Wr 719/19, CBOIS).
Ustalenia organu I instancji w zakresie wykonanych prac budowlanych na wcześniejszych etapach postępowania budziły wątpliwości, co Sąd dostrzegł, i co było przyczyną usuwania z obrotu prawnego wcześniejszych decyzji PINB przez organ II instancji. Należy jednak zauważyć, że organ I instancji, w oparciu o wskazane w aktach sprawy kontrole (zwłaszcza z dnia 3 listopada 2021 r.) prawidłowo ustalił zakres dokonanych prac, co uwidocznione jest w dokumentach (protokół z kontroli z 3 listopada 2021 r., fotografie, rysunki, pomiary). O zamiarze przeprowadzenia kontroli skutecznie poinformowano skarżącą (dowód doręczenia w aktach sprawy).
W tym świetle jako niezasadny jawi się ten zarzut skargi, w którym skarżąca podnosi brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dowolność w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Uwidoczniony w aktach materiał dowodowy jawi się jako obszerny i odpowiednio zbadany. W sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym stoją twierdzenia skarżącej co do zmniejszenia otworów okiennych, ponieważ organ taką okoliczność ustalił i prawidłowo zakwalifikował jako przebudowę. Argumenty skarżącej co do błędnego kwalifikowania wykonanych prac nie są już aktualne, bowiem organ sanował poczynione w tym zakresie uchybienia. Także stwierdzenie ze skargi, że organ nie dokonuje samodzielnych ustaleń, a opiera się bezkrytycznie na dokumentach inwestora nie znajduje akceptacji Sądu, ponieważ przeczy mu powołana wyżej kontrola, której organ dokonał na fermie, i o której skarżąca wiedziała, nie decydując się w niej uczestniczyć.
W konsekwencji nie jest także uzasadniony zarzut skarżącej, że organy "nie wykazują jakie roboty wymagają jakich zezwoleń". Zarzut ten jest gołosłowny w świetle poczynionych i wskazanych wyżej ustaleń organu, który zakwalifikował zmniejszenie otworów okiennych jako podlegającą reglamentacji prawnej przebudowę, ocenił również charakter innych prac, wykorzystując specjalistyczne opinie techniczne.
W tym świetle zarzuty skargi ogniskujące się na deficycie materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, to znaczy dotyczące naruszenia art. 7 – 9 k. p. a., art. 77§1 k. p. a. oraz art. 80 k. p. a. nie są, według Sądu, trafne. Podnoszone przez skarżącą inne okoliczności w postaci zmiany sposobu użytkowania obiektu, wywożenia (przywożenia) przez inwestora drobiu na fermę, braku urządzeń do oczyszczania wód odprowadzanych z terenu fermy, nie są objęte przedmiotem niniejszego postępowania, stąd nie znalazły odzwierciedlenia ani w decyzjach organów, ani w orzeczeniu Sądu.
Skarżąca formułuje zarzut naruszenia art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, dlatego Sąd chce przybliżyć sens i sposób stosowania tych przepisów.
Trzeba zacząć od tego, że wskazane przepisy odnoszą się do tzw. procedury naprawczej, związanej z niezgodnymi z prawem robotami budowlanymi, a więc i przebudową. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 f Prawa budowlanego, to znaczy w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Odpowiednie stosowanie wymienionych przepisów związane jest w tym przypadku ze zrealizowaniem robót budowlanych. W konsekwencji niezasadne jest wtedy m.in. wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
W rozpoznawanej sprawie sporne roboty budowlane zostały już zrealizowane. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez żadną ze stron. Tym samym spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Jak wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadkach opisanych w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Należy przy tym od razu zaznaczyć, że wydanie nakazu rozbiórki bądź nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego dotyczy zasadniczo jedynie tych przypadków, gdy niemożliwe jest wykonanie innych czynności, które pozwoliłyby na zachowanie zgodności obiektu budowlanego z prawem. W sytuacji, w której możliwe jest zalegalizowanie robót budowlanych, brak jest podstaw do orzekania o przywróceniu do stanu poprzedniego.
Celem i istotą postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2022 r. II OSK 1428/19, CBOIS), co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.
Decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym nakazanie rozbiórki obiektu) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1783/18, CBOIS). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4/20, CBOIS). Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2032/18, CBOIS).
W realiach sprawy mamy do czynienia z nielegalnie dokonaną przebudową, która wszakże została "naprawiona", co potwierdzają opinie techniczne, według których przeprowadzone prace nie mają negatywnego wpływu na stan techniczny konstrukcji obiektu oraz na bezpieczeństwo pożarowe i warunki higieniczno – sanitarne. Nie ma więc podstaw do nałożenia na inwestora określonych czynności. Opierając się na przywołanym wcześniej rozumieniu bezprzedmiotowości Sąd zgadza się, że brak materialnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w drodze decyzji.
Przepisy art. 50 -51 Prawa budowlanego nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Dlatego dopuszcza się w takiej sytuacji wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r. II OSK 3713/18, CBOIS), a więc decyzji o umorzeniu postępowania.
Z tego względu za zgodne z prawem należy uznać umorzenie postępowania administracyjnego, dokonane przez organ I instancji, a następnie podtrzymane przez organ odwoławczy.
Skarżąca kwestionuje także zachowanie przez organ zasady zaufania (art. 8 k. p. a.), zasady prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107§3 k. p. a.), zwłaszcza w zakresie braku wyjaśnienia, dlaczego w sprawie nie zastosowano art. 50-51 Prawa budowlanego. Według Sądu zarzut ten nie jest celny, bowiem w finalnej formie rozstrzygnięcia organów oparte są na wnikliwie zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, zaś zarówno organ I jak i II instancji zwięźle, ale treściwie i wystarczająco wyjaśniają stronie przesłanki zastosowania art. 50 – 51 Prawa budowlanego w związku z umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 §1 k. p. a.
Tylko ubocznie i na marginesie Sąd chce wskazać skarżącej, że znajduje zrozumienie dla ewentualnych uciążliwości związanych z sąsiedztwem zakładu hodowli zwierząt, jednak trzeba zauważyć, że przedmiotem tego postępowania jest kwestia przebudowy takiego zakładu, i to wyznacza zakres kognicji zarówno organów, jak i kontrolującego postępowanie administracyjne Sądu.
Z tych powodów, na zasadzie art. 151 p. p. s. a. Sąd zdecydował o oddaleniu skargi w całości.