II SA/Wr 2871/03

II SA/Wr 2871/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Ewa Kamieniecka /sprawozdawca/
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Symbol z opisem
614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
*Uchylono akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 155 poz 1288
par. 1 pkt 4
Rozporzadzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od  nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego  zakładu kształcenia nauczycieli.
Sentencja
4 II SA/Wr 2871/03 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 30 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Asesor WSA Ewa Kamieniecka ( sprawozdawca ) Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2005 roku sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w W. na wydany przez D. Kuratora Oświaty akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia zbieżności kierunku ukończonych studiów z przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od D. Kuratora Oświaty na rzecz Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w W. kwotę 10 złotych ( słownie: dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; III. oddala wniosek uczestnika postępowania J. B. o zasądzenie na jego rzecz od D. Kuratora Oświaty kosztów postępowania przed sądem administracyjnym; IV. orzeka, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]r. J. B. wystąpił do D. Kuratora Oświaty o uznanie ukończonych studiów magisterskich na Wydziale Podstawowych Problemów Techniki Politechniki W. na kierunku Inżynieria Biomedyczna ( nazywającym się obecnie Fizyka Techniczna ) za dające dostateczną wiedzę i umiejętności do nauczania w liceum i technikum przedmiotu fizyka.
D. Kurator Oświaty aktem z dnia [...]r. nr [...], powołując się na przepis § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli ( Dz. U. Nr 155, poz. 1288 ) nie uznał ukończonych przez J. B. studiów magisterskich na Politechnice W. na Wydziale Podstawowych Problemów Techniki na kierunku Inżynieria Biomedyczna za zbliżone z przedmiotem fizyka w liceum i technikum.
W uzasadnieniu podał, że przebieg studiów J. B. został udokumentowany kartami wpisowymi na rok szkolny: [...];[...];[...];[...];[...]. Ponadto J. B. do wniosku dołączył dokument potwierdzający przygotowanie pedagogiczne, tj. świadectwo z dnia [...] r. nr [...]potwierdzające ukończenie kursu pedagogicznego dla czynnych zawodowo nauczycieli w wymiarze 270 godzin. Kurator Oświaty zaznaczył, że przedmioty objęte tokiem studiów nie zawierają wystarczających treści nauczania ujętych w podstawie programowej do nauczania w liceum i technikum fizyki w zakresie objętym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej w przedszkolach oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól ( Dz. U. Nr 51, poz. 458 ).
Pismem z dnia [...]r. J. B. odwołał się od aktu wydanego przez D. Kuratora Oświaty do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu.
W dniu [...]r. J. B. wystąpił do D. Kuratora Oświaty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku, jak twierdził, z bezprawną decyzją z dnia [...]r. Nr [...].
W toku postępowania w dniu [...]r. udział w sprawie zgłosił Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy. Pismem z dnia [...]r. poinformowano Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy, że nie jest możliwe wstąpienie tej organizacji do sprawy.
W piśmie z dnia [...]r., będącym odpowiedzią tego organu na odwołanie J. B. od "decyzji" D. Kuratora Oświaty, Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu podało, że po zapoznaniu się z programem studiów na kierunku Inżynieria Biomedyczna specjalność Zastosowanie Komputerów w Medycynie, podzieliło wyrażoną przez D. Kuratora Oświaty opinię, że studia te nie dały dostatecznej wiedzy merytorycznej z zakresu przedmiotu fizyka w liceum i technikum.
W skardze Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy, działając jako organizacja społeczna w interesie prawnym nauczyciela J. B., domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł w niej zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP przez bezprawne negowanie przygotowania merytorycznego i ograniczenie pracownikowi wolności wykonywania zawodu nauczyciela w zakresie nauczania na poziomie liceum i technikum przedmiotu fizyka, a także zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że Kurator Oświaty podał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest indywidualną decyzją administracyjną, w związku z czym nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. Stanowisko organu co do wyłączenia stosowania k.p.a. zdaniem Związku narusza art. 1 pkt. 1 kpa, gdyż pozbawia nauczyciela, o którego kwalifikacjach zawodowych się orzeka, wszelkich gwarancji proceduralnych. Odmowa uznania rozstrzygnięcia Kuratora za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – winna zdaniem skarżącego prowadzić do uznania, że Kurator wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia. W obydwu jednak wypadkach rezultat działania Kuratora podlega kontroli sądowej. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego, albowiem organ nie przeprowadził takiego postępowania a ograniczył się jedynie do dostarczonych przez nauczyciela kart wypisowych zawierających jedynie tytuły kursów. Skarżący wskazał, że należało z urzędu zebrać materiał dotyczący konkretnych treści nauczania w ramach kursów fizyki na studiach na kierunku Fizyka Techniczna.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o odrzucenie skargi lub o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych przez Trybunał Konstytucyjny.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, iż niespornym było jak dotąd, że podstawą prawną uznania kwalifikacji nauczyciela za zbliżone do zakresu wymaganego do nauczania konkretnego przedmiotu było rozporządzenie Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli ( Dz. U. Nr 155, poz. 1288 ). Rozporządzenie to nie daje podstaw do przyjęcia, że uznanie tych faktów ma charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Organ zaznaczył, że w kompetencjach Kuratorium Oświaty, określonych wyłącznie w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm. ) i ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm. ) oraz w przepisach wykonawczych do tych aktów, nie leży rozstrzyganie o zgodności lub braku zgodności cytowanych przepisów z ustawą zasadniczą. Jest to domeną sądów i Trybunału Konstytucyjnego. Tylko ich rozstrzygnięcia mogą zweryfikować obowiązujący przepis. Samo zaś Kuratorium, działając na podstawie obowiązującego przepisu w dacie wydania zakwestionowanego aktu o uznaniu kwalifikacji skarżącego, postąpiło zgodnie z tym przepisem. Organ zasygnalizował, że kwestia ta została już zgłoszona przez Rzecznika Praw Obywatelskich do rozpoznania Trybunałowi Konstytucyjnemu, co uzasadnia ewentualny wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że jest bardzo prawdopodobne, że skarżący złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na stanowisko zajęte w sprawie przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu.
Ponadto organ wskazał, że wbrew tezie skargi, Kuratorium Oświaty przeanalizowało wszystkie załączone do wniosku J. B. dokumenty obrazujące zakres jego wykształcenia i porównało je z zawartością programową przedmiotu fizyka w liceach i technikach i żaden z nich nie dał podstaw do przyjęcia, iż ukończenie Podstawowych Problemów Techniki na Politechnice W. stwarzało podstawy do nauczania fizyki w liceach i technikach. Organ podał, iż studenci fizyki w czasie studiów magisterskich realizują zajęcia w wymiarze 1.530 godzin przedmiotów podstawowych i kierunkowych, natomiast J. B. miał ich niewspółmiernie mniej, tj. [...] godzin. Organ wskazał, że zarzut naruszenia wolności wyboru i wykonywania zawodu sprzeczny jest z istotą ochrony dóbr skodyfikowanych w art. 65 Konstytucji, albowiem Kuratorium Oświaty nie pozbawiło J. B. swobody w wyborze zawodu, ani możliwości jego wykonywania. Jego całkowicie wolny wybór kierunku kształcenia na uczelni technicznej otworzył mu jedynie inną drogę spełnienia zawodowego.
W toku postępowania sądowego do niniejszej sprawy w charakterze uczestnika wstąpił J. B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że ustalenie zbieżności kierunku ukończonych studiów z przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Pogląd taki wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 114/04 ze skargi J. B. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd ten wskazał, że rozstrzyganie spraw indywidualnych obywateli przez organy administracji publicznej następuje w różnych formach procesowych.
Przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm. ) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli ( Dz. U. Nr 155, poz. 1288 ) nie przewidują, by ustalenie, o którym mowa w § 1 pkt 4 rozporządzenia następowało w formie decyzji administracyjnej, jak to ma na przykład miejsce w przypadku nadania lub odmowy nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego – art. 9 b ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Ustalenie przez kuratora, że kierunek ( specjalizacja ) ukończonych studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć, stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt ten może być zaskarżony do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu, który wydał ów akt, do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 3 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ).
Zgodnie z art. 3 § 1 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądy te zatem powołane zostały do badania legalności, między innymi aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlega akt wydany przez D. Kuratora Oświaty, w którym organ ten, powołując się na przepis § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli ( Dz. U. Nr 155, poz. 1288 ) nie uznał ukończonych przez J. B. studiów magisterskich na Politechnice W. na Wydziale Podstawowych Problemów Techniki Politechniki W. na kierunku Inżynieria Biomedyczna za zbliżone z przedmiotem fizyka w liceum i technikum.
Zaskarżony akt, jak już wyżej wspomniano, stanowi akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzyga o uprawnieniach wnioskodawcy. Przed wniesieniem skargi do Sądu został wyczerpany służący wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym tryb odwoławczy.
Akt ten podlegał uchyleniu jako niezgodny z prawem.
Zważyć bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2004 r. sygn. U 1/04 – OTK-A z 2004 r., Nr 5, poz. 43 stwierdził, że: "§ 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli ( Dz. U. Nr 155, poz. 1288 ) w zakresie, w jakim powierza kuratorowi oświaty ustalenie, czy dany kierunek ( specjalność ) studiów jest zbliżony do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć, jest niezgodny z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela ( Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, Nr 137, poz. 1304, Nr 203, poz. 1966 i Nr 213, poz. 2081 ) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." W uzasadnieniu wskazał, iż w/w § 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia stanowi, że ilekroć w rozporządzeniu mowa o "kierunku ( specjalności ) studiów zbliżonym do nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć - należy przez to rozumieć kierunek ( specjalność ) dający dostateczną wiedzę merytoryczną z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć; ustalenia, czy dany kierunek ( specjalność ) studiów jest zbliżony z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć, dokonuje kurator oświaty". Przepis ten składa się z dwóch oddzielonych średnikiem członów. Pierwszy z nich jest wyjaśnieniem wyrażenia stosowanego przez prawodawcę ( w uproszczeniu - kierunek studiów zbliżony do nauczanego przedmiotu to kierunek dający dostateczną wiedzę merytoryczną w jego zakresie ), drugi zaś stanowi podstawę działania kuratora oświaty w zakresie "ustalenia, czy dany kierunek studiów jest zbliżony z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego tak sformułowany przepis narusza zasady wyrażone w Zasadach Techniki Prawodawczej - załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2003 r.- Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: ZTP. Ponadto Trybunał wskazał, że przepis ten narusza konstytucyjny system źródeł prawa ze względu na przekroczenie przez autora rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego. Zawarte bowiem w art. 9 ust. 2 Karty Nauczyciela upoważnienie ustawowe, na mocy którego wydane zostało cytowane rozporządzenie ma następujące brzmienie: "minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (...), w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe kwalifikacje wymagane od nauczycieli oraz szkoły i wypadki, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli". W tym przepisie ustawodawca nie zawarł upoważnienia do wydania aktu, zgodnie z którym kurator oświaty mógłby rozstrzygać o zgodności wykształcenia nauczyciela z zakresem nauczania danego przedmiotu. Natomiast stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli ( Dz. U. Nr 155, poz. 1288 ) kuratorowi oświaty przyznana została kompetencja do dokonania ustalania - w bliżej nieokreślonym trybie i formie - zbieżności kierunku ( specjalności ) studiów ukończonych przez nauczyciela ( względnie kandydata na nauczyciela ) z przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym, co pociągająca za sobą również jego niezgodność z konstytucyjnymi zasadami wydawania aktów wykonawczych, określonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji.
W związku z powyższym odpadła podstawa prawna do wydawania przez kuratora oświaty jakiegokolwiek aktu prawnego, w którym wypowiadałby się on na temat zgodności wykształcenia nauczyciela z wymogami do nauczania konkretnego przedmiotu.
W rezultacie zaskarżony w niniejszej sprawie akt wydany przez D. Kuratora Oświaty został podjęty niezgodnie z kompetencjami tego organu.
W tej sytuacji akt ten na podstawie art. 146 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegał uchyleniu, co orzeczono w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W związku z powyższym na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 10 zł. Natomiast oddalono wniosek uczestnika postępowania J. B. o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego, ponieważ z brzmienia art. 200 w/w ustawy wynika, że uczestnikom postępowania nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego bez względu na jego wynik. Powyższy pogląd został także wyrażony przez autorów komentarzy do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – J. P. Tarno, str. 277 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk i M. Romańska, str. 589.
Na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu.