VII SA/Wa 2132/18

VII SA/Wa 2132/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Monika Kramek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3407/19 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 37 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako; "WINB") po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB", "organ powiatowy") z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] .
Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach sprawy.
W związku z pismem [...], właścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], upoważniony przedstawiciel organu powiatowego w dniu 18 lipca 2012 r. przeprowadził czynności kontrolne na sąsiedniej nieruchomości przy ul. J. w W. W ich wyniku ustalono, że na przedmiotowej działce wybudowano w ostrej granicy z działką nr [...] budynek gospodarczo - garażowy o wymiarach ok. 12,0 x 5,0 m oraz wysokości ok. 3,0 m. Budynek wykonano z cegły ceramicznej pełnej. Więźba dachowa drewniana ze spadkiem jednostronnym na posesję przy ul. [...]. Właścicielka budynku [...] w dniu kontroli nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego legalność budowy przedmiotowego budynku i oświadczyła, że w latach 80 XX wieku dokonano remontu drewnianej więźby dachowej wraz z wymianą połaci dachowej z desek na blachę. Zmurszałe deski w ścianie tylnej budynku na wysokości 45 cm zostały zastąpione wówczas cegłą białą silikatową.
W dniu 13 sierpnia 2012 r. inwestor przedłożył zdjęcie lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, wykonane 2 maja 1993 r., na którym przedmiotowy budynek widnieje. Ponadto, pismem z dnia 6 września 2012 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] poinformował, że nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] nie jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast Perspektywiczny Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. przewidywał na przedmiotowym terenie funkcję mieszkalną jednorodzinną (MN). Według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennegom.st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...] września 1992 r., obowiązującego do[...]stycznia 2004 r., działka nr [...] położona przy ul. [...] znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod funkcje mieszkaniowo - usługowe (MU-29), dla którego preferowano utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia usługi. W związku z powyższym zabudowa przedmiotowej działki budynkiem gospodarczym nie stoi w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym.
Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., PINB nałożył na [...] obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku sporządzonej przez uprawnionego geodetę.
W oparciu o przedstawioną przez stronę w dniu 17 marca 2014 r. inwentaryzację, w celu doprowadzenia do spełniania przez budynek będący przedmiotem postępowania wymagań przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, organ powiatowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nałożył na [...] obowiązek wykonania robót budowlanych poprzez wymurowanie ogniomuru do wysokości 30 cm powyżej połaci dachu wraz z wykończeniem obróbką blacharską, jako przedłużenie istniejącej ściany od strony zachodniej, w granicy działek położonych przy ul. [...] i [...] w [...] oraz wykonanie w ścianie północnej budynku otworu wentylacyjnego o wymiarach min. 14 x 14cm zabezpieczonego kratką wentylacyjną.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. [...] WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu powiatowego, a ponadto stwierdził, że budynek gospodarczy zlokalizowany jest w granicy działki oraz odległości 4 m od budynku usytuowanego na sąsiedniej działce, co wynika z inwentaryzacji geodezyjnej. W odniesieniu do tych ustaleń stwierdził, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie zostały zatem spełnione równocześnie przesłanki uzasadniające mającego zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 stawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) czyli nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast uzasadnione było nałożenie obowiązków na podstawie art. 40 ww. ustawy celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 2708/14, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd zobowiązał organy do dokładnego wyjaśnienia, czy roboty budowlane zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r. Sąd za niewystarczającą uznał ponadto ocenę organów odnoszącą się do przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) w odniesieniu do zarzutów skarżącej, że przedmiotowy obiekt stanowi 3 - metrowy mur w jej granicy o długości 12 m przy długości granicy 20 m.
Mając na uwadze stanowisko Sądu organ powiatowy wezwał inwestora do udokumentowania, że roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r.
W odpowiedzi, w dniu 6 czerwca 2016 r. pełnomocnik inwestora – [...] - przedłożył do akt sprawy oświadczenie inwestora [...] oraz trzech świadków, wskazujące na remont przedmiotowego budynku w 1994 r. Wynikało z nich, że po tej dacie nie wykonywano żadnych robót budowlanych z wyjątkiem robót nałożonych decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r.
W tych warunkach PINB uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu organ podał, że z przedłożonej, uzupełnionej inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego z lutego 2013 r. uzupełnionej w 2016 r., opracowanej przez mgr inż. arch. [...] wynika, że budynek gospodarczy wybudowany został przed majem 1970 r. W latach 80 XX wieku dokonano remontu drewnianej więźby dachowej wymieniając użyte w konstrukcji dachu podkłady kolejowe na ścianę murowaną z cegły silikatowej. W wyniku tych prac zmieniono materiał z którego częściowo jest wykonana ściana na granicy działki nr ew. [...] i [...] bez zmiany jej gabarytów. Wykonanie tych prac nie spowodowało pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Obecna wysokość muru, po wykonaniu 30 cm ogniomuru, wynosi 345 cm, co jest zgodne z zaleceniami z zakresu ochrony przeciwpożarowej dla przedmiotowego budynku z 2013 r.
W wyniku rozpoznania odwołania [...] [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego wyjaśniając, że nie dopatrzył się w sprawie takich okoliczności, które wypełniałyby przesłankę z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniającą przymusową rozbiórkę.
Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2790/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] uchylił decyzję WINB z dnia [...] października 2016 r.
Sąd zakwestionował dopuszczony przez organ na okoliczność wydarzeń związanych z budową spornego obiektu, dowód w postaci oświadczeń inwestora i osób trzecich uznając, że tego rodzaju środek dowody nie stanowi źródła dowodowego o mocy równoważnej zeznaniom świadków w rozumieniu art. 83 § 3 k.p.a. Nakazał także uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej w postaci przesłuchania wskazywanego przez nią świadka oraz przeprowadzenie oględzin budynku z udziałem stron postępowania. Ponadto Sąd uznał, wskazując na brzmienie art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., że kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, co do przeprowadzenia w 2007 r. robót budowlanych przy budynku gospodarczym oraz ich zakresu. Gdyby ustalone zostało, że w 2007 r. doszło do podwyższenia budynku o 90 cm, to organy powinny rozważyć, czy robotom tym nie należałoby nadać odrębnej kwalifikacji prawnej, a w konsekwencji, czy ich legalizacja nie powinna być przeprowadzona w odrębnym trybie na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r.
W odniesieniu do drugiej kluczowej w ocenie Sądu kwestii, dotyczącej oceny o niespowodowaniu przez budynek garażowo - gospodarczy niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) Sąd stwierdził, że decyzja narusza art. 153 p.p.s.a. w związku z niewykonaniem nałożonego wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. VII SA/Wa 2708/14 obowiązku wykazania przez organy, w odniesieniu do twierdzeń skarżącej o uciążliwości przedmiotowego obiektu będącego trzymetrowym murem w granicy jej działki o długości 12 m przy długości granicy 20 m, że jego budowa nie spowodowała niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Obowiązek ten, co wynika bezpośrednio z treści zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy zawęził do oceny bezpieczeństwa przeciwpożarowego, wykluczając zagrożenie w tym zakresie, zaś w pozostałym zakresie w całości przerzucił na skarżącą stwierdzając, że nie wykazała ona w jaki sposób przedmiotowy obiekt powoduje pogorszenie warunków użytkowych jej działki.
Mając na uwadze wskazania Sądu postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. WINB zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.
W dniu 24 kwietnia 2018 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili oględziny budynku gospodarczego położonego na nieruchomości przy u. [...] w [...], a w dniu 15 maja 2018 r. przeprowadzono dowód z zeznań świadków: [...], [...], [...], [...] i [...].
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. WINB ponownie utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że z zeznań przesłuchanych świadków w tym zeznań świadka zgłoszonego przez [...] wynika, że przedmiotowy obiekt gospodarczo – garażowy został w całości wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., zaś w okresie późniejszym nie prowadzono robót, które kwalifikowałyby się do uzyskania pozwolenia na budowę. W ramach rozprawy administracyjnej potwierdzono, że właściciel prowadził przy obiekcie prace konserwacyjne oraz wykonał ogniomur, jednak wykonanie ogniomuru wynikało z obowiązku nałożonego w tamtym czasie wiążącą decyzją administracyjną. Ponadto ustalono, że w trakcie wymiany dachu nie dokonano nadbudowy obiektu. Z inwentaryzacji budowlanej wynika bowiem, że w ramach tych robót zmieniony został jedynie materiał, z którego jest wykonana ściana bez zmiany jej gabarytów od strony działki sąsiedniej.
Dalej organ wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2018 r. przedstawiciel PINB [...] przeprowadził oględziny spornego budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...], w wyniku których stwierdzono, że: "Budynek murowany parterowy jest usytuowany w ostrej granicy z posesjami przy ul. [...] i [...]. Wymiary budynku w rzucie 11,50m x 4,95m, wysokość zmienna od 2, 65m do 3,45m. Konstrukcja ścian murowana pokryta tynkiem, ściany szczytowe od pewnej wysokości z cegły silikatowej (bez tynku), ściana od posesji przy ul. [...] również nie posiada okładziny tynkarskiej. Konstrukcja dachu drewniana pokryta blachą trapezową powlekaną. Murki ogniowe pokryte blachą. Odwodnienie dachu jednospadowego rynną i rurami spustowymi. (...) Aktualny stan techniczny i estetyczny przedmiotowego budynku dobry. Żaden z elementów obiektu nie wymaga pilnego remontu i nie istnieje zagrożenie dla użytkowników i otoczenia. Usytuowanie,, gabaryty, opis konstrukcji i zastosowanych materiałów zgodny z inwentaryzacją znajdującą się w aktach sprawy z lutego 2013r. wraz z zakresem robót do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (zakres ten wykonano)".
Oględziny od strony nieruchomości położonej przy ul. [...], będącej własnością [...] wykazały, że: "Odległość ściany przedmiotowego budynku gospodarczego od ściany budynku mieszkalnego na posesji [...] wynosi 4,0m. Ściana budynku gospodarczego o wysokości ok. 3,5m jest jednocześnie wygrodzeniem pomiędzy posesjami. Na pozostałej części wygrodzenie stanowi mur ceglany o wysokości ok. 1,6m. Ocena stanu technicznego ściany budynku gospodarczego od strony posesji [...] jest utrudniona z uwagi na gęsto rosnący bluszcz. Po odgarnięciu bluszczu na fragmencie ściany stwierdzano, że jest ona wykonana do pewnej wysokości z bloczków betonowych, na których dokonano nadbudowy z cegły silikatowej. Zwieńczenie dachu zakończone blachą. Z poczynionych obserwacji wynika, że stan techniczny ściany granicznej budynku gospodarczego jest dobry. Nie stwierdzono żadnych śladów zlasowania bloczków betonowych i zwietrzenia spoin. Mając jednakże na uwadze brak możliwości dostępu do całej ściany a zwłaszcza jej podstaw oraz okres istnienia (z relacji właścicielki ściana powstała w latach 60-tyćh ubiegłego wieku) stan techniczny niewidocznej części ściany dachu może się okazać gorszy." Podczas oględzin nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Na podstawie poczynionych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie organu istnienia tych przesłanek nie wykazała także [...]. Tymczasem groźba dla życia lub zdrowia ludzi albo niebezpieczeństwo dla mienia muszą być realne, a nie teoretyczne, zaś zaistnienie przesłanki pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych stosownie uzasadnione. Zdaniem WINB upatrywanie przez właścicielkę działki nr [...] pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w samym fakcie usytuowania budynku o wysokości 3m i długości 12m w ostrej granicy z jej działką przy ul. [...] w [...] oraz wskazywanie, że w ścianie budynku od strony jej działki są liczne pęknięcia, nie znalazło potwierdzenia w trakcie oględzin spornego budynku gospodarczego, zaś na załączonych do protokołu oględzin obiektu budowlanego dokonanych dnia 24 kwietnia 2018r., fotografiach widnieje ściana w/w budynku w całości porośnięta gęstą roślinnością, co także w ocenie organu nie stanowi o pogorszeniu warunków użytkowych otoczenia. Zdaniem WINB w oparciu o poczynione ustalenia brak jest podstaw do twierdzenia, że sporny budynek gospodarczy ogranicza prawo do swobodnego dysponowania nieruchomością [...].
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że sporny obiekt budowlany spełnia przesłanki przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z brzmieniem art. 40 ww. ustawy, w sytuacji gdy obiekt wybudowany samowolnie nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wydaje nakaz wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem WINB w realiach przedmiotowej sprawy z uwagi na wykonanie przez inwestora robót budowlanych zgodnie z załączoną do akt ekspertyzą techniczną z zakresu ochrony przeciwpożarowej dla spornego budynku gospodarczego, tj. wykonanie 30 cm ogniomuru, doprowadziło obiekt do stanu zgodnego z prawem, zatem organ powiatowy uprawniony był do oceny, że w sprawie nie występuje konieczność wydania decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a w konsekwencji prawidłowo orzekł o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego.
Skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. wniosła [...] zarzucając wydanie jej z naruszeniem:
1) przepisów postępowania: tj.:
- art. 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w kontekście ustalenia, czy budowa przedmiotowego obiektu stanowiącego budynek gospodarczy przy ul. [...] w [...] została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r.,
- art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów państwa w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej materiału zgromadzonego w sprawie,
2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 40 tej ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy nieobowiązującej już ustawy Prawo budowlane z 1974 r.,
- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie przez organ decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku.
W przypadku nieuwzględnienia powyżej powołanych zarzutów, przedmiotowej
decyzji skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania tj.:
- art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w kontekście:
- oceny, że przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwo dla życia ludzi lub albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych ma w świetle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.,
- oceny, że nie zachodzą ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności odnośnie do naruszenia interesów osoby trzeciej - skarżącej, które uzasadniałyby rozbiórkę,
- art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie zaistniały wymienione w nim przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o rozbiórce obiektu,
- art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie inwestorowi decyzji nakazującej wykonanie określonych w niej robót budowlanych, mimo że zaistniały przesłanki o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 2 Prawa budowlanego z 1974 r.,
- art. 37 ust. 2 w zw. z art. 5. ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu osoby trzeciej (skarżącej), który podlegałby ochronie.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Kontroli Sądu poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., który po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udzieleniu na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...].
Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji poprzedzić należy wskazaniem na to, że w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku gospodarczego orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jako ostatni, w dniu 25 października 2017 r. zapadł wyrok tego Sądu o sygn. akt VII SA/Wa 2790/16. Zaskarżona decyzja wydana została właśnie na skutek wskazanego wyroku. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił bowiem z przyczyn procesowych poprzednią decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. również w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Po uprawomocnieniu się tego wyroku, organ wojewódzki obowiązany był zatem ponownie rozpoznać sprawę stosując się do wytycznych w nim zawartych.
Okoliczność ta jest istotna dla obecnie dokonywanej przez Sąd kontroli prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego, albowiem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, zatem moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne.
Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przy czym, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać w tym miejscu również trzeba, że bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu sądu i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 691/08, Lex nr 574442). W tej sprawie żadna ze wskazanych okoliczności nie zaistniała, co oznacza, że wyrok Sądu z dnia 25 października 2017 r. jest wiążący tak dla organu orzekającego, jak i Sądu kontrolującego obecnie zaskarżoną decyzję [...] WINB.
W tym miejscu konieczne jest więc wskazanie na to, że w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie w dniu 25 października 2017 r. Sąd zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie w stopniu istotnym przepisów procesowych, w związku z zastąpieniem dowodów z zeznań świadków dowodami z dokumentów prywatnych, a w konsekwencji niewyjaśnieniem okoliczności niezakończenia robót budowlanych przed 1 stycznia 1995 r. co ma istotne znaczenie z puntu widzenia zastosowania właściwego reżimu prawnego. Sąd uznał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy w 2007 r. doszło do przeprowadzenia robót budowlanych przy spornym budynku gospodarczym i w jakim ewentualnie zakresie. W przypadku bowiem ustalenia, że w 2007 r. doszło do podwyższenia budynku o 90 cm organy winny rozważyć, czy robotom tym nie należałoby nadać odrębnej kwalifikacji prawnej, a w konsekwencji czy ich legalizacja nie powinna być przeprowadzona w odrębnym trybie na podstawie prawa budowlanego z 1994 r.
Ponadto Sąd stwierdził niedokonanie przez organ odwoławczy pełnej oceny możliwości powodowania przez budynek gospodarczo – garażowy niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) w kontekście podważania przez skarżącą przyjętego w inwentaryzacji wniosku o stanie budynku, jako ogólnie dobrym.
Mając na względzie wytyczne wynikające z ww. wyroku, jak i treść zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że wobec poczynionych w toku tego postępowania ustaleń, za właściwy należy uznać reżim prawny zastosowany w sprawie, tj. Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego obecnie obowiązującego. Jak stanowi bowiem ten ostatni, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenia poczynione przez organ na podstawie zeznań przesłuchanych świadków, jak i dokonanych oględzin z udziałem stron wskazują na wypełnienie dyspozycji tego przepisu. Z zeznań świadków w tym również przesłuchania podczas rozprawy administracyjnej [...] (świadka zgłoszonego przez skarżącą) wynika, że budynek od lat 70 – tych nie był rozbudowywany. Jedyne prace budowlane jakie zostały wykonane przy tym budynku miały miejsce w 1994 r. Podczas rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącej potwierdzono, że właściciel prowadził przy obiekcie prace konserwacyjne oraz wykonał ogniomur, przy czym wykonanie ogniomuru wynikało z obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Żaden ze świadków nie potwierdził, by w 2007 r. doszło do przeprowadzenia przy spornym budynku jakichkolwiek robót budowlanych, jak twierdzi skarżąca. W tej sytuacji podstawowymi dowodami w sprawie na okoliczność wydarzeń związanych z budową spornego obiektu okazały się dowody z zeznań świadków. Twierdzenia skarżącej, że "budynek uległ poważnym zmianom m.in. został nadbudowany o 90 cm w roku 2007" pozostają w sprzeczności z zeznaniami świadków. Skarżąca nie przedstawiła dowodów przeciwnych mogących podważyć dokonane ustalenia, ani argumentów, które dyskwalifikowałyby treść zeznań świadków zgodnie twierdzących, że przedmiotowy obiekt został w całości wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Zasada z art. 77 § 1 k.p.a. nie zwalniała skarżącej z obowiązku dostarczenia takich materiałów dowodowych, które potwierdzałyby okoliczności korzystne dla niej. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo.
Niemniej, zdaniem Sądu, decyzji tej nie sposób pozostawić w obrocie prawnym bowiem wojewódzki organ nadzoru budowlanego wbrew wytycznym Sądu zawartym w wyroku z dnia 25 października 2017 r. nie przeprowadził niezbędnego postępowania wyjaśniającego, które pozwalałoby stwierdzić, czy w tej sprawie wystąpiła przesłanka o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Dla zastosowania ww. przepisu niezbędne jest więc wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy; 2) powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z ww. stanów. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., powinien być stosowany wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 1989 r., sygn. IV SA 83/89, ONSA 1989, z.1, nr 38; z 4 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 1978/10 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, aby można było w pełni stwierdzić brak przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pozwalające ocenić, że samowolnie wybudowany budynek gospodarczo – garażowy w ostrej granicy z działką skarżącej nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a zarazem czy takie ewentualne zagrożenie można zalegalizować poprzez nakazanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie zrealizowanym obiekcie.
W ocenie Sądu przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe nie wykazało, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych. Organ z jednej bowiem strony twierdzi, powołując się na załączoną do akt inwentaryzację budowlaną zawierającą ocenę techniczną prawidłowości wykonanych robót budowlanych i ekspertyzę techniczną zakresu ochrony przeciwpożarowej, że stan techniczny ściany tego budynku w ostrej granicy z działką sąsiednią, jest dobry, by następnie przyjąć, że "mając na uwadze brak możliwości dostępu do całej ściany (porośniętej roślinnością), a zwłaszcza jej podstaw oraz okres istnienia (lata 60 – te ubiegłego wieku) stan techniczny niewidocznej części ściany może okazać się gorszy". W istocie zatem organ nie ocenił jednoznacznie, że samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych. Co więcej organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny zgodności obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi tj., czy lokalizacja budynku gospodarczego w ostrej granicy powoduje naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w powyższym zakresie, a w konsekwencji, czy powoduje zaistnienie którejś z przesłanek wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obligujących do wydania nakazu rozbiórki.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że o ile przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji, o tyle analiza zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy budowlane obowiązujące w okresie budowy danego obiektu, z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w czasie jego legalizacji. Tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.
Na temat zasad stosowania i rozumienia przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13. W uzasadnieniu wyjaśnił między innymi, że redakcja przesłanek rozbiórki (zawarta w cytowanym art. 37), które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich wystąpienie jest powiązane z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot " znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby". Również nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy, "jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1", jest powiązane z przyczynami występującymi w czasie orzekania, trudno bowiem sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która występowała w czasie budowy, ale już jej nie ma w czasie orzekania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że w świetle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym konieczne jest odróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Wskazano też, że celem przepisów regulujących sposoby likwidacji samowoli budowlanej jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. "Legalizacja więc skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie tej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego". Odnosząc się zaś do przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. zaznaczono, że "Przepis ten jednak miał zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy (...). Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. (...) Również w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna) należy uwzględnić przeznaczenie terenu od terminu budowy (...)".
Z powyższych uwag wynika, że w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z pozostałymi przepisami Prawa budowlanego, w tym normami techniczno-budowlanymi wówczas obowiązującymi, a także przepisami o planowaniu przestrzennym. Dopiero stwierdzenie w tym zakresie naruszenia prawa warunkuje – po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – zastosowanie środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy.
Sąd wyjaśnia przy tym, że stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 242/17).
Takie reguły postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego wynikają z dominującej linii orzeczniczej. Przykładowo w wyrokach NSA z dnia 8 marca 2013 r., II OSK 2155/11 i z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK 1057/15 przyjęto stanowisko, wedle którego przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy również dotychczasowych przepisów wykonawczych. Również w kontekście art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uznano za zasadne, aby przez "przepisy dotychczasowe" rozmieć zarówno przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. jak też ówczesne przepisy wykonawcze (por. ponadto wyroki WSA z: 14 października 2004 r. SA/Rz 753/03, 6 grudnia 2007 r. II SA/Gd 649/07, 10 sierpnia 2010 r. II SA/Bk 196/10; wyroki NSA z: 14 lipca 2006 r. II OSK 979/05, 8 grudnia 2011 r. II OSK 1749/10, 4 stycznia 2012 r. II OSK 1978/10, 27 lutego 2013 r. II OSK 2053/11, 14 października 2014 r. II OSK 804/13, 4 listopada 2015 r. II OSK 517/14, 13 listopada 2015 r. II OSK 531/14, 24 listopada 2017 r. II OSK 242/17).
W rezultacie należało uchylić zaskarżoną decyzję wobec braku działania organu nadzoru budowlanego zmierzającego do wyjaśnienia obowiązujących w okresie budowy warunków dotyczących sytuowania budynków względem granicy i sąsiedniej zabudowy, w związku z regulacją zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Sąd uznał, że stanowisko skarżącej w zakresie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przywołanych w skardze przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7 , art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zasługuje na akceptację.
Z wymienionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, które obejmowały uiszczony wpis od skargi (500 zł), Sąd postanowił w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy.