II SA/Wr 2848/03

II SA/Wr 2848/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /sprawozdawca/
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy W. M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wsi M.; I. oddala skargę w zakresie stwierdzenia nieważności przepisu § 2 pkt 5 uchwały opisanej na wstępie; II. w pozostałym zakresie postępowanie przed sądem umarza.
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 2848/03
UZASADNIENIE
Wojewoda D. wystąpił o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy W. M. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi M . Przeprowadzając postępowanie nadzorcze organ nadzoru ustalił, iż przedmiotowa uchwała zastała podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła, w opinii skarżącego Wojewody, przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 18 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz.139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).
Ponieważ upłynął 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda D. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił on, iż w toku przeprowadzania procedury uchwalania uchwały nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi M. do projektu uchwały zostały wniesione protesty Pana Z. Z. i Pani M. M .
W swoim proteście Z. Z. nie wyraził zgody na usytuowanie trafostacji w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Zdaniem organu nadzoru budzi wątpliwość i narusza prawo w sposób istotny fakt, że złożony do planu protest Z. Z. został uznany za możliwy do uwzględniania bez zmiany zasadniczych rozwiązań planu. Usunięcie z projektu planu stacji transformatorowej, dla której wyznaczono teren wydzielony liniami rozgraniczającymi stanowi bowiem zmianę przeznaczenia terenu.
Zgodnie z art. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Zaś art. 18 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o tym, iż przepisy ust. 2 - dotyczące procedury uchwalania planu zagospodarowania
Sygnatura akt II SA/Wr 2848/03
przestrzennego, stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi M. został złożony został protest również przez M. M . Protest ten dotyczył wprowadzenia zapisu o obowiązkach zarządzającego drogą KPJ 3. Zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy W. M. nr [...] protest M. M. został uwzględniony. Jednakże, jak wynika z analizy treści uchwały, zapis taki, aczkolwiek niewłaściwy dla ustaleń planu, nie został wprowadzony do uchwały. Tym samym zarządzenie wydane w toku procedury podaje nieprawdziwą informację jakoby wnioskowane zapisy zostały uwzględnione w treści uchwały.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nieuwzględnione w projekcie planu. W tym przypadku rada gminy nie rozpatrzyła na sesji protestu M. M., uznanego za uwzględniony, gdy w rzeczywistości nie wprowadzono zapisów przez nią wnioskowanych.
Zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 29 maja 2001 r. ,II SA/Wr 2350/2000).
W odpowiedzi na skargę Gmina W. M. wniosła oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazano, że w toku przeprowadzania procedury formalno-prawnej dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesione zostały dwa protesty, których sposób rozpatrzenia jest traktowany w skardze jako istotne naruszenie prawa.
Protest Z. Z. złożony [...]r. polegał na nie wyrażeniu zgody na lokalizację stacji transformatorowej na działce [...]
Sygnatura akt II SA/Wr 2848/03
sąsiadującej z jego działką. Wójt Gminy po przeprowadzeniu analizy zaopatrzenia w energię elektryczną terenu planowanej zabudowy oraz lokalizacji istniejących i projektowanych w innych terenach we wsi M. stacji transformatorowych postanowił zrezygnować z lokalizacji stacji na działce nr [...]. Stwierdzono, że 250 m na południe od planowanej lokalizacji stacji transformatorowej znajduje się nowa stacja a następna jest planowana ok. 500 m na północ. Zmiana ustaleń projektu planu w tym względzie nie może być traktowana jako zmiana przeznaczenia terenu gdyż jest zmianą projektu planu w trakcie jego opracowania. Nie jest też zasadnicza i szczególnie istotną zmiana projektu, gdyż nie ma wpływu na sąsiadujące tereny, których funkcja pozostaje bez zmian. Nie jest też w tym wypadku konieczne powtarzanie procedury opiniowania, uzgadniania ani wyłożenia projektu planu, gdyż taka zmiana w projekcie nie może naruszać właściwości żadnej z instytucji uprawnionej do opiniowania i uzgadniania projektów planów miejscowych oraz interesów osób trzecich.
Należy więc stwierdzić, że nie wystąpiło w tym wypadku naruszenie art. 18 ust. 3 i art. 27 ust. 1.
Z kolei protest M. M. złożony [...]r., którego treść nie wskazuje żeby należało go traktować jako protest do projektu planu wyłożonego do wglądu publicznego, gdyż nie wskazuje elementów planu będących przedmiotem protestu a tylko oczekuje wprowadzenia do zapisów planu definicji, został jednak potraktowany jako protest i uwzględniony. Odbyły się dwie rozmowy wyjaśniające z pełnomocnikiem - ojcem M. M. w Urzędzie Gminy, Pani M. została zawiadomiona o sposobie rozstrzygnięcia protestu w formie wprowadzenia dodatkowego zapisu w treści uchwały i nie zgłosiła zastrzeżeń do sposobu jego potraktowania.
Nie jest prawdą jakoby w treści uchwały nie znalazła się korekta tekstu uchwały zgodna z oczekiwaniem Pani M. M. dotycząca zarówno zdefiniowania pojęcia| funkcji wiodącej terenu oraz komunikacji wewnętrznej - ciągu pieszo-jezdnego jak i obowiązków zarządzającego komunikacją wewnętrzną.
Korekta została zawarta w § 2 uchwały zawierającym definicje i brzmi następująco: Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały mowa o:
Sygnatura akt II SA/Wr 2848/03
" 4) funkcji wiodącej terenu - należy przez to rozumieć funkcję, która w danym terenie jest obowiązująca i przeważająca pod względem zajmowanej powierzchni;
5) drodze wewnętrznej - należy przez to rozumieć ulicę lub ciąg pieszo jezdny nie będący drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985. r o drogach publicznych, pozostający w zarządzie współwłaściciel: korzystających z niego wspólnie i zobowiązanych do solidarnego urządzenia utrzymania "
Z treści definicji jednoznacznie wynika, iż obowiązki w zakresie wykonania
i utrzymania ciągu pieszo-jezdnego należą do zarządu współwłaścicieli korzystających z drogi. W opinii organu z powyższego widać, że wójt nie miał obowiązku przekazać złożonego protestu Radzie Gminy do rozpatrzenia, gdyż uwzględnił go we własnym zakresie a zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 Radzie Gminy przedstawiane są wyłącznie protesty nieuwzględnione. Zdaniem Rady Gminy należy więc stwierdzić, że i w tym wypadku nie wystąpiło naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej zmodyfikował stanowisko Wojewody D. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim reguluje ona sposób zagospodarowania działki nr [...]oraz stwierdzenie nieważności § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie cofa skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar
Sygnatura akt II SA/Wr 2848/03
sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej zwana upsa), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Wspomnianą kontrolą objęte zostały również postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawy co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w tym także orzeczenia wydane na podstawie norm procesowych
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak wskazano wyżej
przedmiotem kontroli mogą być orzeczenia wydane na podstawie norm prawa procesowego, w tym również postanowienia wydawane w kwestiach proceduralnych.
Przedmiotem badania legalności jest w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy W. M. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia
Sygnatura akt II SA/Wr 2848/03
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi M . Skarżący – Wojewoda D. zarzucił, iż zaniechanie w projekcie planu usytuowania stacji tansformatorowej na działce [...] uchybia regulacjom ustawowym, stanowiąc o zmianie przeznaczenia terenu i tym samym winna być powtórzona cała procedura planistyczna. Sąd podziela wszakże opinię Rady Gminy W. M. że zmiana ustaleń projektu planu w tym względzie nie może być traktowana jako zmiana przeznaczenia terenu, gdyż jest tylko zmianą projektu planu w trakcie jego opracowania. Nie jest to zasadnicza zmiana projektu, gdyż nie ma wpływu na sąsiadujące tereny, których funkcje pozostały bez zmian. Dlatego też nie jest w tym wypadku konieczne powtarzanie procedury opiniowania, uzgadniania ani wyłożenia projektu planu, gdyż taka zmiana w projekcie nie narusza właściwości żadnej z instytucji uprawnionej do opiniowania i uzgadniania projektów planów miejscowych oraz interesów osób trzecich. Rezygnacja z lokalizowania na przedmiotowej działce trafostacji jest zmianą korzystną z punktu widzenia osób trzecich, gdyż eliminuje ewentualne negatywne oddziaływanie takiej stacji na otoczenie. W konkluzji należało uznać, iż przepis art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w opisanym stanie faktycznym zastosowywania, gdyż nie zaistniała potrzeba ponawiania czynności o których mowa w przepisie art. 18 ust. 2 powoływanej ustawy.
Także protest M. M. w istocie rzeczy został uwzględniony, w takim zakresie w jakim chodziło o doprecyzowanie pojęć, którymi się posłużono w uchwale, a mianowicie "funkcja wiodąca terenu" i "droga wewnętrzna". Natomiast wprowadzenie zapisu o obowiązkach zarządzającego drogą KPJ 3 wykracza poza dopuszczalną treść planu (por. art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) a wobec tego zapis ten nie mógł zostać umieszczony w planie. Do zagadnienia zarządzania tego typu drogą nawiązano wszakże przy definiowaniu pojęcia drogi wewnętrznej. Sposób zdefiniowania pojęcia "drogi wewnętrznej" w planie nie narusza prawa, gdyż rada gmina miała prawo do definiowania używanych przez siebie określeń. Przyjęte w planie określenie nawiązuje bezpośrednio do sposobu rozumienia pojęcia drogi wewnętrznej w ujęciu przepisu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t,j, Dz.U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.)
Sygnatura akt II SA/Wr 2848/03
Tak więc skoro więc Wójt Gminy W. M. uwzględnił wskazane wyżej protesty w projekcie planu, to zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie miał obowiązku ich przedstawiania Radzie Gminy.
W konkluzji należało uznać, iż kwestionowana uchwała nie naruszała obowiązującego porządku prawnego, co mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Dlatego też zasadne było, zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalenie skargi w zakresie wskazanym w sentencji.
Ponieważ skarżący cofnął w pozostałym zakresie skargę, a nie zaistniała podstawa do uznania cofnięcia za niedopuszczalne w rozumieniu art. 60 u.p.s.a, zasadne było, na podstawie art. 161 § 1pkt 1 tejże ustawy, umorzyć postępowanie w zakresie opisanym w sentencji.