II SA/Wr 294/19

II SA/Wr 294/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 28 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W. B. od decyzji Wojewody D. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną sprzeciwem decyzję z dnia [..]r. (znak: [..]), wydaną po rozpatrzeniu odwołania [..]S.A.
z siedzibą w [..], od decyzji Prezydenta [..] z dnia [..]r. (znak: [..]) odmawiającej [..] S.A. potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia części nieruchomości, stanowiącej własność W. B., położonej w [..], oznaczonej geodezyjnie jako działka
nr [..], obręb [..], celem wykonania prac polegających na naprawie uszkodzonego zamocowania przewodu linii napowietrznej średniego napięcia do stanowiska słupowego ([..]), pozwalających zapobiec powstaniu znacznej szkody, tj. niebezpieczeństwu porażenia ludzi i zwierząt oraz awarii polegającej na braku zasilania dla ok. 2350 odbiorców zasilanych z linii średniego napięcia [..] oraz nakładającej na [..] S.A. Oddział w[..] karę
w wysokości: [..] zł za dwa dni opóźnienia w złożeniu wniosku o wydanie decyzji
i [..] zł za zajęcie nieruchomości bez wymaganego zezwolenia z uwagi na brak potwierdzenia przesłanek uzasadniających zajęcie nieruchomości bez wymaganego zezwolenia, Wojewoda [..] działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Uzasadniając decyzję Wojewoda [..] wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym nie jest związany zakresem zarzutów zawartych w odwołaniu i dokonuje oceny w sposób wyczerpujący, a ponadto przywołał przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące postępowanie wyjaśniające.
Następnie organ orzekający wskazał, że podstawę instytucji czasowego zajęcia nieruchomości stanowi art. 126 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż
6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. W sytuacji, gdy nagła potrzeba zapobieżenia znacznej szkodzie, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku zaś niezłożenia wskazanego wniosku
w terminie 3 dni, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej,
w drodze decyzji orzeka o nałożeniu kary w wysokości [..] zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin do złożenia wniosku. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. O nałożeniu kary orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 126 ust. 6 i ust. 7).
Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 126 ust. 10 u.g.n., zgodnie z którym przepisy ust. 1-9 stosuje się również w przypadku nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wynikającej z awarii, o których mowa
w art. 124b u.g.n., tj. awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji,
a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Wyjaśnił również, że decyzja wydana w trybie art. 126 u.g.n. może dotyczyć każdej nieruchomości, bez względu na jej przeznaczenie, wykorzystanie i położenie,
i niezależnie od tego, czy nieruchomość objęta jest planem miejscowym lub decyzją
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Może obejmować też nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nie musi być związana z realizacją celu publicznego, może natomiast zostać wydana tylko z jednej z dwóch przyczyn wymienionych w art. 126 ust. 1 u.g.n. a potrzeba pilnego działania uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jej wydanie jest dopuszczalne zatem, gdy uniknięcie powstania szkody lub zapobieżenie skutkom siły wyższej nie jest możliwe bez niezwłocznego zajęcia nieruchomości (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa
o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., LEX, 2013).
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [..] podał –odwołując się do judykatury administracyjnej, że w najnowszych orzeczeniach sformułowano stanowisko zakładające rozdzielenie zagadnień potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości i nałożenia kary z tytułu bezprawnego zajęcia nieruchomości na dwa odrębne postępowania. Z powyższym koresponduje stanowisko, zgodnie z którym kara nałożona na podstawie art. 126 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi kwestę wtórną, pochodną, wobec stwierdzenia braku spełnienia przesłanek opisanych w art. 126 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nałożenie kary finansowej, jest zasadne - według omawianego stanowiska judykatury - dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu kwestii niezaistnienia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości.
Podsumowując przedstawione rozważania organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [..] nie było zgodne z tak rozumianymi podstawami prawnymi decyzji, wynikającymi z art. 126 ust. 5-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie badające przesłanki uzasadniające czasowe zajęcie nieruchomości stanowi postępowanie oddzielne od postępowań w sprawie nałożenia kar finansowych. Z tego powodu każda z powyższych kwestii powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem oddzielnej decyzji.
Kontynuując argumentację Wojewoda [..] zwrócił uwagę na ocenę zasadności nałożonych kar na [..] S.A. ze względu na niezłożenie wniosku o wydanie decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości oraz zajęcie nieruchomości bez wymaganego zezwolenia ze względu na brak potwierdzenia przesłanek uzasadniających zajęcie nieruchomości i wskazał, że zgodnie z art. 126 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku niezłożenia wniosku, o wydanie decyzji w terminie 3 dni, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nałożeniu kary w wysokości [..] zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin do złożenia wniosku.
O nałożeniu kary starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzeka również w sytuacji, jeżeli nastąpiło zajęcie nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki, o których mowa w ust. 1 i 5, uzasadniające zajęcie nieruchomości. Kara ta ma zatem charakter prewencyjny (zapobiega nadużywaniu możliwości zajmowana nieruchomości bez uprzedniego wydani decyzji której mowa w art. 126 ust. 1 ustawy
o gospodarce nieruchomościami i represyjny (dotyka podmiot, który mimo braku przesłanek zajął nieruchomości bez uprzedniego wydania decyzji) oraz środka przymusu (mobilizuje podmiot do złożenia wniosku o wydanie decyzji w sytuacji określonej w art. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i może być wymierzona jedynie podmiotowi, który, powołując się na okoliczności wskazane w ust. 1 dokonał tymczasowego zajęcia nieruchomości.
Odnosząc się do pierwszej z kar (tj. za każdy dzień zwłoki w złożeniu wniosku) Wojewoda [..] oceniając jako błędne zastosowanie w sprawie przepisu art. 126 ust. 6 powoływanej ustawy, wyjaśnił, że z pieczęci, znajdującej się na kopercie dołączonej do ww. wniosku wynika, iż został on nadany w dniu 16 lutego 2018 r. Potwierdza to analiza dołączonej do odwołania pocztowej księgi nadawczej Spółki. Zdaniem organu odwoławczego zupełnie nieusprawiedliwione jest stwierdzenie Prezydenta Miasta [..] zawarte w piśmie z dnia [..] r., w myśl którego nałożenie kary w wysokości [..] zł za dwa dni opóźnienia jest zasadne, gdyż "(...) przyjęta data 18 luty 2018 r. była datą zarejestrowania wniosku [..] S.A. [..] w Starostwie Powiatowym w [..], a nie, jak błędnie przyjęto datą nadania korespondencji w placówce pocztowej".
Organ odwoławczy podkreślił, że dla rozpatrzenia zachowania terminu w powyższej kwestii znaczenie ma data nadania pisma, o czym stanowi art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a, zatem nadanie przez [..] S.A. pisma do Starosty Powiatu [..] w dniu 16 lutego 2018 r. nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 126 ust. 5 u.g.n. (zakładając, iż zajęcie w istocie nastąpiło w dniu 14 lutego 2018 r.).
Wojewoda [..] zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się mail, wysłany na skrzynkę pocztową Starosty [..] w dniu 16 lutego 2018 r. o godz. 9.52, co świadczy o tym, iż wnioskodawca podjął stosowne czynności w celu poinformowania organu o wysłanym wniosku.
Kontynuując rozważania organ odwoławczy wyjaśnił, że kara wymierzona na podstawie art. 126 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi kwestę wtórną, pochodną, dotycząca bezpośrednio praw i obowiązków jedynie podmiotu, który dopuścił się tego naruszenia. Wobec tego należy uznać, iż wymierzenie kary w zakresie potwierdzenia czasowego zajęcia nieruchomości zależy od uprzedniej decyzji
w przedmiocie potwierdzenia tych okoliczności lub odmowy ich potwierdzenia, co jest związane z ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszej instancji.
Następnie Wojewoda [..] odniósł się w uzasadnieniu do przedstawionej przez Prezydenta Miasta [..] oceny zaistnienia w sprawie i spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek określonych w art. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. wystąpienia nagłej potrzeby zapobieżenia okolicznościom określonym w art. 126 ust. 1 oraz złożenia wniosku o wydanie decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości i dokonał – przywołując poglądy prezentowane w tym zakresie przez sądy administracyjne obu instancji – szczegółowej analizy pojęć: "siła wyższa" i "nagła potrzeba". Organ odwoławczy podkreślił w tych rozważaniach, że istotą obu przesłanek wyrażonych w art. 126 ust. 1 u.g.n. jest taka nieprzewidywalna (nieoczekiwana) sytuacja lub, stan, które nakazują szybkie działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji w trybie powołanego powyżej przepisu powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania.
Wskazał też, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, literalne brzmienie art. 126 powoływanej ustawy pozwala przyjąć, że decyzja przewidziana
w tym przepisie może zostać wydana tylko z jednej z dwóch przyczyn wymienionych
w jego ustępie 1. Jej wydanie jest zatem dopuszczalne jedynie wtedy, gdy uniknięcie powstania szkody lub zapobieżenie skutkom siły wyższej nie jest możliwe bez niezwłocznego zajęcia nieruchomości.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że uznaje argumentację zawartą
w uzasadnieniu decyzji prezydenta Miasta [..], wydanej w tej sprawie za niewystarczającą. Zdaniem Wojewody [..] należało zweryfikować twierdzenia skarżącego w oparciu o przedstawione i wnioskowane dowody, albo też inne uznane przez organ za konieczne do przeprowadzenia. Organ powinien ustalić przebieg wydarzeń w opisanym dniu oraz wskazać, czy w nakreślonej sytuacji wystąpiło wskazywane we wniosku zagrożenie z wysokim stopniem prawdopodobieństwa.
W ocenie organu odwoławczego argumenty przedstawione we wniosku zdają się przemawiać za pilną potrzebą usunięcia awarii, co wynikało z mailowej informacji przekazanej przez firmę wykonującą obloty napowietrznej linii średniego napięcia
i ocenę zagrożenia w trzystopniowej skali na "1", oznaczającą stan kwalifikujący do niezwłocznej naprawy z uwagi na ryzyko porażenia ludzi i zwierząt.
Odmowa właściciela udostępnienia nieruchomości spowodowała usunięcie awarii
w asyście policji dniu 14 lutego 2018 r. W związku z tym, że zdjęcia zostały podpisane
i dołączone do wniosku organ, w oparciu o dostępne mapy ewidencyjne, powinien zweryfikować otrzymane fotografie. W tym celu organ powinien przede wszystkim m.in. wezwać do przedłożenia maila z dnia 12 lutego 2018 r. czy notatki policyjnej, przeprowadzić dowód z zeznań w charakterze świadków pracowników inwestora dokonujących interwencji w dniu 13 i 14 lutego 2018 r. lub z przesłuchania strony. Gdyby opisana przez Spółkę sytuacja i nakreślone we wniosku zagrożenie wystąpiły, to w ocenie organu II instancji należałoby temu przeciwdziałać poprzez niezwłoczne podjęcie takich działań, jakie zrealizował odwołujący się. Rzecz jednak w tym, że rozważania w tej kwestii można prowadzić jedynie hipotetycznie, z uwagi na wspominany już kilkakrotnie brak ustaleń faktycznych. W tej sytuacji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i w konsekwencji braku ustalenia stanu faktycznego, organ bowiem bazował wyłącznie na wniosku złożonym przez Spółkę. Ponadto Prezydent Miasta [..] powinien zweryfikować przebieg wydarzeń na nieruchomości
w dniach 12-14 lutego 2018 r. w odniesieniu do twierdzeń zawartych we wniosku oraz ponownie zbadać przesłanki dotyczące nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkodzie. Organ powinien również uwzględnić podane w odwołaniu okoliczności dotyczące zagrożenia powstania strat o takim rozmiarze.
Ponadto Wojewoda [..] wskazał w uzasadnieniu na konieczność uzyskania prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa do działania w imieniu [..] S.A. oraz ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości poprzez dołączenie do akt sprawy odpisu księgi wieczystej tej nieruchomości lub przynajmniej wydruku z elektronicznego podglądu księgi wieczystej.
W końcowej części uzasadnienia Wojewoda [..] wyjaśnił, że organ pierwszej instancji uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.,
a w związku z tym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a., a także przepis art. 108 § 1w związku z art. 79a § 1 k.p.a. oraz przepisy art. 61 § 4 k.p.a. i art. 8 i 9 k.p.a.
Jednocześnie organ przedstawił szczegółowa argumentację w tym zakresie,
w której powołał się na stanowisko przedstawicieli doktryny i komentatorów wskazywanej ustawy procesowej.
W podsumowaniu swoich rozważań organ orzekający stwierdził, że
w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wskazując przy tym, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nastąpiło z powodu naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent [..] powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy.
Opisana powyżej decyzja została zaskarżona przez W. B. sprzeciwem wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W sprzeciwie działający imieniem W. B. pełnomocnik zarzucił decyzji Wojewody [..] wydanej w tej sprawie naruszenie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 64a i następnymi ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosząc jednocześnie – na podstawie art. 151a § 1 powołanej powyżej ustawy – o uchylenie zaskarżonej decyzji
w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Uzasadniając sprzeciw pełnomocnik wskazał m.in., że wniosek [..] S.A. Oddział w [..] wpłynął do Starostwa Powiatowego dwa dni po terminie określonym w art. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił też, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [..], iż postępowanie badające przesłanki uzasadniające czasowe zajęcie nieruchomości stanowi postępowanie oddzielne od postępowania w sprawie nałożenia kary finansowej z tego tytułu, gdyż są to postępowania istotno złączone i mogą być przedmiotem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej.
Ponadto – zdaniem pełnomocnika – prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że treść podania skierowanego przez [..] Dystrybucja S.A. i załączone do niego dokumenty nie mogły stanowić podstawy dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku. Zasadnie też – w ocenie pełnomocnika – Prezydent Miasta [..] uznał, że
w sprawie nie zaistniały przesłanki dotyczące nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkodzie, a to stanowisko potwierdza orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu sprzeciwu.
W konkluzji pełnomocnik W. B. stwierdził, że jego zdaniem Wojewoda [..] nie wykazał przesłanek do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. ani nie wykazał dlaczego nie można było wykorzystać w sprawie art. 136 k.p.a.
W konsekwencji naruszony został przez organ odwoławczy przepis art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.
W ocenie wnoszącego sprzeciw Wojewoda [..] przyjął odmienną niż Prezydent Miasta [..] ocenę prawną w sprawie, co do zebranego materiału dowodowego, ale taka sytuacja nie może być podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Dodatkowo pełnomocnik zwrócił uwagę, że w judykaturze administracyjnej przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko w wyjątkowych okolicznościach, tj. wówczas gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub nie przeprowadził go
w znacznej części. Natomiast konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego.
W doręczonej Sądowi w dniu 30 kwietnia 2019 r. odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [..] wniósł o oddalenie sprzeciwu, a w uzasadnieniu wniosku odniósł się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, i w dalszej argumentacji podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.
Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2019 r. sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym
w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1
i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302)
i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem.
W warunkach rozpoznawanej sprawy wyjaśnić też należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do wskazanej powyżej ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.
o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 64a - 64e. Stosownie do treści art. 64a sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Z analizy przepisów regulujących instytucję sprzeciwu wynika, że jego szczególną cechą odróżniającą w postępowaniu sądowoadministracyjnym ten środek zaskarżenia od skargi jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Z treści art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a nie - jak w przypadku skarg - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z dyspozycją ustawodawcy, uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd sprzeciw oddala.
W tak określonych warunkach prawnych podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a poprzez to do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.
Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519).
Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w judykaturze administracyjnej, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a.
Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.
Zdaniem Sądu istotne jest, że w aktualnym stanie prawnym, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby
w praktyce ten organ, pozbawiając stronę uprawnienia do kwestionowania tych ustaleń poprzez wykorzystanie zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)72011, str. 19). Podkreślić przy tym należy, iż
w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.pa. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.
W przypadkach, kiedy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania
o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie
o sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011 r.,
w sprawie o sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 823/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1065/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338).
Ocena organu odwoławczego w tym zakresie powinna znaleźć wyraz
w uzasadnieniu decyzji.
Przedstawione powyżej okoliczności oznaczają, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jeżeli taka sytuacja nie zaistniała, organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się z obowiązku orzekania przekazując sprawę organowi pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11).
Można zatem uznać, za niezgodne z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ pierwszej instancji wykazuje niewielkie braki, możliwe do uzupełnienia
w postępowaniu odwoławczym na warunkach określonych w art. 136 k.p.a. (np. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02 MP 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).
Istotne też jest, że w obowiązujących warunkach prawnych przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.
W orzecznictwie administracyjnym wskazywano ponadto, że powinność merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również
z zasadą szybkości i sprawności postępowania określoną w art. 12 k.p.a. Zgodnie
z jego treścią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie
i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwiania.
Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien kierować się także względami ekonomiki procesowej, a jeżeli uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji
i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to ma świadomość, że rzutuje to na sprawność postępowania poprzez odsunięcie w czasie ostatecznego załatwienia sprawy (np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1079/12, Lex nr 1303640; z dnia 6 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 255/13, Lex nr 1334928; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt
II SA/Lu 44/13, Lex nr 1340337).
Nie można też odmówić słuszności twierdzeniom sprzeciwu, że w przedmiotowej sprawie został zebrany przez organ pierwszej instancji w sposób staranny materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie prawdy obiektywnej i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przy ewentualnym skorzystaniu w art. 136 k.p.a., bez jednoczesnego uchybienia zasadzie dwuinstancyjności i wynikających z niej gwarancji dla strony, związanych z powinnością zachowania tożsamości sprawy administracyjnej w obu instancjach.
Zdaniem Sądu w warunkach obowiązującej regulacji procesowej i bez ryzyka naruszenia wskazanych powyżej zasad możliwe było uzyskanie przez organ odwoławczy poprzez prawidłowo podjętą czynność w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowych wyjaśnień i dokumentów umożliwiających dokonanie jednoznacznych ustaleń
w kwestiach, które wywołały wątpliwości organu, a których ustalenie było zdaniem organu odwoławczego niezbędne dla rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji i w odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] pobieżnie odniósł się do możliwości skorzystania z inicjatywy dowodowej uregulowanej w art. 136 k.p.a. i wyjaśnił, że dostrzeżone wadliwości mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wobec czego nie mógł zastosować przepisu art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia materiału dowodowego.
Działając w tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a, a Wojewoda [..] orzekając w sprawie w sposób nieprawidłowy wykorzystał szczególną kompetencję kasacyjna przyznaną przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie procesowym.
W ocenie Sądu – mimo przedstawienia w uzasadnieniu poddanej kontroli Sądu, decyzji z należytą starannością i w sposób wyczerpujący argumentacji – nie wykazano w niej zaistnienia przesłanek koniecznych do uchylenia w trybie powoływanego przepisu, decyzji zaskarżonej w toku instancyjnym i przekazania sprawy, w której została podjęta do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Sąd przyjętego wobec tej kwestii stanowiska Wojewody [..] nie podziela i uznaje je za nieprawidłowe.
W tym miejscu uzasadnienia Sąd poprzedzając dalsze motywy wyroku – uznał za celowe wyjaśnić, że nie podziela też w sposób bezwzględny, akcentowanego
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na sprzeciw poglądu komentatora kodeksu postępowania administracyjnego, uznającego, że brak prawidłowego zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania jest przesłanka do podjęcia decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienie w zakresie art. 61 § 4 k.p.a. w okolicznościach konkretnej sprawy, szczególnie gdy pominięto czynnością zawiadomienia o wszczęciu postępowania niektóre strony może skutkować uchyleniem decyzji wydanej w tym trybie, także ze względu na kontekst wynikający z art. 10 § 1 k.p.a., ale nie jest to reguła obowiązująca.
Judykatura administracyjna i doktryna dopuszcza bowiem tzw. ułomne wszczęcie postępowania, za jakie uznaje się pierwszą czynność procesowa podjętą przez organ uprawniony do prowadzenia postępowania w danej sprawie, o której zawiadomiono strony.
Zdaniem Sądu nie można również bezwarunkowo zaakceptować twierdzeń organu odwoławczego o niemożności orzekania jedną decyzją o odmowie potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości (części nieruchomości) oraz o karze za zwłokę w złożeniu wniosku o wydaniu decyzji w trybie art. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami albo o karze za zajęcie nieruchomości bez wymaganego zezwolenia. Sposób orzekania w tych zakresach powinien być w uznaniu Sądu – uzależniony od okoliczności, jakie istnieją w konkretnej, rozpoznawanej sprawie i nie zawsze wymaga prowadzenia oddzielnych postępowań zakończonych wydaniem odrębnych decyzji.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Wojewoda [..]
w odmienny niż Prezydent Miasta [..] ocenił kwestię zachowania przez [..] S.A. trzydniowego terminu, o którym mowa wart. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując w argumentacji przedstawionej
w tym zakresie na przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. oraz korespondencję elektroniczną (mail wysłany przez wnioskodawcę na skrzynkę pocztową Starosty Powiatu [..] w dniu 16 lutego 2018 r. g. 952) i stwierdzając w konkluzji, że przy założeniu, iż zajęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w istocie w dniu 14 lutego 2018 r., to złożenie wniosku przez [..] S.A. o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu. Konsekwencją takiej oceny kwestii zachowania przez wnioskodawcę terminu wskazanego w art. 125 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy jest – co do zasady – eliminacja przesłanki nałożenia kary za zwłokę w złożeniu wniosku.
W świetle materiału sprawy niezrozumiałe wydaje się przyjęcie przez Wojewodę [..] w rozważaniach dotyczących zachowania terminu do złożenia wniosku założenia, że faktyczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu
14 lutego 2018 r.
Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby okoliczność ta tj. data zajęcia nieruchomości stanowiącej własność W. B., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..] obręb [..] w [..], budziła wątpliwości i była sporna między stronami.
Sąd nie podziela tez stanowiska organu odwoławczego, co do konieczności kontynuowania postępowania wyjaśniającego i ustalenia przebiegu wydarzeń z dnia zajęcia nieruchomości dla dokonania oceny, co do zaistnienia w sprawie zasadniczych przesłanek pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia tj. "siły wyższej" i "nagłej potrzeby", których sposób zrozumienia został szczegółowo wyjaśniony w uzasadnieniu decyzji. Ustalenie tych przesłanek następuje w procesie ocennym, myślowym dokonywanym w warunkach danej sprawy i przyjętych dla jej przedmiotu regulacji. Należy zatem zwrócić uwagę, że to podmiot korzystający z trybu określonego w art. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zobowiązany do wykazania we wniosku, że zaistniały ustawowe przesłanki uzyskania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości, czyli nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, albo siła wyższa.
Zdaniem Sądu w warunkach powoływanej regulacji zawartej w ustawie
o gospodarce nieruchomościami nie znajduje uzasadnienia wskazywana przez Wojewodę [..] w zaskarżonej sprzeciwem decyzji potrzeba przesłuchania
w charakterze świadków osób dokonujących interwencji, przesłuchania stron w celu zweryfikowania przebiegu wydarzeń na przedmiotowej nieruchomości w dniach 12-14 lutego 2018 r. przedstawionego we wniosku.
Ponadto powołany przez organ odwoławczy jako jedna z przyczyn podjęcia
w sprawie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. brak odpisu z księgi wieczystej lub wydruku z elektronicznego podglądu księgi wieczystej uniemożliwiający prawidłowe ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, czy brak wiarygodnego umocowania procesowego wnioskodawcy, powinny być usunięte w trybie art. 136 k.p.a. poprzez skorzystanie przez organ z określonej w powołanym przepisie inicjatywy dowodowej.
W ocenie Sadu – nie podzielającego zarzutów Wojewody [..] dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych, skonkretyzowanych w zaskarżonej decyzji i obszernie zanalizowanych w jej uzasadnieniu – wskazywane uchybienia mogły być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym poprzez podjęcie odpowiednich czynności procesowych przez organ właściwy instancyjnie.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 151a § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od sprzeciwu oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić ocenę Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku.