II SA/WR 2833/03

II SA/Wr 2833/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2005-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska - spraw. Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor WSA Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w S. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez E. S. jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] Nr [...] wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] Nr [...] o odmowie stwierdzenia występowania u skarżącej choroby zawodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustalił, że sprawa braku zawodowej przyczyny ubytku słuchu u skarżącej została wcześniej rozstrzygnięta decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 13 czerwca 1997 r., a skarga na nią oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 1999 r. w sprawie o sygn. II SA/Wr 954/97. Decyzja z dnia 13 czerwca 1997 r. oparta była o badanie konsultacyjne z dnia 13 stycznia 1997 r. oraz z dnia 24 lutego 1997 r. Rozpoznając ponownie sprawę ewentualnego istnienia choroby zawodowej u skarżącej organ wyjaśnił, że skarżąca pracowała w Hucie A w Z. jako operator suwnicy manipulacyjno-transportowej mając narażenie na hałas od 82 do 95 dB w okresie od 1964 r. do 1997 r., natomiast przez okres około trzech miesięcy od daty ostatniego badania, a więc w okresie od 24 lutego 1997 r. do dnia 22 maja 1997 r., pracowała w narażeniu na hałas - 82-83 dBA - wobec czego została poddana dwuinstancyjnej procedurze diagnostycznej.
Dnia 11 czerwca 2002 r. u E. S. ponownie przeprowadzono badanie konsultacyjne w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K., które wykazało niedosłuch o charakterze mieszanym, ze średnim ubytkiem słuchu UP- 39 dB, UL- 66 dB. Ze względu na mieszany charakter niedosłuchu, a także brak narażenia na ponadnormatywny hałas środowiska pracy od daty poprzedniego badania słuchu w lutym 1997 r. przyjęto pozazawodową przyczynę pogorszenia słuchu.
Biorąc pod uwagę cały okres narażenia: udokumentowany okres pracy przed badaniem, na podstawie którego została wydana prawomocna decyzja o niestwierdzeniu choroby zawodowej, oraz dodatkowy trzy miesięczny okres zatrudnienia po badaniu (od dnia 24 lutego do 22 maja 1997 r.), a także opinię jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia stwierdzającą, iż znaczna progresja niedosłuchu w stosunku do oceny z roku 1997 r. i pogorszenie słuchu nie mające związku z narażeniem na hałas bez przekroczeń norm higienicznych jest spowodowane czynnikami pozazawodowymi - organ pierwszej instancji wydal decyzję negatywną w dniu 27 marca 2003 r. Decyzja ta została zaskarżona przez E. S. i uchylona decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 23 kwietnia 2003 r., z uwagi na brak umożliwienia stronie wyczerpania prawa do rozpoznania choroby w dwóch instancjach diagnostycznych.
W konsekwencji, przeprowadzono dodatkowe badanie w dniach od 17 lipca 2003 r. do 24 lipca 2003 r. w Instytucie Medycyny Pracy w S. W wyniku tych badań wykonanych metodą audiometrii tonalnej oraz obiektywnej audiometrii impedancyjnej stwierdzono u skarżącej istnienie obustronnego niedosłuchu typu odbiorczego, średnie ubytki słuchu dla ucha prawego 16 dB, dla ucha lewego 50 dB. Zdaniem tej jednostki orzeczniczej znaczna asymetria niedosłuchu, wielkość niedosłuchu dla ucha lepiej słyszącego oraz znaczne pogorszenie słuchu po zakończeniu pracy w narażeniu na hałas nie dają podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzanym niedosłuchem, a krótkotrwałym narażeniem na hałas środowiska pracy, co w efekcie świadczy o istnieniu pozawodowego czynnika uszkadzającego narząd słuchu. Opierając się na orzeczeniach lekarskich dwóch jednostek orzeczniczo-diagnostycznych wskazujących na pozazawodową etiologię uszkodzenia narządu słuchu oraz mając na uwadze dane z wywiadu epidemiologicznego środowiska pracy wykonywanej przez skarżącą - organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] ponownie nie stwierdził istnienia choroby zawodowej.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie próbowała nawet wskazać jaka pozazawodowa przyczyna spowodowała uszkodzenie słuchu, zwracając jednocześnie uwagę, iż nie chorowała nigdy na zapalenie uszu, nie stosowała leków uszkadzających słuch, jak również nie miała urazów uszu.
Z kolei w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który rozpoznawał odwołanie strony, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65 poz. 294 ze zm.) warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwe jednostki służby zdrowia. W przedmiotowej sprawie wyniki badań lekarskich były dla skarżącej negatywne jako, że nie każde ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia można uznać za chorobę zawodową, zwłaszcza, że zdaniem organu nie miało ono związku przyczynowego z wykonywana pracą, bowiem drastyczny ubytek słuchu od 1997 r. do 2003 r. nie mógł być skutkiem trzymiesięcznego narażenia na hałas - od lutego do maja 1997 r. - kiedy to ustało narażenie na hałas. Organ podkreślił, że samo udokumentowanie pracy w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego jest niewystarczające do stwierdzenia choroby zawodowej.
W skardze wystąpiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego S. i podniesiono, iż strona przez 33 lata pracowała w warunkach szkodliwych dla zdrowia, będąc przez cały ten czas narażona na działanie hałasu. Wskazano, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, lekarz powinien jedynie stwierdzić stan chorobowy, a organ dokonując kwalifikacji prawnej schorzenia, powinien przyjąć domniemanie związku przyczynowego między określonym zagrożeniem a schorzeniem.
Organ wnosił o oddalenie skargi i powtórzył w tej mierze dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Pojęcie choroby zawodowej określał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.
Stosownie do tego przepisu chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Rozpoznane u skarżącej schorzenie narządu słuchu jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Zatem schorzenie to może być uznane w świetle powołanych przepisów za chorobę zawodową, o ile zostało spowodowane czynnikiem hałasu występującym w środowisku pracy.
Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby. Zgodnie z § 7 - 9 jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia.
Jednostki organizacyjne wymienione w ust. 1-3 wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej.
Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia.
Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie ma orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, orzeczenie to powinno mieć formę opinii biegłego. Orzeczenie to powinno być poprzedzone zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. W omawianym stanie faktycznym organy ustaliły okres i rodzaj zatrudnienia, nie ustosunkowały się do zarzutu, że strona pracowała w narażeniu na ponad normatywny hałas o okresie od 1964 r. do 1997 r. rozważając jedynie okres zatrudnienia przez trzy miesiące od daty ostatniego badania. Nadto w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ślad za przeprowadzonymi dowodami z opinii właściwych jednostek służby zdrowia przyjęły, że ze względu na niski ubytek słuchu - poniżej 16 decybeli w uchu lepiej słyszącym oraz asymetrię niedosłuchu - nie występuje u skarżącej schorzenie, które należałoby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Stanowisko takie nie może się ostać.
Już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn akt III RN 36/98 (OSNIAPiUS) z 199 r. nr 16 poz. 192) wyrażono pogląd, że brak jest podstaw prawnych w aktualnym stanie prawnym do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień tego uszkodzenia. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienna praktyka orzecznicza pozostaje w sprzeczności z prawem. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się cała konsekwentna linia orzecznicza. W wyroku z dnia 11 marca 1999 r. III RN 128/98, Sąd Najwyższy uznał, że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia tego uszkodzenia, analogiczny pogląd wynika z wyroku z dnia 19 lipca 1984 r. II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4 poz. 53) według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobnie Sąd Najwyższy orzekł w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. II RN 36/98 (OSNAPiUS 1999 r. Nr 6 poz. 192), stwierdzając brak podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia. pogląd taki wyrażono ostatnio w wyroku z dnia 14 marca 2002 r. nr Iii RN 78/01 (nie publ.), który bezwzględnie powyższe stanowisko podziela.
Powszechnie przyjmuje się też konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1982 r. nr II SA372/82 zawarto aktualny nadal pogląd, iż dla uznania danej choroby za zawodowa wystarczy stosownie do § rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45 poz. 271) - ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową." Z kolei w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., nr I SA 2244/00 (LEX nr 53801) przyjęto wprost, że "Wykonywanie przez około 18 lat pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a tymi warunkami (pracą)."
Wbrew stanowisku organów nie są one bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 75 § 1 KPA wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby. (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r., nr I SA 1200/98 - LEX nr 45833, w którym stwierdzono, że "Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone."
W rozpoznawanej sprawie znaczenie mieć będzie fakt wykonywania pracy w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej przez okres 33 lat oraz fakt rozpoznania przez właściwe jednostki służby zdrowia odbiorczego charakteru stwierdzonego u skarżącej niedosłuchu, przy czym z opinii medycznych nie wynika, iż do jego powstania przyczyniły się inne - poza środowiskowymi - uwarunkowania. Nie znajduje natomiast oparcia w przepisach prawa ustalanie stopnia niedosłuchu "z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek", czy też poniechanie jasnego wyrażenia opinii co do przyczyn niedosłuchu z powołaniem się na zbyt niski ubytek zdolności słyszenia oraz asymetrię niedosłuchu.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.