II SA/Wr 2883/02

II SA/Wr 2883/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005r. sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki pawilonu handlowego usytuowanego przy ul. O. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną po uprzednim uchyleniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzji organu pierwszej instancji, podjętej w tej sprawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. działając na podstawie art. 48, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000 Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i wskazanych w podstawie prawnej przepisów ustrojowych, nakazał R. Ś. rozbiórkę pawilonu handlowego usytuowanego przy ul. O. [...] we W. oraz uporządkowanie terenu po wykonanych robotach i powiadomienie organu o wykonaniu nadanego obowiązku.
W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli w terenie, protokolarnie stwierdzono fakt wybudowania przy ul. O. [...] we W. bez wymaganego pozwolenia na budowę, pawilonu handlowego dwukondygnacyjnego w stanie surowym otwartym, zadaszonym, z częściowym wyposażeniem w rynny, o wymiarach 7,65 x 12,80 x 7 m. Organ orzekający stwierdził ponadto, że roboty rozpoczęto w [...]r., a obecnie prace budowlane nie są prowadzone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. podał również w uzasadnieniu swojej decyzji, że inwestor w dniu [...]r. dokonał zgłoszenia – przyjętego bez sprzeciwu – w Wydziale Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego W., odbudowy pawilonu handlowego, korzystając z regulacji ustawy z dnia 17 lipca 1997r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi /Dz.U. Nr 80, poz. 492 z późn. zm./, ale nie dokonał odbudowy obiektu z zachowaniem jego poprzednich wymiarów, kubatury i ilości kondygnacji i ta okoliczność skutkowała koniecznością zastosowania w sprawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane.
Prawidłowość tej decyzji zakwestionował R. Ś. poprzez odwołanie skierowane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., zawierające żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji.
W przedstawionej w uzasadnieniu odwołania argumentacji R. Ś. opisał działania organów administracyjnych podejmowane w sprawie do czasu wydania poprzedniego orzeczenia kasacyjnego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego, wyjaśnił też, że odbudował obiekt na bazie istniejących fundamentów, wykorzystując przy tym istniejące już przyłącza sieci zewnętrznych oraz zachowując pierwotne linie zewnętrznego obrysu obiektu. Stwierdził też stanowczo, że odbudowany obiekt posiada te same parametry gabarytowe, co obiekt zniszczony oraz że został zrealizowany na podstawie zgłoszenia z dnia [...]r. dokonanego na podstawie regulacji szczególnej, która bezwzględnie powinna być zastosowana w tej sprawie.
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]r. Nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Podzielając stanowisko przyjęte w sprawie przez organ pierwszej instancji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podkreślił w uzasadnieniu swego orzeczenia, że zebrane w sprawie materiały w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny wykazują, że poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na montażu przedmiotowego pawilonu inwestor popadł w kolizję z obowiązującymi przepisami. Dodał przy tym, że poprawność procesu inwestycyjnego precyzyjnie opisana w ustawie – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. nakłada na inwestora szereg obowiązków, z których największą doniosłość w sensie legalności inwestycji ma uzyskanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. W niniejszej sprawie inwestor zrealizował obiekt nie dysponując niezbędną w tym względzie decyzją administracyjną, czym naraził się na sankcje wynikające z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, który posiada następujące brzmienie: "Właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".
Zdaniem organu odwoławczego zaistniały wszelkie przesłanki do wyciągnięcia w stosunku do inwestora sankcji zawartych w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.
Inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej, a obowiązujące przepisy nie dopuszczają w takiej sytuacji możliwości doprowadzenia do zgodności w prawem w inny sposób, jak tylko poprzez nakaz rozbiórki. Organ orzekający wyjaśnił też, że faktem jest, iż decyzja Nr [...] jest tożsama zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i podstawy prawnej z wcześniej uchyloną decyzją, co jednak nie wskazuje na jej wadliwość. Ponownie przeprowadzone postępowanie wyjaśniło zaistniałe wątpliwości, które pominął organ odwoławczy, a obecna decyzja wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie była poprzedzona postanowieniem opartym na odmiennej kwalifikacji inwestycji, co wcześniej przesądziło o konieczności zweryfikowania rozstrzygnięcia.
Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w odwołaniu, organ orzekający stwierdził, że pomimo rzeczowości jest ona bez znaczenia "na gruncie przepisów materialnych". Twierdzenie inwestora, że dokonał wyłącznie odbudowy wcześniej istniejącego pawilonu, jest pozbawione racji, gdyż w samym odwołaniu R. Ś. twierdzi, że "zakupiony obiekt był parterowy". Obecnie budowany pawilon, co bezsprzecznie ustalono w czasie oględzin, jest obiektem dwukondygnacyjnym. Ponadto zdaniem inwestora "odbudowany obiekt posiada te same parametry gabarytowe, co poprzedni zniszczony", ale co innego wynika z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Biorąc pod uwagę chociażby te dwie okoliczności wykluczyć należy – zdaniem organu odwoławczego – odbudowę, a właściwym określeniem jest budowa nowego obiektu. W takiej sytuacji naruszenie zasady zawartej w art. 28 ustawy – Prawo budowlane, polegającej na konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jest oczywiste i to determinuje rozstrzygnięcia podjęte w administracyjnym postępowaniu instancyjnym.
Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł R. Ś., domagając się w niej uchylenia "niewłaściwych i krzywdzących" go decyzji.
W uzasadnieniu skargi w obszerny sposób przedstawił cały stan faktyczny sprawy i powtórzył zarzuty powołane uprzednio w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
Ponownie stwierdził, że wybudowany przez niego obiekt jest wadliwie kwalifikowany jako nowy i wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem powstał on na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie ustawy z 17 lipca 1997r., a organy nadzoru budowlanego chcą "dopasować" normy prawa budowlanego dla obrony wydanych przez siebie nieprawidłowych decyzji.
W zakończeniu skargi R. Ś. podał, że proponował właściwym organom kompromisowe rozwiązanie problemu z wykorzystaniem możliwości, jakie stwarza art. 49 ustawy – Prawo budowlane, ale propozycja ta pozostała bez odpowiedzi.
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podtrzymując ją w całości wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika zatem, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.
Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zważyć bowiem należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. stanowi przepis art. 48 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Zgodnie z jego treścią – wcześniej cytowaną – ustawodawca sankcjonuje obowiązkiem dokonania rozbiórki, ustalonym decyzją właściwego organu administracji publicznej, działania polegające na budowie obiektu budowlanego lub jego części albo wybudowanie takiego obiektu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Z nie budzących wątpliwości ustaleń dokonanych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym wynika, że przy ul. O. [...] we W. zrealizowany został przez skarżącego budynek – w rozumieniu art. 3 pkt 2 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane – z przeznaczeniem na pawilon handlowy branży gastronomicznej.
Obiekt tak kwalifikowany nie odpowiada żadnej kategorii obiektów ani robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, objętych enumeratywnym wyliczeniem zawartym w art. 29 ustawy – Prawo budowlane. Istotne jednak jest, że organy obu instancji orzekające w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym w podstawie faktycznej swych rozstrzygnięć uwzględniły to, że inwestor w dniu [...]r. korzystając z ustawy z dnia 17 lipca 1997r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi dokonał zgłoszenia w Wydziale Architektury Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego W., odbudowy obiektu zniszczonego w czasie powodzi, przyjętego bez sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego, stwierdzając jednocześnie, że realizowany obiekt nie odpowiada w swych wymiarach, kubaturze i ilości kondygnacji obiektowi odtwarzanemu. Z tak sformułowanej argumentacji wynika zatem, że organy orzekające nie kwestionują – w okolicznościach tej sprawy – faktu, że roboty budowlane przy obiekcie realizowane są na podstawie zgłoszenia dokonanego przez R. Ś. w dniu [...]r. w trybie art. 6 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi. /Stosowanie przez organ odwoławczy w stosunku do tych robót zamiennie określenia "budowa" pawilonu i "montaż" pawilonu nie ma istotnego znaczenia ze względu na objęcie obu tych określeń definicją ustawową pojęcia "roboty budowlane" i wzajemną relacją przepisów, które dotyczą robót budowlanych./
Konsekwencją zaakceptowania, a w zasadzie przyznania w postępowaniu orzekającym tej okoliczności jest konieczność uwzględnienia szczególnej regulacji, wskazanej powyżej, w dalszych czynnościach procesowych, w tym w czynnościach orzeczniczych. Dokonane z wykorzystaniem przepisów tego aktu normatywnego, zgłoszenie, dotyczyło "odbudowy baru "[...]" zalanego w wyniku powodzi w miesiącu lipcu". Do zgłoszenia tego właściwy organ nadzoru budowlanego w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji, co – zgodnie z treścią powołanego wcześniej art. 6 ust. 1 omawianej ustawy – uprawniało inwestora do przystąpienia do wykonania robót budowlanych. Stworzony tym przepisem dla określonej grupy obiektów pewien rodzaj przywileju w procesie inwestycyjnym uzyskał niejako gwarancję ustawodawcy poprzez treść art. 5 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi w sposób jednoznaczny zwalniający wskazane w punktach od 1 do 5 obiekty z wymogu uzyskania pozwolenia na ich odbudowę.
Obiekt odbudowywany przez skarżącego, będący obiektem handlowym o kubaturze mniejszej niż 1000m3 uwzględniony został w pkt. 3 powołanego powyżej przepisu. Zważyć jednocześnie należy, że inwestor podporządkował się obowiązkowi, ustanowionemu w art. 5 ust. 3 omawianej ustawy szczególnej, dokonania zgłoszenia odbudowy tego obiektu właściwemu organowi nadzoru budowlanego, a organ ten w określonym terminie nie wniósł sprzeciwu w wymaganej ustawowo formie.
W stanie prawnym stworzonym ustawą o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi te okoliczności wyłączyły możliwość zastosowania w stosunku do realizowanego przez skarżącego obiektu sankcji przewidzianej w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, bowiem wyeliminowały wszystkie przesłanki wskazane w hipotezie tego przepisu.
Istotne natomiast jest, że ustawa o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi w art. 3 pkt 2 definiuje pojęcie "odbudowa" stanowiąc, że należy przez to rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części w miejscu i o wymiarach obiektu odtwarzanego, jeżeli odtworzeniu podlegają jego elementy konstrukcyjne. Z akt sprawy wynika, że w ocenie organów obu instancji inwestor naruszył ten warunek ustawowy, odstępując od parametrów wymiarowych odtwarzanego obiektu. Stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości takiego faktu, stanowiącego w istocie odstąpienie od warunków określonych w przepisach /w tym przypadku w art. 3 pkt 2 powołanej wyżej ustawy/ powinno być ewentualnie rozważone w odniesieniu do postanowień art. 50 ust. 1 pkt 3 /in fine/ i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, w zależności od oceny organu prowadzącego postępowanie co do możliwości kwalifikowania jako istotny sposobu w jaki wykonywane roboty budowlane odbiegają od warunków określonych w przepisach.
W powołanych powyżej przepisach ustawy – Prawo budowlane wskazane bowiem zostały instrumenty prawne, które mają zastosowanie w sytuacjach innych niż te, które objęto normą art. 48 tej ustawy.
Jak już wcześniej wskazano okoliczności faktyczne i prawne jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie skutkowały niemożliwością wykorzystania przy orzekaniu przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanej powyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania wynika z treści art. 200 i art. 210 § 1 tego samego aktu.