II SA/WR 290/24

II SA/Wr 290/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 20, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2024 r., nr 196/2024 w przedmiocie nakazu doprowadzenia przebudowanego dachu budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 09.02.2024 r. (nr 196/2024) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania P. F. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z 20.12.2023 r. (nr 216/2023) w przedmiocie nakazu doprowadzenia przebudowanego dachu budynku przy ul. [...] w Ś. do stanu poprzedniego poprzez demontaż dziesięciu okien połaciowych, zabudowanie otworów po tych oknach i odtworzenie pokrycia dachowego w miejscu okien.
Zaskarżona decyzja DWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Podczas czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w Ś. przeprowadzonych w dniu 27.05.2022 r., a zainicjowanych skargą powszechną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") ustalił, że na poziomie poddasza budynku przy ul. [...] w Ś. znajdują się lokale nr [...], [...] i [...]. Lokal nr [...] składa się z pokoju z aneksem kuchennym, pokoju i przedpokoju. W pokoju z aneksem kuchennym znajdują się cztery okna połaciowe. W pokoju oznaczonym nr [...] na załączniku 1 do protokołu znajdują się dwa okna połaciowe. Lokal nr [...] składa się z kuchni (oznaczonej nr [...] na załączniku nr 2) oraz pokoju (oznaczonego nr [...] na załączniku nr 2). Dodatkowo z kuchni istnieje wstęp do części wykupionej, tj. pomieszczenia ze schodami prowadzącymi do pokoju (nad kuchnią z lokalu nr [...] i nad łazienką z lokalu nr [...]). W lokalu nr [...] w pokoju (oznaczonym nr [...] na załączniku nr 2) znajdują się dwa okna połaciowe. Organ szczegółowo opisał zakres robót budowlanych wykonach wewnątrz obu tych lokali. Według oświadczenia P. F. (dalej: "inwestor" lub "skarżący") wykonane przez niego roboty nie ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku. Do protokołu kontroli dołączona została m.in. uchwała nr [...] z [...].02.2010 r., którą Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w Ś. (dalej: "Wspólnota" lub "WM") wyraziła zgodę na wymianę stolarki okiennej i wykonanie gazowej instalacji centralnego ogrzewania w lokalu nr [...] na koszt inwestora.
Po ustaleniu, że uchwałą z [...] WM wyraziła zgodę jedynie na wymianę stolarki okiennej w ścianach zewnętrznych w lokalach nr [...] i [...] należących do inwestora (pismo D. M. z 25.07.2022 r.), zawiadomieniem z 01.09.2022 r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania okien połaciowych w budynku przy ul. [...] w Ś.
W toku w ten sposób wszczętego postępowania PINB ustalił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje informacjami aby w latach 2012-2014 r. na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych udzielane było pozwolenie na budowę lub przyjęto zgłoszenie zamiaru ich wykonania. Ponadto na podstawie informacji i dokumentów udostępnionych przez Miejski Zarząd Nieruchomości (pismo z 11.01.2023 r.) PINB ustalił, że dwa otwory okienne w połaci dachu budynku od strony ul. [...] wykonane zostały po 2008 r., a osiem otworów okiennych w połaci dachu po przeciwnej stronie budynku wykonane zostało nie wcześniej niż 2011/2012 r. Wobec istnienia rozbieżności na temat okoliczności wykonania wskazanych okien PINB uzyskał od D. M. (osoby sprawującej do roku 2021 funkcje jednoosobowego zarządu Wspólnoty) oraz P. F. pisemne odpowiedzi na pytania wskazane przez organ. D. M., przy piśmie z 20.02.2023 r. oświadczyła, że sporne roboty budowlane zostały rozpoczęte i zakończone na przełomie lat ok. 2013-2015. Polegały one na wykonaniu dziesięciu otworów okiennych w połaci dachu. Okna połaciowe nie były wymienione, ponieważ wcześniej ich nie było. Wskazała, że były i są do dzisiaj tylko dwa wyłazy dachowe. Inwestor wykonał otwory okienne samowolnie, ponieważ uchwała Wspólnoty nr [...] z [...].02.2010 r. dotyczyła wymiany stolarki okiennej w ilości dziewięciu sztuk w ścianach zewnętrznych. D. M. do swojego oświadczenia dołączyła zdjęcia przedstawiające m.in. wykonane w połaci dachu otwory okienne. W odpowiedzi zadane przez organ pytania inwestor przyznał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu 10 otworów okiennych w połaci dachu zostały przeprowadzone orientacyjnie w latach 2010-2012. Wszystkie roboty budowlane zostały przez niego wykonywane i sfinansowane. Wyjaśnił, że uchwała Wspólnoty dotyczyła wszystkich okien, tj. okien połaciowych w ilości 10 sztuk oraz okien w ścianie zewnętrznej również w ilości 10 sztuk.
W dniu 27.04.2023 r. PINB przeprowadził dowód z oględzin. W zakresie rozmieszenia poszczególnych okien połaciowych ustalono, że na poziomie II lokalu nr [...] znajdują się: okno o wymiarach 55x98 cm - odległość od ściany szczytowej 26 cm + grubość ściany 55 cm (co daje odległość od granicy działki 81 cm), okno o wymiarach 55x98 cm - odległość od ściany szczytowej 172 cm + grubość ściany 55 cm (co daje odległość od granicy działki 227 cm). Na poziomie I tego lokalu (pokój) znajdują się dwa okna o wymiarach 66x98 cm zlokalizowane bezpośrednio przy ścianie zewnętrznej o grubości 55 cm (co daje odległość od granicy działki 55 cm). W przypadku lokalu nr [...] okna znajdują się: w pokoju - dwa okna o wymiarach 66x98 cm zlokalizowane 6 cm od ściany zewnętrznej + grubość ściany 65 cm (co daje odległość od granicy działki 71 cm); w pokoju z aneksem kuchennym – w sumie cztery takie okna, w tym dwa okna o wymiarach 78x99 cm w odległości od ściany zewnętrznej: jedno okno 118 cm + grubość ściany 50 cm (co daje odległość od granicy działki 168 cm) oraz drugie okno 306 cm + grubość ściany 50 cm (co daje odległość od granicy działki 356 cm); odległość tych okien od ściany zewnętrznej od strony podwórza równa jest grubości ściany 65 cm - okna osadzone bezpośrednio przy ścianie od strony podwórza (co daje odległość od granicy działki 65 cm) oraz dwa okna o wymiarach 78x140 cm w odległości od ściany zewnętrznej od strony podwórza 285 cm + grubość ściany 65 cm (co daje odległość od granicy działki 350 cm); odległość tych okien od ściany zewnętrznej od strony ul. [...] wynosi: 118 cm + grubość ściany 50 cm w przypadku jednego okna (co daje odległość od granicy działki 168 cm) oraz 306 cm + grubość ściany 50 cm w przypadku drugiego okna (co daje odległość od granicy działki 356 cm).
Decyzją z 29.05.2023 r. (nr 65/2023), zwaną dalej w skrócie: "decyzją nr 642/2015", PINB nakazał inwestorowi doprowadzenie przebudowanego dachu budynku do stanu poprzedniego. W motywach decyzji organ I instancji wskazał, że ze względu na usytuowanie budynku przy ul. [...] w Ś. na działce nr [...] oraz fakt, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dalej w skrócie: "rozp.WT.", mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, należało w sprawie uznać, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania wykonane zostały niezgodnie z § 12 ust. 6 pkt 2 przywołanego rozporządzenia, jako że odległości wszystkich okien połaciowych od granic działki są mniejsze niż 4 m. Jednocześnie brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż demontaż okien połaciowych, zabudowanie otworów po tych oknach i odtworzenie porycia dachowego w miejscu okien.
Od tej decyzji odwołał się P. F. W wyniku rozpoznania tego odwołania DWINB wydał w dniu 21.08.2023 r. decyzję nr 763/2023, zwaną dalej w skrócie "decyzją nr 763/2023", mocą której uchyli decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji nr 763/2023 organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego określenia w prowadzony postępowaniu pojęcia działki budowlanej, przez którą należy rozumieć nieruchomość, na której można prowadzić "roboty budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądowo-administracyjne organ odwoławczy przyjął, że taka nieruchomość może się składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym, gdyż pojęcie działki ewidencyjnej nie jest tożsame z pojęciem działki budowlanej. Wobec powyższego organ odwoławczy nie uznał za prawidłowe stanowiska organu I instancji, który na podstawie § 12 ust. 6 pkt 2 rozp.WT. oparł rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że odległości wszystkich wykonanych przez inwestora okien połaciowych od granicy działki, na której znajduje się budynek są mniejsze niż wskazane 4 m. W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że przyjmując argumenty organu I instancji należałoby uznać, że cały budynek mieszkalny przy ul. [...] w Ś. jest niezgodny z rozp.WT., odnośnie braku zachowania jakichkolwiek odległości, gdyż obiekt ten znajduje się na całej działce nr [...], która to działka w całości otoczona jest działką nr [...], która także należy do Wspólnoty. Powyższa kwestia winna być poddana analizie przez organ I instancji celem prawidłowego ustalenia możliwości doprowadzenia dokonanych robót do stanu zgodnego z prawem lub podjęcia innego rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym. Dalej organ odwoławczy wskazał, że należało uznać, że budynek stanowi własność Wspólnoty stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości. Wspólnotę tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości i to tym właśnie właścicielom, a tym samym Wspólnocie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy założeniu, że wszyscy właściciele wyrazili zgodę na dane roboty budowlane. Mając na uwadze, że budynek przy ul. [...] w Ś. stanowi współwłasność kilku osób, to wykonanie spornych robót pociągało za sobą konieczność uzyskania zgody na inwestycję od wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem DWINB jest to o tyle istotne, gdyż w sytuacji przyjęcia przez PINB, że odległości otworów okiennych w budynku są zgodne z rozp.WT., to istotna w sprawie będzie kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na definicję legalną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 u.p.b.), DWINB wyjaśnił, że w przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane wymagają co do zasady, jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, udzielenia wyraźniej zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu tej nieruchomości. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta stanowi zarówno warunek zalegalizowania samowoli budowlanej, jak i udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak rażąco narusza prawo uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W podsumowaniu swojej decyzji DWINB podkreślił, że w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodą współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane bądź zgodą zastępczą udzieloną przez sąd powszechny, to dopiero wtedy organ będzie miał podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
W powtórzonym postępowaniu zawiadomieniem z 06.10.2023 r. PINB poinformował o doprecyzowaniu kręgu stron postępowania. Za strony postępowania organ uznał: Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w Ś., P. F. – jednoosobowy zarząd WM, P. F. – inwestora robót budowlanych i współwłaściciela działki nr [...], M. B. - współwłaściciela działki nr [...], Z. B. - współwłaścicielkę działki nr [...], M. M. - współwłaścicielkę działki nr [...], D. M. – współwłaścicielkę działki nr [...] oraz J. S. – współwłaścicielkę działki nr [...].
Sporządzonymi w tym samym dniu odrębnymi pismami PINB zwrócił się do M. B., Z. B., P. F., M. M., D. M. i J. S., jako współwłaścicieli budynku nr [...] oraz działki nr [...] przy ul. [...] w Ś., o udzielenie organowi informacji, czy wyrażają zgodę na zalegalizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu okien połaciowych w budynku przy ul. [...] w Ś. Dodatkowo powyższe pismo zostało skierowane do wiadomości Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. oraz P. F. – jednoosobowego zarządu tejże Wspólnoty.
W odpowiedzi na powyższe zapytanie, jednobrzmiących odpowiedzi udzieliły w dniu 26.10.2023 r. (data wpływu do organu) D. M., J. S. oraz M. M., oświadczając, że definitywnie nie wyrażają zgody na zalegalizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu przez P. F. dziesięciu okien połaciowych w budynku przy ul. [...] w Ś. W dniu 30.10.2023 r. do organu wpłynęły oświadczenia P. F., M. B. i Z. B. o wyrażeniu zgody na zalegalizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu okien połaciowych w budynku przy ul. [...] w Ś. Jednocześnie P. F. w odrębnym piśmie z 30.10.2023 r. przekazał informację o wielkości udziałów przysługujących właścicielom poszczególnych lokali w częściach wspólnych budynku przy ul. [...]. Wskazał, że powyższą informację składa celem określenia, czy WM wyraziła zgodę na zalegalizowanie spornych robót budowlanych.
Po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, PINB wydał w dniu 20.12.2023 r. decyzję nr 216/2023, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazał P. F. – inwestorowi robót budowlanych doprowadzenie przebudowanego dachu budynku przy ul. [...] w Ś. do stanu poprzedniego poprzez demontaż dziesięciu okien połciowych, zabudowanie otworów po tych oknach i odtworzenie pokrycia dachowego w miejscu okien.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się do opisanej przez organ II instancji w decyzji nr 763/2023 kwestii niezgodności wykonanych robót z rozp.WT., PINB wskazał, że przepisy tego aktu prawnego stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania m.in. budynków. Budynek mieszkalny przy ul. [...] w Ś. to budynek poniemiecki. Wyznaczenie granic nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [...], na której znajduje się ten budynek, nastąpiło po jego wybudowaniu, stąd też brak jest podstaw do uznania, że cały budynek mieszkalny przy ul. [...] w Ś. jest niezgodny z przepisami rozp.WT. - ze względu na brak zachowania jakichkolwiek odległości od granic nieruchomości. PINB stwierdził natomiast, że przepisów w tym zakresie nie spełniały okna połaciowe wykonane przez P. F. w latach 2008 - 2012, kiedy granice działki nr [...] były tożsame z obecnymi. Mając na uwadze, że wykonanie tych okien zwiększyło obszar oddziaływania inwestycji na sąsiadującą działkę nr [...], PINB podzielił pogląd wyrażony w przywołanych przez organ II instancji orzeczeniach sądowych, zgodnie z którymi w niniejszej sprawie za działkę budowlaną uznać można zarówno działkę ewidencyjną nr [...], jak i działkę ewidencyjną nr [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii własności działki nr [...], organ I instancji wskazał, że nie jest ona własnością Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], jak wskazano w decyzji nr 763/2023, ale jest współwłasnością tych samych osób, które tworzą tą Wspólnotę. Dlatego pismem z 06.10.2023 r. został doprecyzowany krąg stron postępowania w ten sposób, że stronami postępowania są: Wspólnota Mieszkaniowa, jednoosobowy zarząd tej Wspólnoty, a także współwłaściciele działki nr [...] przy ul. [...] w Ś., w tym P. F. będący jednocześnie inwestorem robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem. Kierując się ponadto wskazaniami wyrażonymi w decyzji nr 763/2023 pismem z 06.10.2023 r. zwrócono się do współwłaścicieli budynku nr [...] i jednocześnie współwłaścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w Ś. o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na zalegalizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu okien połaciowych. W odpowiedzi na wskazane wyżej zapytanie M. M., J. S. i D. M., pismami z 24.10.2023 r., poinformowały, że definitywnie nie wyrażają zgody na zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Następnie pismami z 26.10.2023 r. Z. B. i M. B. wyrazili zgodę na zalegalizowanie tych robót, podobnie jak P. F. pismem z 30.10.2023 r. Odrębnym pismem z 30.10.2023 r. P. F. poinformował o wielkości udziałów poszczególnych właścicieli lokali w budynku przy ul. [...] w Ś. celem określenia, czy zgodnie z prawem i przepisami ustawy o własności lokali Wspólnota Mieszkaniowa wyraża, bądź nie wyraża, zgody na zalegalizowanie wykonanych przez niego robót budowlanych.
Wobec przedstawionych okoliczności sprawy organ I instancji stwierdził, że inwestor, pomimo posiadania wiedzy o niewyrażeniu przez wszystkich współwłaścicieli budynku nr [...] i jednocześnie współwłaścicieli działki nr [...] zgody na zalegalizowanie wykonanych przez niego robót budowlanych, a także pomimo posiadania wiedzy, iż w przypadku braku tej zgody legalizacja robót będzie możliwa jedynie po wykazaniu się przez niego zgodą zastępczą wydaną przez sąd powszechny (na co wskazano w decyzji nr 763/2023), nie przedłożył takiej zgody zastępczej. W takiej sytuacji, zdaniem organu I instancji, nie ulega wątpliwości, że zgoda na zalegalizowanie robót budowlanych objętych postępowaniem nie została wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli budynku nr [...] i jednocześnie współwłaścicieli działki nr [...]. Inwestor do dnia wydania decyzji nie przedłożył ponadto zgody zastępczej wydanej przez sąd powszechny. Tym samym zasadne stało się, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazanie inwestorowi, doprowadzenie przebudowanego dachu budynku do stanu poprzedniego. Zalegalizowanie wykonanej przez inwestora samowolnej przebudowy budynku, bez wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa.
P. F. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając w nimi organowi I instancji błędne stwierdzenie, że nie uzyskał on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał przy tym, że w zaistniałej w sprawie sytuacji nie była wymagana zgoda zastępcza udzielona przez sąd powszechny. Odwołując się do ustawy z 24.06.1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) – dalej w skrócie: "u.w.l." dowodził, że uchwały w dużych WM zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umownie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. Zdaniem odwołującego, na wniosek PINB wszyscy właściciel lokali – członkowie Wspólnoty określili swoje stanowisko w tej sprawie. W dniu 30.10.2023 r. zarząd Wspólnoty przekazał informację o tym, jak kształtują się udziały poszczególnych właścicieli lokali. Tym samym organ I instancji posiadał wszystkie informacje, aby stwierdzić, że za zgodną na legalizację wykonanych prac budowlanych głosowało trzech członków Wspólnoty, którzy dysponują 50,37 % udziałów. Oznacza to, że Wspólnota wyraziła swoje stanowisko, czyli wyraziła zgodę na legalizację.
Przywołaną na wstępie decyzją z 09.02.2024 r. DWINB utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję PINB. W uzasadnieniu stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego jest bezsprzecznym fakt dokonania samowolnych robót budowlanych, które polegały na wykonaniu okien połaciowych. Charakter tych robót wypełnia dyspozycję przebudowy z art. 3 pkt 7a u.p.b. Po zakwalifikowaniu wykonanych prac jako przebudowę organ odwoławczy w oparciu o treść art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a u.p.b. stwierdził, że sporne roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał. Powołując się z kolei na art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ odwoławczy wskazał, że ocena zgodność z prawem wykonanych robót, o której mowa w tym przepisie, rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i postanowieniami prawa miejscowego.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił stanowisk organu I instancji, że budynek stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej, stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w Ś. Skarżący, będąc jednocześnie inwestorem, jest współwłaścicielem tej nieruchomości. WM tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości i to tym właśnie właścicielom, a tym samym WM przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy założeniu, że wszyscy właściciele wyrazili zgodę na dane roboty budowlane. Mając na uwadze, że budynek przy ul. [...] stanowi współwłasność kilku osób, to zdaniem DWINB, wykonanie robót pociągało za sobą konieczność uzyskania zgody na inwestycję od wszystkich współwłaścicieli. W przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane wymagają co do zasady jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu tej nieruchomości. W przypadku, gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a współwłaściciele nie przedstawią oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, nie mając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, wówczas wydanie decyzji o zalegalizowaniu samowoli budowlanej jest niedopuszczalne, stanowi bowiem przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników) jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta stanowi zarówno warunek zalegalizowania samowoli budowlanej, jak i udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak rażąco narusza prawo uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Zdaniem DWINB, orzekający w sprawie organ I instancji prawidłowo poddał ocenie ustalony stan faktyczny w kontekście norm prawnych wynikających z art. 51 ust. 1 u.p.b. i przyjął w sposób prawidłowy, że wykonane roboty w postaci wykonania 10 otworów okiennych w połaci dachowej w budynku przy ul. [...] zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym istotną kwestią w niniejszej sprawie jest stanowisko WM odnośnie wyrażenia zgody, czy też nie na czynności przekraczające zwykły zarząd. Powołując się na działania podjęte przez organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, których celem było ustalenie, czy współwłaściciele budynku nr [...] i jednocześnie współwłaścicieli działki nr [...] wyrażają zgodę na zalegalizowanie spornych robót budowlanych, organ odwoławczy stwierdził brak wyrażenia takiej zgody. Ponadto, to inwestor zainteresowany legalizacją, do dnia wydania przez PINB decyzji z 20.12.2023 r., nie przedłożył zgody zastępczej wydanej w tym zakresie przez sąd powszechny, a także nie została ona przedłożona do odwołania.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji zauważył, że zadaniem inwestora jest przedstawienie właściwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku zgody współwłaścicieli budynku uzyskanie zgody zastępczej wydanej przez sąd powszechny obciąża inwestora nie zaś organ nadzoru budowlanego. Wskazując, że roboty budowlane, polegające na wykonaniu 10 otworów okiennych w połaci dachowej w budynku, co do zasady, stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, organ odwoławczy stwierdził, że w takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 199 k.c., który to przepis wymaga w przypadku rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, zgody wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Czynności prawne dokonane bez zachowania wymagań z art. 199 k.c. (a zatem bez koniecznej zgody wszystkich współwłaścicieli lub stosownego orzeczenia sądu), czy z art. 201 k.c. (bez zgody większości współwłaścicieli lub zastępującego ją upoważnienia sądu) są bezwzględnie nieważne. W przypadku współwłasności nieruchomości i braku zgody wszystkich współwłaścicieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie wynikać właśnie z prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego wydanego na podstawie art. 199 zdanie drugie k.c. Zatem wskazał organ odwoławczy, że wbrew twierdzeniom odwołującego, na tym etapie, tj. wyrażania zgody przez Wspólnotę nie mają znaczenia udziały poszczególnych właścicieli lokali, ponieważ zgodnie z art. 201 k.c to do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w niniejszej sprawie z takimi czynnościami nie mamy do czynienia. W przypadku, gdy własność tej samej rzeczy przysługuje kilku osobom, to każda z nich powinna wyrazić wolę legalizacji inwestycji. Jest to niezbędne, gdyż sprzeczne z przepisami byłoby legalizowanie samowoli budowlanej wbrew prawom właścicielskim. W dalszej części uzasadniania organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. takich, w których liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż trzy, zastosowanie znajduje art. 22 ust. 2 u.w.l., który wskazuje tryb podejmowania przez wspólnotę czynności przekraczającej zwykły zarząd. Zgody na dokonanie tych czynności, a więc w tym przypadku zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, udzielają współwłaściciele nieruchomości w formie uchwały (uchwała wspólnoty). W niniejszej sprawie inwestor uchwały takiej także nie przedłożył ani przed organem I instancji ani przez organem odwoławczym.
Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku, gdy nieruchomość objęta jest współwłasnością, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, bowiem mimo wyodrębnienia lokali, nadal nieruchomość w części gruntowej pozostaje współwłasnością, legitymowanie się prawem do jej dysponowania na cele budowlane wymaga przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1899/21). Brak tej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co znajduje odzwierciedlenie w niniejszej sprawie. Konkludując, w sytuacji, gdy odwołujący nie wykazał się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodą współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane bądź zgodą zastępczą wydaną przez sąd powszechny, to organ miał podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu poprzedniego, ponieważ doszło do stanu braku zgodności z prawem. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 u.p.b. przez prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W przypadku współwłasności nieruchomości do wykonania określonych robót budowlanych na jej terenie wymagana jest zgoda współwłaścicieli, inwestycja budowlana co do zasady stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 zdanie pierwsze k.c., uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Inwestor składający oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli na konkretną inwestycję budowlaną. Brak wymaganej zgody niektórych współwłaścicieli może być usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego zawierającego upoważnienie do dokonania konkretnej czynności (art. 199 zdanie drugie k.c.). Takie rozstrzygnięcie stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że nie sposób przychylić się do wniosku o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji PINB, gdyż niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych, które stanowiły przebudowę wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - której inwestor nie uzyskał, a co za tym idzie, doszło do powstania samowoli budowlanej, a ponadto, zgoda na zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych nie została wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli budynku nr [...] i jednocześnie współwłaścicieli działki nr [...]. Nie podjęto stosownej uchwały ani też odwołujący się nie dysponuje postanowieniem sądu powszechnego o zezwoleniu na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. Za niedający się zaakceptować w świetle znajdującego zastosowanie w sprawie stanu prawnego organ II instancji uznał pogląd odwołującego, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych (wyrok WSA w Olsztynie z 05.10.2023 r., sygn. akt II SA/Ol 249/23).
Skargę na opisaną decyzję DWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. F., który powołując się na przepis art. 22 ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.w.l. wskazał, że wszyscy współwłaściciele oddali swój głos w sprawie. Jako jednoosobowy zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu 30.10.2023 r. złożył oświadczenie o wadze głosów poszczególnych członków Wspólnoty, gdzie za zgodą na dysponowanie przez niego na cele budowlane nieruchomością wspólną zostało oddanych 50,37 % głosów. Tym samym uchwała została podjęta zgodnie z ustawą o własności lokali. Ponadto powołując się na art. 3 pkt 11 u.p.b. skarżący zwrócił uwagę, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający m.in. z zarządu. Wspólnota Mieszkaniowa na podstawie obowiązujących przepisów podjęła decyzję, wyrażającą zgodę na wykonania robót budowlanych/legalizację wykonanych prac.
Do skargi załączył skierowane do WM przy ul. [...] zawiadomienie Miejskiego Zarządu Nieruchomości w Ś. z 03.12.2023 r. informujące o treści podjętej w drodze indywidualnego zbierania głosów uchwale nr [...] z [...].01.2024 r. w sprawie wyrażenia przez WM zgody na wstawienie 10 sztuk okien połaciowych. W treści tego zawiadomienia podaje się, że za podjęciem takiej uchwały głosowało według udziałów w nieruchomości wspólnej 50,37 % udziałów. Tym samym stwierdzono, że uchwała została podjęta większością głosów.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko
i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 15.05.2024 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi. Powołując się na przepisy ustawy o własności lokali wskazał, że WM składa się z sześciu członków. Właściciele wszystkich lokali, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l., podjęli uchwałę o wyborze jednoosobowego zarządu. W tej sytuacji wszystkie decyzje podejmowane są - zgodnie z art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.w.l. w oparciu o głosowane uchwały, które zapadają większością głosów w przypadku czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, do których zalicza się zezwolenie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (w tym przypadku na wstawienie 10 okien dachowych). Zdaniem skarżącego, WM podjęła taką uchwałę w dniu [...].01.2024 o numerze [...], zgodnie z art. 23 ust 2 u.w.l. Za jej podjęciem oddano 50,37% głosów. Ponadto skarżący wskazał na konieczność odróżnienia sytuacji, gdy w przypadku zarządu nieruchomością wspólną tzw. małej wspólnoty, należy posiłkować się odpowiednio przepisami kodeksu cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: "p.p.s.a." Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.
Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż decyzja organu II instancji została podjęta z naruszeniem prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sprawy jest nałożony na skarżącego - jako właściciela lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Ś. - nakaz doprowadzenia przebudowanego dachu tego budynku do stanu poprzedniego poprzez demontaż dziesięciu okien połaciowych, zabudowanie otworów po tych oknach i odtworzenie pokrycia dachowego w miejscu okien.
Przy tak przedstawiającym się przedmiocie postępowania rozważania należy rozpocząć od wskazania, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Jest to okoliczność bezsporna w świetle zebranego materiału dowodowego, czego zresztą nie kwestionuje skarżący. W ustalonych okolicznościach sprawy zasadnie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wszczął i prowadził postępowanie na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b. Organ nadzoru budowlanego przyjął, że zastosowanie w sprawie znajdzie regulacja wynikająca z przepisu art. 51 ust. 1 u.p.b. Akceptując tryb prowadzonego postępowania nie można jednak uznać, że przywołana w sprawie argumentacja dla uzasadnienia przyjętej podstawy prawnej decyzji, pozwalała na wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów prawa, zarówno materialnego i procesowego, takie rozstrzygnięcie jawi się jako wydane co najmniej przedwcześnie.
W tym zakresie przede wszystkim należy mieć na uwadze, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art. 51 u.p.b. zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w tym trybie jest ustalenie jakie przepisy prawa narusza wykonany obiekt i w konsekwencji przyjęcie, czy w sprawie wystarczająca jest konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też jedynie dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem skutkującym osiągnięcie stanu zgodnego z prawem, jest nakaz rozbiórki wykonanego obiektu. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Dopiero w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzi naruszenie przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Nakładając jednak na inwestora tak poważną sankcję organ nadzoru powinien szczególnie dokładnie uzasadnić stan faktyczny i prawny mający zastosowanie w sprawie. Zatem przed orzeczeniem nakazu doprowadzania budynku do stanu poprzedniego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, należało jednoznacznie stwierdzić, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Dopiero wyeliminowanie dopuszczalności zastosowania powołanego przepisu uczyniłoby możliwym orzeczenie nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.
W rozpoznawanej sprawie nakaz nałożony na skarżącego decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wynikał z ustalenia, że wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Ś. robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem z uwagi na brak posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Lektura przedstawionego w tym zakresie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, tak jak organu I instancji, w szczególności analiza treści przepisów prawa, których niespełnienie przez skarżącego doprowadziło do stanu sprzeczności z prawem i co skutkowało wydaniem zaskarżonego nakazu, rodzi poważne wątpliwości. Wadliwość stanowiska organów obu instancji dotyczy istotnych dla rozstrzygnięcia pojęć i zagadnień prawnych. Dokonanie ich interpretacji, jak też i subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną należy do organu administracyjnego. Wymagały zatem właściwej wykładni i zastosowania w ustalonym stanie faktycznym sprawy takie pojęcia i zagadnienia prawne jak: działka budowlana, obszar oddziaływania inwestycji, strona postępowania, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w końcu pojęcie czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczającej zwykły zarząd. Prawidłowe zastosowanie powyższych pojęć wymagało przy tym znajomości kilku aktów prawnych rangi ustawowej oraz wiązało się z potrzebą odkodowania wzajemnych związków i relacji pomiędzy nimi. Dla przykładu, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to zagadnienie z zakresu prawa cywilnego, natomiast ustalenie tego prawa lub jego wykluczenie ma znaczenie przy stosowaniu administracyjnego prawa budowlanego, w tym ma istotne znacznie w rozpatrywanej sprawie. Nie trzeba bowiem nikogo przekonywać, że legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury naprawczej z art. 51 u.p.b. jest kluczową kwestią, jako jedna z przesłanek zalegalizowania samowoli budowlanej, podobnie jak ocena zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi.
Zacząć zatem należy od przedstawienia wątpliwości Sądu, które dotyczyły przyjęcia przez organy obu instancji, że w realiach postępowania naprawczego, teren inwestycji – działka budowlana składa się z dwóch działek ewidencyjnych, tj. działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny, w którego połaci dachowej skarżący zamontował dziesięć okien oraz działki nr [...], co w konsekwencji przełożyło się z jednej strony na zwolnienie z obowiązku zachowania norm odległościowych określonych w § 12 rozp.WT. ale jednocześnie wywołało wymóg uzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli tej ostatniej działki na wykonane roboty budowlane, przy jednoczesnym uznaniu tychże osób za strony postępowania naprawczego. Punktem wyjścia do szczegółowych rozważań w tym zakresie jest powołany przez organ przepis § 3 ust. 1a rozp.WT., który pod pojęciem "działki budowlanej" nakazuje traktować nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, których wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W świetle takiej definicji należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w skład działki budowlanej może wchodzić jedna działka ewidencyjna lub więcej działek ewidencyjnych. Jednak potraktowanie za działkę budowlaną dwóch lub więcej działek ewidencyjnych może dotyczyć tylko takiej sytuacji, gdyby faktycznie teren inwestycji składał się z tychże działek. W ustalonym stanie faktycznym sprawy nie ustalono aby jakiekolwiek roboty budowlane były wykonywane na działce nr [...]. Sama zaś okoliczność, że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne są własnością tych samych osób, nie ma znaczenia w razie samowolnego przeprowadzenia robót budowlanych tylko w obrębie jednej z nich (tak też uznał NSA w wyroku z 15.06.2023r., sygn. akt II OSK 2133/20). W ocenie Sądu jest to kwestia faktyczna, wymagająca wyjaśnienia i kategorycznego przesądzenia przez organ nadzoru budowanego.
Przyjdzie dalej stwierdzić, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika w żaden sposób, a taka była wytyczna zawarta w decyzji nr 763/2023, na jakiej podstawie organ I instancji przyjął, że wykonanie spornych okien połaciowych zwiększyło obszar oddziaływania inwestycji na sąsiednią działkę nr [...] i w konsekwencji doprowadziło do uznania za działkę budowlaną zarówno działki nr [...], jak i działki nr [...]. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 u.p.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W realiach badanej sprawy organ I instancji a priori przyjął, zaś organ II instancji tego w żaden sposób nie zweryfikował, że takie ograniczenia występują w przypadku działki nr [...]. W ocenie Sądu, prawdziwość takiego twierdzenia nie została w żaden sposób dowiedziona, zaś uzasadnienie w tym zakresie jest dalece niewystarczające, przynajmniej jeśli się tylko posłużyć argumentem, że budynek przy ul [...] zlokalizowany jest na granicy pomiędzy tymi działkami. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w szczególności aby działka nr [...] miała doznać ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas na niej zabudowie, do czego miałoby dojść na skutek wykonania okien połaciowych w budynku mieszkalnym na działce nr [...] i na czym dokładnie miałyby polegać takie ograniczenia. Wymagana jest w tym zakresie pogłębiona analiza przepisów prawa budowlanego, przepisów odrębnych oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w aspekcie przeznaczenia działki nr [...] i możliwych sposobów jej zabudowy. Tylko wykazanie, że wykonanie okien połaciowych wpłynie na możliwość zabudowy działki nr [...] (ograniczy taką zabudowę), pozwala stwierdzić, że doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., który obejmuje nie tylko działkę nr [...] ale także działkę sąsiednią. Już pobieżna analiza treści uchwały Rady Miejskiej w Ś. z 29.05.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Ś. – ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 15.06.2015 r., poz. [...]) wskazuje, że wykluczona jest zabudowa działki nr [...] od strony ul. [...] (nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega dokładnie na granicy działek nr [...] i nr [...]), zaś od strony podwórza, tj. w kierunku zabudowanej działki nr [...], taka zabudowa również jest praktycznie wykluczona. Pozostaje jedynie rozważyć możliwość zabudowy działki nr [...] od strony ul. [...]. Jak natomiast wynika z protokołu oględzin z 27.04.2023r. od strony ul. [...] wykonano jedynie dwa okna. Pozostałe okna są ukierunkowane w stronę podwórza lub ul. [...]. Niezależnie od tego z rysunku planu miejscowego wynika, że budynek mieszkalny na działce nr [...] jest obiektem zabytkowym wpisanym do gminnej ewidencji zabytków.
Przyjdzie dalej zauważyć, że nawet stwierdzenie, iż działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zrealizowanej przez skarżącego na działce
nr [...] (art. 3 pkt 20 u.p.b. w zw. z § 12 ust. 6 rozp.TW.), nie oznacza jeszcze, że wraz z działką zainwestowania tworzy ona jedną działkę budowlaną, a tylko w takim przypadku inwestor będzie musiał legitymować się prawem do dysponowania obu tymi nieruchomościami na cele budowlane. Inaczej ujmując analizowane w tym miejscu zagadnienie, stwierdzenie, że dana działka ewidencyjna znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji nie oznacza, że jest ona działką budowlaną w rozumieniu § 3 ust. 1a rozp.WT., ale z kolei prowadzi do uznania właściciela takiej działki za stronę postępowania naprawczego. Od właściwych stronie postępowania uprawnień procesowych należy jednak wyraźnie odróżnić kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to pojęcie jest immanentnie związane z pojęciem działki budowlanej.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje przy tym, że w postępowaniu naprawczym przepis art. 28 ust. 2 u.p.b., odnoszący się do kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie ma zastosowania. Do ustalenia kręgu stron postępowania naprawczego prowadzonego na gruncie przepisów Prawa budowlanego zastosowanie znajduje ogólny przepis regulujący to zagadnienie, tj. art. 28 k.p.a. Pojęcie "strony postępowania" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny do bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Skoro więc treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Odnosząc powyższe do postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 u.p.b. wskazać należy, że aby uzyskać przymiot strony postępowania, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis prawa przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości, w tym także jej zabudowy. Stroną postępowania w opisanym wyżej postępowaniu są zatem te podmioty, których interes prawny lub obowiązki dotyczą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 u.p.b. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (wyrok NSA z 12.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10). Stroną postępowania naprawczego winien być podmiot, który z racji przysługującego mu prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wywodzi swój interes prawny i domaga się udziału w postępowaniu zmierzającym do legalizacji inwestycji. Interes prawny tych osób chroniony jest z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. W świetle art. 28 k.p.a. przy badaniu legitymacji procesowej nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny takiego podmiotu, a jedynie czy interes taki mu przysługuje. Istota postępowania naprawczego dotyczy przy tym całego zamierzenia inwestycyjnego (wyrok NSA z 11.10.2017r., sygn. akt II OSK 196/16).
Co pozostaje również istotne dla oceny prawidłowości kontrolowanego postępowania naprawczego, obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie przyznają stronie takiego postępowania prawa do wyrażenia zgody na usytuowanie budynku/ prowadzenie robót budowlanych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. W tym zakresie nie obowiązują już przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 46), który w § 12 ust. 6 dopuszczał realizację obiektów przy granicy, uzależniając to między innymi od pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej. W obowiązującym stanie prawym - w postępowaniu naprawczym - to inwestor powinien udokumentować, że posiada tytuł prawny do dysponowania działką budowlaną na cele budowlane nie zaś zgodą właściciela działki sąsiedniej na budowę obiektu/wykonywanie robót budowlanych przy granicy z działką sąsiednią. Rzeczą organów nadzoru budowlanego, zgodnie z ich właściwością rzeczową, będzie natomiast przesądzenie, czy na gruncie prawa obowiązującego dopuszczalna jest legalizacja robót budowlanych wykonywanych przy granicy/w zbliżeniu z działką sąsiednią.
Jak już zostało to wcześniej zasygnalizowane, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma kluczowe znaczenie w postępowaniu naprawczym. Dlatego dla prawidłowego zastosowania przepisów Prawa budowlanego regulujących postępowanie naprawcze jest koniecznym zweryfikowanie posiadanego przez inwestora tytuł cywilnoprawnego do nieruchomości objętej zakresem robót zrealizowanych samowolnie, oraz ewentualnie ustalenie, czy podmiot na którego w świetle art. 52 ust. 1 u.p.b. winny być nałożone obowiązkiem w decyzji kończącej postępowanie posiadał będzie prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością w zakresie robót budowlanych objętych tymi obowiązkami. Bezsporne okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy potwierdzają, że zarówno w dacie wykonywania spornych robót budowlanych, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, inwestor takim prawem się nie legitymował. Dopiero z załączonego do skargi pisma Miejskiego Zarządu Nieruchomości w Ś. - datowanego na 03.12.2023 r. ma wynikać, że mocą uchwały z [...].01.2024r., nr [...] skarżący uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie wykonania okien połaciowych.
Dla określenia prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane koniecznym było nie tylko jednoznaczne ustalenie przez organ nadzoru budowlanego stosunków właścicielskich w obrębie obiektu budowlanego, w którym zrealizowano sporne roboty budowlane, ale także, a może przede wszystkim jednoznaczne określenie reżimu prawnego według którego takie prawo ma być udzielone. Zatem organ nadzoru budowlanego powinien w ramach czynności dowodowych zbadać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym tytuł ten powinien odpowiadać zakresowi wykonanych przez inwestora robót.
W realiach rozpatrywanej sprawy jest bezsporną okolicznością, że budynek przy ul. [...] w Ś. jest budynkiem wielorodzinnym (6 samodzielnych lokali mieszkalnych), w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład tej nieruchomości, będących ponadto współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, czyli gruntu oraz części budynku i urządzeń niesłużących wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 i art. 6 u.w.l.). W przepisach ustawy o własności lokali wyróżnia się małą (art. 19) i dużą wspólnotę mieszkaniową (kiedy lokali jest więcej niż trzy). Z taką dużą wspólnotą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W innych przepisach ustawy wskazuje się, że reprezentantem wspólnoty może być zarząd (organ wspólnoty – art. 21 u.w.l.). Zgodnie z kolei art. 22 ust. 1 u.w.l. czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art. 22 ust. 2 u.w.l.). Czynnością przekraczającą zwykły zarząd jest m.in. udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l.). Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane związane z przebudową części wspólnej stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (zob. wyrok NSA z 18.07.2016 r., sygn. akt II OSK 2066/16). Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.w.l. w przypadku dużej wspólnoty mieszkaniowej uchwały, o których tu mowa, zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos.
Z powołanych przepisów ustawy o własności lokali jednoznacznie wynika, że z punktu widzenia określenia prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie miała znaczenie zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażona w formie uchwały właścicieli lokali, za którą opowiedzieli się nie wszyscy właściciele ale ich większość, tj. większość głosów właścicieli lokali, liczona według wielkości udziałów. W tych okolicznościach sprawy należy stwierdzić, że Sądowi wydało się nieprawdopodobne, aby organy orzekające w sprawie nie znały treści art. 22 ust. 2, ust. 3 pkt 5, czy też treści art. art. 23 ust. 2 u.w.l., skoro w kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku dużej wspólnoty mieszkaniowej, uznały za wystarczające uwzględnienie sprzeciwu trzech spośród sześciu właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości budynkowej przy ul. [...]. Takie stanowisko może przy tym sugerować, że dla organów ważniejsze stało się uwzględnienie reguł zarządu nieruchomością wspólną obowiązujących w przypadku działki nr [...], gdzie rzeczywiście właściwe są przepisy kodeksu cywilnego (zob. art. 199 i art. 201 k.c.). Kategorycznie należy jednak stwierdzić, że tych dwóch porządków prawnych dotyczących zarządu nieruchomością wspólną nie można dowolnie łączyć, czy też dokonywać w tym zakresie wyboru, nawet w przypadku przyjęcia, że w skład jednej działki budowlanej wchodzą dwie działki ewidencyjne, tj. działka nr [...] i nr [...].
O tym, że analizowane w tym miejscu zagadnienie nie zostało należycie rozważone w sprawie świadczą poniższe fragmenty uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, gdzie z jednej strony organ wielokrotnie powtarza, że tu cyt.: "Wyjaśnić należy, iż Wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości i to tym właścicielom, a tym samym Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy założeniu, że wszyscy właściciele wyrazili zgodę na dane roboty budowlane. Mając na uwadze, iż budynek przy ul. [...] w Ś. stanowi współwłasność kilku osób, to wykonanie przedmiotowych robót pociągało za sobą konieczność uzyskania zgody na inwestycje od wszystkich współwłaścicieli". (zob. str. 9 w wierszu 15-22 od góry), aby jednocześnie wskazać, że tu cyt.: "Przedmiotowe roboty budowlane polegające na wykonaniu 10 otworów okiennych w połaci dachowej w budynku przy ul. [...] w Ś., co do zasady, stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a zatem znajduje tu zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego (...)). Zatem wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom Skarżącego, na tym etapie tj. wyrażania zgody przez Wspólnotę nie mają znaczenia udziały poszczególnych właścicieli lokali, ponieważ zgodnie z art. 201 k.c. to do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w niniejszej sprawie z takimi czynnościami nie mamy do czynienia". (zob. str. 11 w wierszu 21-24 od góry oraz w wierszu 14-18 od dołu).
Z lekturą uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wiąże się jeszcze jedna wątpliwość, która była już sygnalizowana w rozważaniach Sądu na temat określenia przez organ pojęcia działki budowlanej w niniejszym postępowaniu. W motywach decyzji znajdziemy stwierdzenie, że tu cyt.: "(...) zgodna na zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych nie została wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli budynku nr [...] i jednocześnie współwłaścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w Ś., nie podjęto stosownej uchwały wspomnianej powyżej ani też skarżący nie dysponuje postanowieniem sądu powszechnego o zezwoleniu na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd". (zob. str. 12 w wierszu 12-16 od dołu). Tak jak już zostało to wskazane, wymóg legitymowania się przez skarżącego zgodą współwłaścicieli działki nr [...] na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane wymaga wcześniejszego przesądzenia, że działka nr [...] wraz z działką nr [...] tworzy jedną działkę budowlaną. Dopiero wówczas zasadnym będzie żądanie od inwestora wykazania prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Wymagałoby to jednak wcześniejszego przesądzenia, czy zgoda współwłaścicieli tej nieruchomości na dysponowanie nią, celem wykonania okien połaciowych w budynku sąsiednim, stanowi czynność zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Udzielenie w tym zakresie pozytywnej odpowiedzi, biorąc pod uwagę wstępne rozważania Sądu na temat regulacji planistycznych obowiązujących na tym terenie, może oznaczać, że w ujęciu cywilnoprawnym nie będzie można zarzucić skarżącemu nieposiadania takiego prawa. Kwestia ta wymaga jednak poczynienia przez organ odrębnych wyjaśnień, których dotychczas zabrakło. W świetle dochodowych ustaleń, w ocenie Sądu, wydaje się przedwczesnym uznanie, że w przypadku działki nr [...] udzielenie skarżącemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, tym samym aby właściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku, musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Powołując się w tym zakresie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjdzie wskazać, że podstawową przesłanką do oceny charakteru takiej czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli nieruchomości i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z: 27.03.2023 r., sygn. akt II OSK 66/22 i powołane tam orzecznictwo).
Złożone i wymagające wyjaśnienia zagadnienia prawne dotyczące zarządu nieruchomością wspólną, które występują w przypadku działki nr [...], nie mogą jednak przesłaniać tego, że w rozpatrywanej sprawie najistotniejsze znaczenie miało uzyskanie przez skarżącego stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej odnośnie wyrażenia zgody, czy też nie na czynność przekraczającą zwykły zarząd, jaką jest przebudowa części wspólnej budynku. Przyjdzie wskazać, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organ I instancji zobowiązywał skarżącego do przedłożenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającej zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną - celem przebudowy połaci dachowej i montaż w niej okien. Odrębnymi pismami z 06.10.2024 r. zwrócono się jedynie do M. B., Z. B., P. F., M. M., D. M. i J. S., jako współwłaścicieli budynku nr [...] oraz działki nr [...] przy ul. [...] w Ś., o udzielenie organowi informacji, czy wyrażają zgodę na zalegalizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu okien połaciowych w budynku przy ul. [...] w Ś. Dodatkowo powyższe pismo zostało skierowane do wiadomości Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. oraz P. F. – jednoosobowego zarządu tejże Wspólnoty. Sposób zredagowania powyższego pisma a później treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że organ nadzoru budowlanego, pomijając uregulowania zawarte w ustawie o własności lokali dotyczące udzielania przez Wspólnotę Mieszkaniową zgody na czynność przekraczającą zwykły zarząd, uznał i co dodatkowo podkreślił, że tu cyt.: "Nie ulega wątpliwości, iż zgoda na zalegalizowanie robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem nie została wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli budynku nr [...] i jednocześnie współwłaścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w Ś.". (zob. str. 8 uzasadnienia decyzji nr 216/2013). Przedstawione stanowisko dowodzi, że ustalając uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ I instancji błędnie wywodził takie prawo wyłącznie ze zgody udzielonej przez wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych w budynku nr [...] i jednocześnie współwłaścicieli działki nr [...]. Prawo to organ błędnie wywiódł z regulacji kodeksu cywilnego, które dotyczą zarządu rzeczą wspólną (art. 199 k.c.), pomijając zupełnie okoliczność, że w nieruchomości budynkowej przy ul. [...] w Ś. wyodrębniono 6 lokali mieszkalnych i w związku z tym, zgodnie z ustawą o własności lokali, wymagana była w takim przypadku uchwała Wspólnoty. W realiach analizowanej sprawy organ I instancji nie tylko nie wezwał skarżącego do przedłożenia takiej uchwały ale także pominął pismo skarżącego z 30.10.2023 r., w którym zwrócił on uwagę na wielkość udziałów poszczególnych członków Wspólnoty celem określenia czy zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali Wspólnota wyraża zgodę, bądź nie wyraża zgody na zalegalizowanie robót budowlanych przeprowadzonych w budynku. Przedstawione w tym miejscu przez skarżącego zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez organy nadzoru budowlanego, co skutkowało tym, że doszło w ten sposób do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.
Na orzekających w sprawie organach obu instancji ciążył obowiązek kierowania się zasadą sformułowaną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli zatem interes strony nie narusza prawa i nie jest sprzeczny z interesem społecznym, organy powinny dążyć do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes strony. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się m.in. zasadą proporcjonalności, w tym przypadku proporcjonalności sankcji administracyjnej w stosunku do naruszenia prawa (deliktu administracyjnego polegającego na dokonaniu tzw. małej samowoli budowlanej). Z kolei z art. 9 k.p.a. wynika obowiązek informacyjny organów, umożliwiający uzyskanie przez stronę wiedzy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa i obowiązków strony. Nadto, organy powinny czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.
Było wobec tego istotne i powinno być bezsporne w sprawie, co również podkreślał skarżący w piśmie procesowym z 30.10.2023 r. a później w odwołaniu oraz w skardze, że do wykonania samowolnych robót budowlanych doszło w części wspólnej budynku, w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa. W tej sytuacji powinno być dla organów pewne, że to inwestor powinien przedłożyć zgodę udzieloną przez Wspólnotę Mieszkaniową. Wymagało to podjęcia odpowiedniego działania przez właściwy organ, połączonego z pouczeniem skarżącego. Na wymóg wyraźnego pouczenia inwestora wskazywał w takich przypadkach wielokrotnie tut. Sąd (zob. chociażby wyrok z 24.06.2015 r., sygn. akt II SA/Wr 279/15). Obowiązkiem organu nadzoru było wezwanie inwestora do przedłożenia wymaganej zgody wyrażonej w przewidzianej prawem formie. Inwestor o ile jest zainteresowany zalegalizowaniem samowoli powinien dowodzić zaistnienia przesłanek legalizacji, co nie zwalnia organu od powinności starannego i dokładnego wyjaśnienia sprawy (tak NSA w wyroku z 08.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1416/10). Zwracanie się w takim przypadku bezpośrednio do poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych z zapytaniem czy wyrażają zgodę na zalegalizowanie robót budowlanych oznaczało zanegowanie podmiotowości Wspólnoty Mieszkaniowej i podważało omówioną wyżej rolę inwestora.
Te wszystkie okoliczności prowadzą do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni zawarte w niniejszym uzasadnieniu uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.) i w niezbędnym zakresie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające. Następnie, w zależności od jego wyników, podejmie adekwatne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniając przy tym, że nie można doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w przypadku braku spełnienia wymogów określonych w warunkach technicznych.