II SA/Wr 289/22

II SA/Wr 289/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r., nr 226/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 3 stycznia 2022 r., nr 1/2022, którą nakazano D. P. (dalej: strona skarżąca) rozbiórkę garażu zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w B.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w sprawie legalności budowy przedmiotowego garażu, w sprawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w którym ustalono, że na wskazanej wyżej działce, będącej własnością mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej [...], w jej ostrej granicy, posadowiony jest blaszany garaż samochodowy. Zgodnie z opisem w protokole oględzin, garaż wykonano z blachy trapezowej na rzucie 400cm x 540cm, kryty jest dachem stalowym, jednospadowym, o kącie nachylenia połaci około 5%, jego wysokość wynosi od 185 cm do 215 cm i posiada wylewkę betonową o grubości 6 cm. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę i nie dokonał zgłoszenia budowy garażu. Organ I instancji zwrócił uwagę, że obiekt nie został zinwentaryzowany geodezyjnie na mapie zasadniczej będącej w zasobach Starostwa Powiatowego w B. Wskazał, że uzyskał informację od zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej, którym jest T. w B., iż właścicielka garażu występowała do zarządcy o zgodę na budowę. Udostępniona została też uchwała Wspólnoty z dnia [...] lutego 2009 r. o wyrażeniu zgody na postawienie garażu. Skarżąca podała, że nie była świadoma konieczności uzyskania innych zezwoleń do tę budowę.
Organ I instancji ustalił, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta B. nr [...], z dnia [...] marca 2007 r. Wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 3 uchwały, w granicach strefy, o której mowa w ust. 1, działalność inwestycyjna podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który może nałożyć dodatkowe ograniczenia wynikające z potrzeb ochrony środowiska kulturowego lub dokonać odstępstwa od zasad określonych w ust. 2.
Decyzją z dnia 19 października 2020 r., nr 68/2020, organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego garażu. W następstwie odwołania, decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r., nr 1146/2020 DWINB powyższe rozstrzygnięcie uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia z uwagi na pominięcie procedury legalizacyjnej. Organ II instancji uchylając decyzję pierwszoinstancyjną wskazał, że w sprawie należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, zaś wydany nakaz rozbiórki uznano za przedwczesny.
W związku z tym, rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji, postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r., nr 46/2020 zobowiązał stronę skarżącą do przedłożenia:
1. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
2. projektu zagospodarowania działki wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane,
3. zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności budowy przedmiotowego garażu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
4. uzgodnienia inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zgodnie z przepisem § 14 ust. 3 ww. uchwały z [...] marca 2007 r.).
Termin przedłożenia ww. dokumentacji, po jego przedłużeniu, został ostatecznie wyznaczony na 31 grudnia 2021 r. Skarżąca wymaganych dokumentów nie przedłożyła.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r., nr 1/2022 PINB, powołując się na art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), nakazał stronie skarżącej rozbiórkę przedmiotowego garażu. Jako podstawę nakazu wskazano niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem.
W wyniku wniesienia odwołania powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją DWINB z dnia 23 lutego 2022 r., nr 226/2022. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji treść przepisów, które znalazły w niniejszej sprawie zastosowanie, to jest art. 49b ust. 1-3 Prawa budowalnego oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy garaż w oparciu regulację zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji zastosował procedurę legalizacyjną przewidzianą w ww. art. 49b ust. 2 tej ustawy. Zaznaczył, że skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Jeżeli zatem inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wydaniem decyzji o nakazie jego rozbiórki. Wskazał, że niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r., to jest przedłożenia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów, stanowiło prawną przeszkodę w legalizacji samowoli budowlanej i w konsekwencji PINB zobligowany był do wydania orzeczenia o nakazaniu rozbiórki na podstawie art. 49b ust.1 Prawa budowlanego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, decyzji organu odwoławczego strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.), poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, co skutkowało przerzuceniem na skarżącą obowiązku udowodnienia po 12 latach, że przedmiotowy garaż został posadowiony zgodnie z istniejącymi wymogami. Skarżąca tymczasem, przesłuchana przez organ I instancji wskazała, że wszystkie potrzebne dokumenty zostały zgromadzone i przekazane do Gminy Miejskiej w B., a ich kopie zarządcy, T. w B. Podniesione zostały też zarzuty naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie była świadoma uzyskania zezwolenia na postawienie garażu, podczas gdy stosowne dokumenty zgromadziła i otrzymała zgodę na ww. budowę, czego dowodem jest pismo z dnia 8 września 2020 r. Skarżąca zarzuciła brak w zgromadzonym materiale dowodowym dokumentacji sporządzonej na nazwisko inwestora w dacie posadowienia garażu, to jest D. Ś. Zwróciła też uwagę, że w miejscu aktualnego garażu wcześniej stał również garaż, zbudowany z płyt azbestowych. Jego właściciel już nie żyje. Skarżąca w uzgodnieniu z Gminą Miejską zobowiązała się stary garaż rozebrać na własny koszt w zamian za możliwość postawienia nowego, blaszanego. W ocenie skarżącej garaż był posadowiony legalnie, a zastosowanie procedury legalizacyjnej, w wyniku której skarżąca miałaby ponieść dodatkowy koszt 5.000 zł, prowadziło do naruszenia ww. przepisów k.p.a. Wyjaśniała, że w czasie postawienia garażu (w 2009 r.) nie była członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej (mieszkanie wykupiła w 2012 r.), a działka była własnością Gminy, do której uiszczała wszystkie opłaty i z którą ustalała wszystkie inwestycje.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie stwierdzając brak podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W przeciwnym razie oddala skargę.
W niniejszej sprawie Sąd przeprowadził kontrolę legalności decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego w stosunku budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Analizując stan sprawy wynikających z przedłożonych przez organ łącznie ze skargą akt administracyjnych zauważyć przyjdzie, że postępowanie w sprawie zainicjowała sama skarżąca domagając się pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. od PINB w B. sprawdzenia legalności obiektów wybudowanych przy ul. [...]. Organ nadzoru budowlanego weryfikując zabudowę istniejącą na przedmiotowej nieruchomości ustalił, że objęty niniejszym postępowaniem garaż został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
Przechodząc do materialnoprawnego aspektu sprawy należy na wstępie zaznaczyć, że organy orzekały na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W niniejszej sprawie skarżąca pozwolenia na posiadała, co skutkuje uznaniem wybudowanego garażu za samowolę budowlaną. Skarżąca argumentuje, że posiadała niezbędne dokumenty i uzgodnienia, a nawet czyni organowi zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego. W świetle akt sprawy poczynione zarzuty nie znajdują potwierdzenia, co czyni je niezasadnymi.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym fakt, że w miejscu posadowienia garażu wcześniej istniej budynek, który został następnie rozebrany, nie ma wpływu na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie nie ma znaczenia uzgodnienie inwestycji ze wspólnotą, zarządcą czy gminą. Przepisy Prawa budowlanego wskazują na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę jako dokumentu potwierdzającego prawo realizacji inwestycji. Tymczasem w podpisanym przez skarżącą protokole oględzin z dnia 24 sierpnia 2020 r. odnotowano, że ,,inwestor nie posiada pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych". Wbrew twierdzeniom skarżącej organ nie uchybił zatem przepisom procedury administracyjnej uznając, że inwestorka nie posiada pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną decyzji, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W przepisie art. 49 b ust. 2 przewidziano możliwość przeprowadzenia przez organ postępowania legalizacyjnego. Wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Pozytywna, wstępna weryfikacja tych warunków oznacza, że organ może wdrożyć dalsze postępowanie i zobowiązać inwestora do przedłożenia dokumentów wymienionych szczegółowo w przepisie. W dalszej kolejności inicjatywa należy już do inwestora, albowiem legalizacja obiektu jest przywilejem a nie obowiązkiem, stąd od wyłącznej woli inwestora zależy, czy zastosowuje się do wydanego w trybie art. 49b ust. 2 postanowienia i wykona nałożony obowiązek przedłożenia dokumentów, czy też nie skorzysta z tej możliwości, skutkiem czego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki (art.49 b ust.3).
PINB w B. wydał postanowienie z dnia 18 grudnia 2020 r., nr 46/2020, które do chwili wywiedzenia skargi na decyzję nie zostało wykonane. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że w sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych.
Niezasadny jest również zarzut art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające prawidłowo.
Zdaniem Sądu organy nie naruszyły również zasady wynikającej z art. 7 k.p.a., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 7 k.p.a. ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, co do których istnieje możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (luz decyzyjny), która to możliwość może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Natomiast w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie - norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. W przepisie art. 49 b ust.3 jednoznacznie przewidziano, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, czyli dostarczenia organowi żądanych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, stosuje się przepis ust. 1. (czyli nakaz rozbiórki).
Wobec powyższego, skargę jako niezasadną, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić.