II SA/Wr 292/24

II SA/Wr 292/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 180/25 - Wyrok NSA z 2025-11-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 7 par. 3,  art. 29 par. 1,  art. 125
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2024 r. Nr 217/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr 93/2023 z dnia 11 grudnia 2023 r. odmówiono umorzenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych), nałożonej na P. T. postanowieniem nr 40/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 16 września 2022 r.
W dniu 16 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...] na zobowiązanego - P. T., na skutek niewykonania przez zobowiązanego obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy pl. [...] w J. (dz. nr [...] obr. [...] J.), po pożarze budynku dawnej [...], do jakiego doszło w dniu [...] października 2021 r. poprzez: 1. usunięcie luźnych i niestabilnych elementów więźby dachowej, pokrycia dachowego pozostałych po pożarze, 2. usunięcie luźnych i uszkodzonych cegieł z korony murów i gzymsów oraz tynków. 3. usunięcie warstw kominów (6 sztuk) do wysokości zapewniającej ich stateczność 4. zabezpieczenie obiektu przed przenikaniem wód opadowych do wnętrza np. poprzez założenie tymczasowego zadaszenia z możliwością odprowadzenia wody na zewnątrz obiektu, 5. skuteczne uniemożliwienie wejścia osobom postronnym do wnętrza budynku od strony placu [...] w J. oraz 6. oznakowanie obiektu poprzez umieszczenie tablic jednoznacznie informujących o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i zakazie przebywania na terenie obiektu oraz w strefie jego oddziaływania ze względu na grożące niebezpieczeństwa. Obowiązek, o którym mowa wyżej, wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr 43/2021 z dnia 25 października 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją nr 1352/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Postanowieniem nr 40/2022 z dnia 16 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nałożył na P. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000, 00 zł. (słownie: dziesięć tysięcy złotych). Postanowienie to, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P. T., zostało utrzymane w mocy postanowieniem nr 1149/2022 z dnia 28 listopada 2022 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Postanowieniem nr 34/2023 z dnia 10 maja 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 16 września 2022 r, wniesione przez P. T., reprezentowanego przez radcę prawnego M. J., tj. zarzut nieistnienia obowiązku, którego podstawa zawarta jest w art. 33 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane, którego podstawa zawarta jest w art. 33 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie to, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P. T., reprezentowanego przez pełnomocnika, zostało utrzymane w mocy postanowieniem nr 605/2023 z dnia 07 lipca 2023 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Wnioskiem z dnia 4 września 2023 r. (data wpływu do PINB dnia 11 września 2023 r.). P. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o umorzenie nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł, określonej postanowieniem nr 40/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 16 września 2022 r., w związku z wykonaniem obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 16 września 2022 r. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany podniósł, że zgodnie z protokołem kontroli z dnia 11 marca 2022 r. organ nadzoru budowlanego ustalił wykonanie pkt 3 decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 1352/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r., tj. ustalił usunięcie warstw kominów (6 sztuk) do wysokości zapewniających ich stateczność. Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli z dnia 11 marca 2022 r., organ nadzoru budowlanego ustalił również częściowe wykonanie obowiązków określonych w pkt 1, pkt 2, pkt 5 i pkt 6 decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 1352/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r. Wobec powyższego, z uwagi na wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 16 września 2022 r., na podstawie art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązany wniósł o umorzenie nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia. W dniu 5 grudnia 2023 r. PINB w powiecie [...] dokonał oględzin przedmiotowego budynku pod kątem sprawdzenia wykonania wszystkich nakazów wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr 43/2021 z dnia 25 października 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją nr 1352/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w toku oględzin, zobowiązany nadal nie wykonał w całości ciążących na nim nakazów. W związku z powyższym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem nr 93/2023 z dnia 11 grudnia 2023 r. odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia, nałożonej na P. T. postanowieniem nr 40/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 16 września 2022 r.
Postanowienie zostało oprotestowane przez P. T., reprezentowanego przez r. pr. M. J., poprzez wniesienie zażalenia.
Postanowieniem nr 217/2024, z dnia 15 lutego 2024 r. (WOA.7723.3.2024.MR), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), po zbadaniu zażalenia P. T., reprezentowanego przez r. pr. M. J. na opisane postanowienie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, na podstawie obowiązujących przepisów oraz po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w zażaleniu, stwierdził że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, dlatego w razie osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny. Zasada celowości nakazuje zatem umorzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej sprawie wydaje, na wniosek zobowiązanego, organ egzekucyjny. Z powyższego wynika, iż przepis ten dotyczy sytuacji, gdy zobowiązany, po wydaniu postanowienia o zastosowaniu grzywny celem przymuszenia wykonał obowiązek, ale nie uiścił grzywny lub gdy podjęto dopiero czynności zmierzające do ściągnięcia niezapłaconej grzywny. Wówczas, stosownie do ogólnej reguły zawartej w art. 7 § 3 ustawy ó postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącej, iż stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany, art. 125 ustala obowiązek umorzenia grzywny. Jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Jasność powyższej reguły nie pozwala na wiązanie możliwości umorzenia grzywny z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 133/13, wyrok NSA z dnia 25 września 2018 roku, sygn. akt II OSK 1661/18). W kontekście powyższego wyjaśnić, zatem należy stronie, iż okoliczność niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr 43/2021 z dnia 25 października 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją nr 1352/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu oraz tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 16 września 2022 r. wyklucza możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku zobowiązanego o umorzenie grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. Nie sposób przychylić się do twierdzeń skarżącego, iż PINB stwierdził wykonanie nałożonych obowiązków i jednocześnie odmówił umorzenia grzywny jw. W zażaleniu strona skarżąca powołuje się na protokoły kontroli przeprowadzonych przez PINB w których organ wskazał jedynie na częściowe wykonanie nakazanych obowiązków, a nie jak twierdzi skarżący wykonania nałożonych obowiązków w całości. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli z dnia 5 grudnia 2023 r. obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr 43/2021 z dnia 25.10.2021 r. utrzymanej w mocy decyzją nr 1352/2021 z dnia 22.12.2021 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostały wykonane w całości. PINB wskazał że:"• pkt 1 i 2 - wykonano w części - oglądu budynku dokonano z zewnątrz. Od ulicy widoczne są poluzowane łaty, w obrębie gzymsu wieńczącego budynek oraz na konstrukcji stalowej daszku zalegają elementy drewniane, które grożą upadkiem na teren przyległy. Elementy więźby dachowej oraz mury narażone są nadal na bezpośrednie i destrukcyjne działanie czynników zewnętrznych. Zamontowany na ścianie frontowej daszek ochronny po pożarze przestał pełnić swoją funkcję zabezpieczającą chodnik i ulicę przed spadającymi elementami z dachu (po pożarze siatka przechwytująca uległa całkowitemu zniszczeniu). Nie usunięto w sposób należyty z korony muru ściany frontowej budynku uszkodzonych, zniszczonych cegieł, zapraw, tynków;• pkt 3 - wykonano w całości;• pkt 4 - nie wykonano;• pkt 5 - wykonano w części - budynek w dniu oględzin nie był skutecznie zabezpieczony przed dostępem osób postronnych do jego wnętrza, gdyż wszystkie otwory drzwiowe znajdujące się z tyłu budynku były otwarte;• pkt 6 - wykonano w części - na wykonanym wcześniej ogrodzeniu z blachy umieszczone są tablice o treści "Teren prywatny. Wstęp wzbroniony". Skrzydło bramy wjazdowej od strony P. otwarte. Od strony frontu nie stwierdzono wyznaczenia i wygrodzenia strefy bezpieczeństwa oraz umieszczenia tablic informujących o stanie zagrożenia. Widoczne częściowe wygrodzenie wzdłuż chodnika przy budynku nr [...] w postaci barier drogowych plastikowych wykonała Gmina". Słusznie wskazał organ I instancji, iż organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ zaznacza, iż przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. wyraża normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a w konsekwencji brak luzu decyzyjnego organu egzekucyjnego przy rozpatrywaniu kwestii umorzenia nałożonej grzywny (Wyrok WSA w Białymstoku z 18.07.2023 r., II SA/Bk 392/23, LEX nr 3591832). Jak wynika z treści powyższego przepisu kluczowe dla możliwości umorzenia wymierzonej grzywny jest ustalenie, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został w całości wykonany. Jest to jedyna okoliczność, z którą ustawodawca wiąże umorzenie grzywny i brak jest podstaw do orzekania o umorzeniu grzywny na podstawie innych okoliczności niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia byłoby zatem możliwe dopiero po całkowitym wykonaniu nałożonych obowiązków, a lektura akt wskazuje, iż wykonany w całości został jedynie pkt 3, tj. usunięto warstwy kominów (6 sztuk) do wysokości zapewniającej ich stateczność. Ponadto, odnosząc się do treści zażalenia organ wskazuje, że pozostaje ona bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. W części dotyczą one samej grzywny w celu przymuszenia, co na tym etapie nie może być już weryfikowane przez organ. Co więcej prawidłowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia została potwierdzona prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r. Sygn. akt II SA/Wr 79/23, którym to wyrokiem Sąd oddalił w całości skargę P. T., reprezentowanego przez radcę prawnego M. J., na postanowienie DWINB nr 1149/2022 z dnia 28 listopada 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr 40/2022 z dnia 16 września 2022 roku o nałożeniu na P. T. - właściciela nieruchomości przy pl. [...] w J. (dz. nr [...], obr. [...] J.) grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, a zatem nie może być kwestionowana przez organ ani w tym postępowaniu ani w żadnym innym. Kolejno, w tytule wykonawczym z dnia 16 września 2022 roku wskazano szczegółowo obowiązek, który winien być wykonany tj. usunięcie luźnych i niestabilnych elementów więźby dachowej, pokrycia dachowego pozostałych po pożarze. Usunięcie luźnych i uszkodzonych cegieł z korony murów i gzymsów oraz tynków, usunięcie warstw kominów (6 sztuk) do wysokości zapewniającej ich stateczność, zabezpieczenie obiektu przed przenikaniem wód opadowych do wnętrza, np. poprzez założenie tymczasowego zadaszenia z możliwością odprowadzenia wody zewnątrz obiektu, skuteczne uniemożliwienie wejścia osobom postronnym do wnętrza budynku, wyznaczenie i wygrodzenie strefy bezpieczeństwa dla budynku nr [...] od strony placu [...] w J. oraz oznakowanie obiektu poprzez umieszczenie tablic jednoznacznie informujących o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i zakazie przebywania na terenie obiektu oraz w strefie jego oddziaływania ze względu na grożące niebezpieczeństwo. Jak już wskazano powyżej, z protokołu kontroli przeprowadzonej dnia 5 grudnia 2023 r. wynika, iż usunięto warstwy kominów (6 sztuk) do wysokości zapewniającej ich stateczność, natomiast na obiekcie nadal znajdują się elementy lub pozostałości elementów więźby dachowej (widoczne poluzowane łaty, zalegające elementy drewniane w obrębie gzymsu wieńczącego budynek oraz na konstrukcji daszku), które grożą upadkiem na teren przylegający do budynku, daszek ochronny zamontowany do ściany frontowej budynku po pożarze przestał pełnić funkcję zabezpieczającą chodnik i ulicę przed upadkiem luźnych elementów z części budynku znajdującej się powyżej niego, nie usunięto (nie oczyszczono) w sposób należyty korony muru ściany frontowej budynku z uszkodzonych i zniszczonych cegieł, zapraw, tynków, nie zabezpieczono obiektu przed przenikaniem wód opadowych do wnętrza, w dniu kontroli nie był skutecznie zabezpieczony przed dostępem osób postronnych do wnętrza (stwierdzono otwarte okno od frontu i dwoje drzwi z tyłu budynku), a także od frontu nie stwierdzono wyznaczenia i wygrodzenia strefy bezpieczeństwa oraz umieszczenia tablic informujących o stanie zagrożenia na elewacji frontowej i tylnej budynku. Zatem wobec braku podstaw do uznania wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 16 września 2022 r. co stanowi jedyną przesłankę umorzenia grzywny w celu przymuszenia, organ stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 217/2024 z dnia 15 lutego 2024 r. (znak sprawy: WOA.7723.3.2024.MR). Działając w imieniu P. T. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 50 § 1 i art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżono w całości postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ") nr 217/2024 z dnia 15 lutego 2024 r. (WOA.7723.3.2024.M), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr 93/2023 z dnia 11 grudnia 2023 r. (NB.JZ/7356/23-26/437- 14/64/1278/2023) (dalej: "Postanowienie PINB") w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny nałożonej na skarżącego celem przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł, będącego środkiem egzekucyjnym do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 16 września 2022 r., tj. wykonania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1352/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r. (dalej: "Decyzja DWINB"), którego odpis został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 lutego 2024 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2023.2505 tj. z dnia 2023.11.20, dalej: "u.p.e.a"), poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB w przedmiocie odmowy umorzenia nałożonej grzywny w wysokości 10.000,00 zł podczas, gdy grzywna winna podlegać umorzeniu; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 3 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB podczas, gdy obowiązek pieniężny nałożony przez skarżącego w postaci obowiązku zapłaty nałożonej grzywny w wysokości 10.000,00 zł stał się bezprzedmiotowy; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zasadnym było nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości maksymalnej - 10.000,00 zł, która to wysokość w realiach niniejszego postępowania nie jest uzasadniona okolicznościami sprawy i skutkuje jednocześnie uznaniem, że organ nie zastosował najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775, tj. z dnia 2023.04.25, dalej: "k.p.a.") poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków i stopnia ich realizacji; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołów kontroli przeprowadzonych przez PINB; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprze utrzymanie w mocy postanowienia PINB w sytuacji, gdy było ono wadliwe.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wnosi na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 217/2024 z dnia 15 lutego 2024 r.; na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr 93/2023 z dnia 11 grudnia 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto: na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonego postanowienia w całości, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., pełnomocnik wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości przez sąd. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy, a następnie wskazano, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, co rodzi konieczność wywiedzenia skargi. Skarżący wskazuje na toczące się względem nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej w J. o numerze działki ewidencyjnej [...], o powierzchni [...] ha, (dalej: "nieruchomość") prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w W. M. J.(1) w sprawie z wniosku wierzycieli T. sp. z o.o. w O., Gminy J., T.(1) sp. z o.o. w G. przy udziale dłużnika P. T., sygn. akt [...]. [...], [...], [...], [...]. Na mocy postanowienia referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W. Wydział I Cywilny z dnia 05 lutego 2024 r., sygn. akt [...] doszło do udzielenia na rzecz nabywcy licytacyjnego w osobie M. K. przybicia prawa własności nieruchomości. W pierwszej kolejności skarżący podkreśla, że nigdy nie uchylał się od usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oraz wykonania całości robót nakazanych na mocy decyzji. Intencją skarżącego od samego początku było wypełnienie opisanego obowiązku - skarżący wykonał przeważającą część czynności ujętych w pkt 1 – 6, wymienionych w decyzji oraz później w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 16 września 2022 r. Wszak sam organ I instancji w toku przeprowadzonych oględzin stwierdził wykonanie obowiązków wynikających z decyzji, tj. usunięcie luźnych i niestabilnych elementów pokrycia dachowego pozostałego po pożarze (pkt 1); usunięcie luźnych i uszkodzonych cegieł z korony murów i gzymsów oraz tynków (pkt 2); usunięcie warstw kominów (6 sztuk) do wysokości zapewniającej ich stateczność (pkt 3); zabezpieczenie obiektu przed przenikaniem wód opadowych do wnętrza np. poprzez założenie tymczasowego zadaszenia z możliwością odprowadzenia wody na zewnątrz obiekty (pkt 4); skuteczne uniemożliwienie wejścia osobom postronnym do wnętrza budynku (pkt 5) oraz wyznaczenie i wygrodzenie strefy bezpieczeństwa dla budynku nr [...] od strony placu [...] w J. oraz oznakowanie obiektu poprzez umieszczenie tablic jednoznacznie informujących o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i zakazie przebywania na terenie obiektu oraz w strefie jego oddziaływania ze względu na grożące bezpieczeństwo (pkt 6). Część czynności w ramach pkt 6, polegających na wydzieleniu i wygrodzeniu strefy bezpieczeństwa od frontu budynku za pomocą plastikowych barier zostały wykonane przez Gminę J., wobec czego skarżący zaniechał realizacji robót w powyższym zakresie. Jednakże pomimo poczynienia przez PINB opisanych ustaleń co do stanu faktycznego, tj. stwierdzenia realizacji przez skarżącego konkretnych obowiązków ujętych w decyzji DWINB, został on de facto powtórnie zobowiązany do ich wykonania - a to ze względu na fakt, iż w treści tytułu wykonawczego powielono 6 punktów decyzji DWINB odnoszących się do wszystkich (również tych spełnionych w całości) obowiązków w ramach procesu usuwania stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku położonego na nieruchomości. DWINB zdaje się nie tylko bezkrytycznie powtarzać twierdzenia oparte na stanowisku organu I instancji, ale również nie dostrzegać sprzeczności pomiędzy stwierdzonym stanem faktycznym oraz prawnym przedmiotowej sprawy, a treścią obowiązku zawartą w tytule wykonawczym. Skarżący wykonał konkretne, nałożone na niego obowiązki, wobec czego za niezasadne należy uznać powielenie obowiązków określonych w decyzji również w treści tytułu wykonawczego. Skarżący bowiem nie jest obowiązany do wykonania robót budowlanych, które zostały już przez niego uprzednio zrealizowane - co potwierdził sam PINB. W związku z tym stanowisko DWINB, jakoby PINB w powiecie [...] prawidłowo uznał przesłankę rzekomego uchylania się skarżącego od wykonania obowiązku za uzasadniającą do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia jawi się jako nieuprawnione, zaś kwestia powielenia obowiązków określonych w pkt 1. 2. 3. 5 i 6 decyzji DWINB również w treści tytułu wykonawczego stanowi przejaw błędnej oceny lub zbyt daleko idącej nadinterpretacji stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. W kontekście powyższego również przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny dowodów tj. art. 7, 77 5 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. Nawiązując do kwestii zasadności przymuszania skarżącego do wykonania decyzji DWINB w drodze postanowienia PINB należy również zwrócić uwagę, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w wysokości 10.000,00 zł, zgodnie z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., stanowi jej najwyższą dopuszczalną stawkę. W ocenie skarżącego tak określona wysokość grzywny, mając na uwadze realia niniejszego postępowania oraz okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, jest nazbyt wygórowana. Wprawdzie uprawnienie organu administracyjnego do uregulowania swoich działań w zakresie tzw. swobody uznaniowej znajduje zastosowanie w przypadku określenia wysokości grzywny, jednakże nie może się to odbywać w sposób dowolny. W ocenie skarżącego, w toku postępowania naruszono granicę uznania administracyjnego, wynikającą z treści art. 121 § 2 i § 3 u.p.e.a. - wszak częściowe wykonanie obowiązku nie może pozostawać bez wpływu na wysokość grzywny w celu przymuszenia. W tym miejscu należy wskazać, iż zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w maksymalnej wysokości 10.000,00 zł nie jest niezbędne, bowiem skarżący nie ma złej woli w realizacji nałożonych obowiązków, czego dowodem jest fakt wykonania prac budowlanych w ramach realizacji obowiązku objętego decyzją DWINB w przeważającej części. Stanowisko skarżącego w tym zakresie zdaje się potwierdzać wypracowany na gruncie orzecznictwa Sądów Administracyjnych pogląd, zgodnie z którym "fakt częściowego wykonania obowiązku świadczy niewątpliwie o pewnej dyscyplinie podmiotu zobowiązanego oraz o woli dobrowolnej realizacji obowiązku. Taki fakt nie może być obojętny dla wymiaru wysokości grzywny, podobnie jak postawa przeciwna, wykazująca absolutny brak zamiaru wykonania obowiązku i uporczywe, często wieloletnie, uchylanie się od obowiązku" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt: II SA/Wr 157/11, Legalis nr 388612) oraz okoliczność wykonania przez zobowiązanego części obowiązku ma znaczenie przy ustalaniu wysokości grzywny w tym sensie, że nie pozwala na ustalenie grzywny w zbyt wysokiej kwocie" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt: II SA/Kr 1664/17, Legalis nr 1744181). Analizując wyżej przytoczone przykłady praktyki orzeczniczej w odniesieniu do realiów stanu faktycznego przedmiotowej sprawy należy podkreślić, iż skarżący swoim zachowaniem, tj. wykazaniem się wolą współpracy z PINB oraz wykonaniem nałożonych na niego obowiązków w przeważającej części, bynajmniej nie potwierdził negatywnych przesłanek mogących uznać jego postawę za "wykazującą absolutny brak zamiaru wykonania obowiązku", ani "uporczywe uchylanie się od obowiązku". Skarżący bowiem, doprowadzając do wykonania prac budowlanych wyszczególnionych w treści decyzji DWINB, w sposób oczywisty uwidocznił fakt bezpośredniego i realnego zamiaru spełnienia ciążącego na nim obowiązku. Analogicznym przykładem w tym zakresie zdaje się być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Go 133/22, Legalis nr 2748401, w którym PINB uznał, iż nałożona na stronę grzywna celem przymuszenia w wysokości 8.000,00 zł jest zasadna, wobec faktu wykonania przez zobowiązanego nałożonych obowiązków. PINB zwrócił przy tym uwagę, iż częściowe wykonanie obowiązku - jednej spośród pięciu określonych w decyzji robót - uzasadnia zastosowanie zasady proporcjonalności i wymierzenie grzywny w wysokości 80% maksymalnej kwoty przewidzianej dla osób fizycznych. Sąd, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy-tj. częściowe wykonanie przez skarżącego prac budowlanych w ramach nałożonego obowiązku, uznał, że kwota 8.000.00 zł nałożonej na skarżącego grzywny jest adekwatna dla realizacji zamierzonego celu, jakim jest doprowadzenie do wykonania części obowiązków określonych w decyzji. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że przyjęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wysokość grzywny nie respektuje zasady racjonalnego działania i niezbędności oraz nie mieści się w granicach dozwolonego uznania administracyjnego - a to ze względu na fakt pominięcia przez PINB realiów przedmiotowej sprawy. W konsekwencji zastosowany w niniejszej sprawie środek egzekucyjny tj. grzywna w celu przymuszenia przyjmuje charakter sankcji karnej. Zamiarem PINB przy zastosowaniu tej sankcji z pewnością nie było zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz działanie w jak najmniej uciążliwy sposób dla skarżącego. Taka postawa organu administracji stoi w sprzeczności z zasadami racjonalnego działania i niezbędności, wszak "grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, niemniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku, skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 r, sygn. akt: II SA/Łd 608/13, Legalis nr 872741). W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje zasada sprawiedliwości społecznej, bowiem fakt zrealizowania przez skarżącego większości określonych w decyzji DWINB robót uzasadnia zastosowanie zasady proporcjonalności i dokonanie odpowiedniej weryfikacji zasadności zastosowania maksymalnej stawki grzywny przewidzianej dla osób fizycznych, stosownie do poziomu wykonanych prac w ramach przedmiotowego zobowiązania, co organ całkowicie pominął. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II OSK 653/19, Legalis nr 2419858 "sprzeczne z celem grzywny w celu przymuszenia jest nakładanie jej w tej samej wysokości na zobowiązanego, który stanowczo sprzeciwia się wykonaniu obowiązku i na zobowiązanego, który próbuje ten obowiązek zrealizować". Ponadto podkreślić należy, że skarżący, wykonując roboty budowlane mające usunąć stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, wykonał większość czynności wchodzących w zakres obowiązku objętego decyzją DWINB, a w szczególności wypełnił w całości pkt 3, tj. usunął zalegające warstwy kominów (6 sztuk) do wysokości zapewniającej ich stateczność, natomiast pkt 1. 2. 5 i 6 w części. Mając na uwadze powyższe, jak również treść art. 7 § 3 u.p.e.a. zawierającego dyspozycję w postaci zasady niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego w przypadku braku podstawy egzekucji -tj. wykonania egzekwowanego obowiązku, przynajmniej co do pkt 3 tytułu wykonawczego -w ocenie skarżącego przestaje istnieć podstawa do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w szczególności w zakresie pkt 3, co w rezultacie powinno przełożyć się na umorzenie postępowania egzekucyjnego, co najmniej w odpowiedniej części. Wszak w doktrynie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że z chwila wykonania obowiązku przestaje istnieć podstawa do dalszego stosowania środków egzekucyjnych, a to powinno prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postawa organu w przedmiotowej sprawie stoi w sprzeczności z zasadą niezbędności, która stanowi, iż środki egzekucji stosuje się tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania celu egzekucji, a jeśli cel został już osiągnięty, nie powinno się prowadzić postępowania egzekucyjnego. Powyższe potwierdza również pogląd ogólnie przyjęty w orzecznictwie, iż z tej zasady wynika obowiązek organu do stosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, ody obowiązek ten zostanie spełniony bądź nie może zostać spełniony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Gd 907/08, Legalis nr 186788). Niewątpliwie zatem dalsze stosowanie środka egzekucyjnego, jak również sam fakt utrzymania w całości w mocy zaskarżonego postanowienia PINB przez organ II instancji oraz tytułu wykonawczego, podczas gdy obowiązek nałożony na skarżącego został przez niego wykonany w przeważającej części lub w całości, jest sprzeczne zarówno z samą istotą środka egzekucyjnego jako takiego, jak i zasadą niezbędności – przez co stanowi naruszenie przytoczonego obowiązku organu do stosowania dolegliwości w sposób adekwatny do osiągnięcia celu postępowania egzekucyjnego, względnie zaś niedopuszczalności ich stosowania, ody obowiązek został już wykonany, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
W kontekście podniesionych zarzutów i przytoczonej argumentacji za w pełni zasadny należy uznać wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia PINB. Oba postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów i nie mogą ostać się w obrocie prawnym, wobec czego strona wnosi jak w pkt 1 i 2 petitum skargi.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki sąd administracyjny w zważył:
Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Badając, zgodnie z posiadaną kompetencją zaskarżone do niego (między innymi) postanowienia wydane przez organy administracji publicznej, sąd administracyjny jest uprawniony do ich badania pod względem zgodności z prawem.
Dlatego należy podkreślić, że kontrolując zgodność z prawem postanowienia o odmowie umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku sąd administracyjny sprawdza wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ egzekucyjny przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulującego kwestię umorzenia takiej grzywny. Podnoszenie zatem na etapie obecnej kontroli sądowej zarzutów merytorycznych wobec treści tytułu wykonawczego, czy też samej decyzji nakazowej, jest spóźnione i niedopuszczalne, a lektura skargi wskazuje, że argumenty w niej zawarte w znacznej części dotyczą właśnie wcześniejszych orzeczeń poprzedzających kontrolowane postanowienie, będącego ich konsekwencją. Obecny etap postępowania nie daje już stronie zobowiązanej możliwości merytorycznej obrony trafności nałożonego obowiązku. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z treści art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawa do merytorycznej kontroli decyzji, której wykonanie egzekwuje organ egzekucyjny nie ma również sąd administracyjny. Organ egzekucyjny był związany treścią tytułu wykonawczego wynikającego z decyzji ostatecznej. Zasady związane z ustaleniem wysokości grzywny określa przepis art. 121 u.p.e.a., natomiast w art. 125 u.p.e.a., ustawodawca przewidział możliwość umorzenia wymierzonej grzywny. Mianowicie, grzywna nałożona, a nie uiszczona lub nieściągnięta, może zostać umorzona w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Jak wynika z treści tego przepisu kluczowe dla możliwości umorzenia wymierzonej grzywny jest ustalenie, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego został w całości wykonany. Jest to jedyna okoliczność, z którą ustawodawca wiąże umorzenie grzywny i brak jest podstaw do orzekania o umorzeniu grzywny na podstawie innych okoliczności niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zasadność takiej wykładni art. 125 u.p.e.a. jest konsekwencją treści art. 7 § 3 u.p.e.a., który stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Mając na względzie dotychczasowe uwagi, zdaniem sądu, prawidłowo organy egzekucyjne obu instancji rozpatrując wniosek o umorzenie grzywny nie znalazły podstaw ani prawnych, ani faktycznych do umorzenia nałożonej grzywny. Także wskazana w skardze okoliczność prowadzenia przez komornika postępowania egzekucyjnego wobec nieruchomości nie stanowi podstawy do umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Okoliczności podnoszone przez stronę nie zostały bowiem wymienione w zamkniętym katalogu przesłanek wyszczególnionych w art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przywołany przepis zawiera normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a w konsekwencji brak luzu decyzyjnego organu egzekucyjnego przy rozpatrywaniu kwestii umorzenia nałożonej grzywny.
W związku z zarzutami i treścią skargi należy także przypomnieć, że przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć jest odmowa umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na skarżącego prawomocnym i ostatecznym postanowieniem, wydanym w ramach postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia nr [...] z dnia 16 września 2022 r., na podstawie art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 września 2023 r. (data wpływu do PINB dnia 11 września 2023 r.) P. T., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o umorzenie nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł, określonej postanowieniem nr 40/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 16 września 2022 r. Co dalej istotne, już w treści samego wniosku zobowiązany wskazał na protokół kontroli z dnia 11 marca 2022 r. i przyznał, iż z protokołu tego wynika, że organ nadzoru budowlanego ustalił wykonanie pkt 3 decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nr 1352/2021 z dnia 22 grudnia 2021 r., tj. ustalił usunięcie warstw kominów (6 sztuk) do wysokości zapewniających ich stateczność. Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił również częściowe wykonanie obowiązków określonych w pkt 1, pkt 2, pkt 5 i pkt 6 decyzji. W dniu 5 grudnia 2023 r. PINB w powiecie [...] dokonał oględzin przedmiotowego budynku pod kątem sprawdzenia wykonania wszystkich nakazów wynikających z ostatecznej decyzji. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w toku oględzin, zobowiązany nadal nie wykonał w całości ciążących na nim nakazów. Wynika z tego wprost, że niesporne pozostaje, że z nie wszystkie nałożone obowiązki zostały wykonane. Zatem twierdzenie o wykonaniu (wszystkich-przyp. sądu) obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie posiada potwierdzenia w materiale sprawy. Już choćby z tego względu umorzenie nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie mogło mieć miejsca. W świetle art. 125 § 1 u.p.e.a. przesłanką umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia, jest wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Ocena, czy zachodzą podstawy do umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia, sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżący wykonał obowiązek określony w tytule wykonawczym z dnia 16 września 2022 r., stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...]. Jak wcześniej wskazano, przeprowadzone postepowanie wyjaśniające nie potwierdziło całościowego wykonania obowiązku, którego celem jest zabezpieczenie budynku po pożarze, czyli wykonanie wszystkich czynności, które wyeliminują niebezpieczeństwo, na które narażone są osoby postronne, przebywające w okolicy obiektu.
W tym kontekście trzeba także dodać, że organ I szej instancji podjął kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności poprzez dokonanie dwukrotnych kontroli w nieruchomości, zatem nie podziela sąd także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy, o czym była mowa wcześniej.
Mając powyższe okoliczności na względzie sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje taki tryb procedowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.