II SA/WR 283/25

II SA/Wr 283/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2024 r. Nr 552/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania konstrukcji oporowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2024 r. (nr 552/2024) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) z dnia 25 marca 2024 r. (nr 45/2024) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania budowli - konstrukcji oporowej o wysokości ok. 70 cm (mur oporowy) od strony południowej, wschodniej i zachodniej działki nr [...] (po podziale: dz. nr [...], [...], [...], [...] ) AM-[...] obr. [...] B., gmina Z., którego właścicielem jest R. Ż., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 31 stycznia 2022 r. do PINB wpłynęło pismo S. D. (dalej: skarżący) zawiadamiające o prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym - w zakresie wykonania muru oporowego, podwyższenia terenu działki oraz poziomu posadowienia budynków na działce nr [...] w miejscowości B.
Dnia 1 marca 2022 r. przeprowadzono oględziny działki nr [...], w trakcie których stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z decyzją Starosty Z. nr 434/2017 z dnia 29 listopada 2017 r. obejmującą budowę dwóch budynków jednorodzinnych z garażami oraz dwóch budynków usługowych wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą w miejscowości B. oraz decyzją zmieniającą nr 1 z dnia 24 stycznia 2022 r. w zakresie: lokalizacji nowego budynku mieszkalnego w miejsce budynku restauracyjnego, przeniesienia lokalizacji budynku restauracyjnego ze zmianą układu funkcjonalnego, przeniesienia lokalizacji budynku biurowego bez zmiany układu funkcjonalnego, zmiany lokalizacji przyłącza i wewnętrznej sieci elektroenergetycznej, zmiany lokalizacji utwardzeń terenu w obrębie działki inwestora, budowy sieci kanalizacji deszczowej w obrębie działki inwestora, zmiany lokalizacji sieci kanalizacji sanitarnej, zmiany poziomu posadowienia budynków, zaprojektowania nowych miejsc postojowych.
Ww. decyzje nie obejmują wykonania konstrukcji oporowych nadziemnych, jakimi są mury oporowe.
W trakcie oględzin stwierdzono, iż z trzech stron działki - od strony południowej, wschodniej i zachodniej - został wykonany mur o różnej wysokości ok. 70 cm, w niektórych odcinkach niższy, wykonany z bloczków betonowych. Zdaniem właściciela działek, w tym momencie, na teren budowy przywieziona jest ziemia do profilowania terenu zgodnie z pozwoleniem.
Zawiadomieniem z dnia 1 marca 2022 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania budowli - konstrukcji oporowej o wysokości ok. 70 cm (mur oporowy) od strony południowej, wschodniej i zachodniej działki nr [...] (po podziale: dz. nr [...], [...], [...], [...] ) AM-[...] obr. [...] B., gmina Z.
PINB postanowieniem nr 23/2022 z dnia 1 marca 2022 r. wstrzymał budowę konstrukcji oporowej nadziemnej o wysokości ok. 70 cm (muru oporowego).
DWINB postanowieniem nr 489/2022 z dnia 9 maja 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r. o sygn. akt II SA/Wr 499/22, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in. na to, że zasadnicze znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma ustalenie charakteru i funkcji konstrukcji, która wywołała spór. Wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny w szczególności dokonać analizy spornej konstrukcji na tle całej nieruchomości, ustalić jej kształt i dokładne wymiary, uszczegółowić różnice wysokości terenów, zbadać czy cechy konstrukcji oporowej/ogrodzenia należy przypisać całości konstrukcji, czy zdywersyfikować to w zależności od poszczególnych fragmentów. Organy winny też rozważyć, że w sprawie mamy do czynienia z trwającymi robotami budowlanymi, co rodzi określone konsekwencje faktyczne związane z realizacją prac.
Rozpoznając ponownie sprawę PINB, przeprowadził w dniu 9 maja 2023 r. oględziny, w trakcie których stwierdził, że od strony południowej (od strony drogi krajowej) długość muru wynosi 31,40 m. Od strony wewnętrznej posesji (ob. nr [...]) jego wysokość wynosi ok. 0,50 m (2 bloczki betonowe) od poziomu gruntu. Do muru zamontowana została siatka ogrodzeniowa stalowa. Łączna wysokość wynosi ok. 1,80m. Od strony drogi krajowej - od strony zewnętrznej widoczne jest miejscowe uzupełnienie podłoża gruntowego gruzem ceglanym i betonowym, na którym wykonany został ww. mur. Od strony wewnętrznej muru masy ziemi zostały usunięte od muru. Z uwagi na to, że roboty budowlane nie zostały zakończone, teren ten jest wciąż placem budowy i wykonywane są prace budowlane także związane z przemieszczaniem mas ziemi.
Od strony wschodniej długość muru wynosi ok. 45,00m. Jego wysokość od poziomu gruntu po stronie wewnętrznej działek nr [...], [...] wynosi ok. 0,80m. Od strony zewnętrznej - dz. nr [...] - ok. 1,20m. Od strony wewnętrznej muru - masy ziemi zostały odsunięte od niego. Na długości muru zostały wykonane podpory w ilości 11 sztuk, betonowe, przeciwdziałające jego zwichrzeniu.
Od strony zachodniej w miejscu planowanej bramy wjazdowej po stronie od drogi krajowej nie występuje mur. Następnie na odcinku ok. 5,70m wykonany został mur z dwóch warstw bloczków betonowych. Wysokość muru od poziomu gruntu po stronie zewnętrznej (od drogi dojazdowej - gminna wewnętrzna) oraz od strony wewnętrznej (dz. nr [...]) wynosi ok. 0,60m (60 cm) Wysokość muru wraz z zamontowaną siatką ogrodzeniową na nim wynosi 1,80m. Odcinek kolejny o długości ok. 10,40 m nie jest zabudowany murkiem. Następnie na odcinku ok. 35,90m wykonany został mur o wysokości od poziomu gruntu, w granicach od 0,60m do 0,30m z obydwu stron. Na tym odcinku muru została zamontowana siatka ogrodzeniowa metalowa. Wysokość muru wraz z siatką wynosi ok. 1,80m. Kolejny odcinek muru - długość 37,70m i wysokość od poziomu gruntu - od strony działek - 0,78m, od strony drogi dojazdowej - 0,66m. Od strony zachodniej działek mur został wykonany z dwóch warstw bloczków, na nim zamontowana siatka stalowa ogrodzeniowa. Od strony wewnętrznej działek masy ziemi zostały odsunięte od muru. W trakcie oględzin nie były prowadzone prace budowlane, jednak zakres robót nie został zakończony, wciąż jest to plac budowy, wciąż trwają prace budowlane, a to wiąże się z przemieszczaniem mas ziemi. Sporządzono dokumentację fotograficzną.
W piśmie z dnia 17 maja 2023 r. R. Ż., nieobecny w trakcie oględzin, w zakresie uwag dotyczących muru od strony wschodniej, wskazał iż prace ziemne od strony jego nieruchomości wciąż trwają z uwagi na toczące się prace ogrodowe. Po ich zakończeniu poziom zostanie wyrównany po obu stronach. Jednocześnie poinformował, że istniejący mur jest ogrodzeniem i nie podtrzymuje żadnych mas ziemnych. W dzienniku budowy brak jest wpisów dotyczących budowy ogrodzenia z uwagi na fakt, że nie wymaga tego prawo budowlane i nie było częścią pozwolenia na budowę.
Dnia 29 maja 2023 r. PINB wydał decyzję nr 61/2023, którą umorzył niniejsze postępowanie. Decyzja ta decyzją DWINB nr 613/2023 z dnia 10 lipca 2023 r., została uchylona, a sprzeciw od decyzji kasacyjnej, wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2023 r., został oddalony.
W dniu 30 listopada 2023 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny wokół działek nr [...], [...], [...] i [...] . Pomiarów dokonano co 5 metrów, po obu stronach ogrodzenia, zarówno samego muru stanowiącego podmurówkę ogrodzenia z zamontowaną siatką oraz ogrodzenia wykonanego od strony działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego.
W trakcie oględzin ustalono, że ogrodzenie wykonane zostało na całej długości od strony jezdni - drogi krajowej; od strony posesji skarżącego nie została zamontowana siatka. Skarpa wykonana ze spadkiem od strony działki R. Ż. W obecnej chwili mur nie stanowi oparcia dla mas ziemi - odsłonięty jest na całej długości. Po przeciwnej stronie działek - od strony pól i drogi gminnej - strona zachodnia, ziemia również została wyskarpowana ze spadkiem w stronę ogrodzenia. Pomiary - zostały naniesione na mapę sytuacyjno-wysokościową obejmującą zagospodarowanie działek nr [...], [...], [...] i [...] . Obecny podczas oględzin inwestor oświadczył, że od strony zachodniej teren jest nieuporządkowany i służy jako dojazd do działki nr [...], gdzie jest planowane rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego, po zakończeniu robót planuje się wyrównanie terenu.
Z przeprowadzonych pomiarów wynika, że w przeważającej części rzędne terenu po obu stronach muru są jednakowe lub różnią się nieznacznie (ok. 10-15 cm). Na odcinku kilku metrów od strony skarżącego (strona wschodnia) różnica poziomów ziemi po obu stronach muru wynosi od 20 do 43 cm.
W dniu 5 października 2023 r. inwestor przedłożył obliczenie dokonane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane (konstrukcyjno-budowlane), z których wynika, że skarpa jest w stanie równowagi statecznej i nie dojdzie do jej osunięcia.
Dnia 14 lutego 2024 r. do PINB wpłynęło pismo R. Ż., którym przekazał decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 lutego 2024 r. uchylającą decyzję Starosty Z. z dnia 10 marca 2023 r., którą wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia o wysokości 3,5m w miejscowości B., na działkach gruntu nr [...], [...], [...], AM-[...], obręb B., gmina Z. i umorzono postępowanie organu I instancji.
W tak kształtujących się okolicznościach, dnia 25 marca 2024 r. PINB wydał decyzję nr 45/2024, którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania budowli - konstrukcji oporowej o wysokości ok. 70 cm (mur oporowy) od strony południowej, wschodniej i zachodniej działki nr [...] (po podziale: dz. nr [...], [...], [...], [...] ) AM-[...] obr. [...] B., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonych oględzin, zbadaniu wyników pomiarów i porównaniu ich z poprzednimi należy stwierdzić, że za każdym razem różnią się od siebie. Są to różnice nieznaczne ale świadczące o tym, że na terenie działek wciąż trwają jeszcze roboty budowlane, związane z przemieszczaniem mas ziemnych na różnych działkach z różnym natężeniem. Nie do końca zostały ukształtowane tereny wokół wykonanego ogrodzenia i mogą jeszcze przez jakiś czas sprawiać wrażenie murków oporowych w niektórych miejscach. Na działkach nr [...] i [...] pozostały jeszcze do zrealizowania obiekty budowlane, co ma związek z przemieszczaniem mas ziemi i okresowym rozmieszczeniem jej w różnych miejscach. Od strony działki nr [...] na niewielkim odcinku na granicy z działką nr [...] różnica terenu po obu stronach wynosi ok. 40 cm. Skarpa od tej strony jest o bardzo małym nachyleniu stoku (ok. 16° ) a grunt spoisty, co wynika z przedłożonych przez inwestora obliczeń.
PINB wskazał, że w niniejszej sprawie wciąż trwają roboty budowlane i tym samym pewne przesuwanie mas ziemnych jest sprawą naturalną i może mieć charakter tymczasowy. W tym względzie kwalifikacja określonego obiektu może okazać się przedwczesna, biorąc pod uwagę dynamiczny charakter inwestycji i postępy prac. Po wykonaniu całego zamierzenia inwestycyjnego a tym samym zakończeniu robót ziemnych PINB dokona oględzin pod względem zgodności wykonania przedsięwziętych prac z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
PINB uznał, iż część murowana ogrodzenia oraz murowana wraz z siatką stalową, do czasu zakończenia robót budowlanych w zakresie przesuwania mas ziemnych, pełni funkcję ogrodzenia. PINB wskazał jednocześnie, że przyjął, iż inwestor wykonał ogrodzenie a zróżnicowane poziomy mas ziemnych miejscami opierającymi się o to ogrodzenie są chwilowe, wynikające z trwających prac, polegających na ich przesuwaniu na określony czas.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez skarżącego poprzez wniesienie odwołania, w którym to sformułował zarzuty dot. naruszenia przepisów procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i podejmowanych w tym zakresie przez PINB czynności procesowych. Zarzucił także bezczynności i przewlekłość PINB w niniejszej sprawie. Wskazał, iż PINB nie zbadał okoliczności posadowienia spornego muru z naruszeniem przysługującego mu prawa własności, jak też nie ustalił charakteru tejże konstrukcji. Jednocześnie skarżący wskazał na liczne okoliczności związane z rozpoczęciem i prowadzeniem prac związanych z realizowanym przez R. Ż. przedsięwzięciem.
Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 20 maja 2024 r. DWINB - utrzymując w mocy decyzję PINB - wyjaśnił, że rozpoznając ponownie sprawę PINB dokonał odpowiednich pomiarów, z których wynika, że w przeważającej części rzędne terenu po obu stronach muru są jednakowe lub różnią się nieznacznie (ok. 10-15 cm). Na odcinku kilku metrów od strony skarżącego (strona wschodnia) różnica poziomów ziemi po obu stronach muru wynosi od 20 do 43 cm. Stwierdzono, że w obecnej chwili mur nie stanowi oparcia dla mas ziemi - odsłonięty jest na całej długości. Nadto inwestor przedłożył do akt obliczenia wykonane przez mgr inż. K. C., posiadającego stosowne uprawnienia, z których wynika, że skarpa od strony działki [...] jest w stanie równowagi statecznej i nie dojdzie do jej osunięcia. Z ww. wynika również, iż owa skarpa ma niewielkie nachylenie tj. ok. 16° a grunt jest spoisty.
Organ odwoławczy wskazał także, że na dz. nr [...] i [...] nie zakończono jeszcze robót budowlanych, co ma związek z przemieszczaniem mas ziemi.
Konkludując DWINB stwierdził, że aktualnie sporna konstrukcja stanowi ogrodzenie, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby ziemia opierała się na murze czy też aby mur zabezpieczał ziemię przed osuwaniem się. Ponadto nie doszło jeszcze do ostatecznego ukształtowania terenu przez wzgląd na trwające prace ziemne. Na ten moment zatem zasadne jest umorzenie postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do treści odwołania DWINB wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wykonania budowli - konstrukcji oporowej, natomiast większość podnoszonych przez S. D. zarzutów nie dotyczy przedmiotu tego postępowania lub też odnosi się do działalności organu nadzoru budowlanego I stopnia, co pozostaje bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył S. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zarzucił brak merytorycznego, obiektywnego prowadzenia postępowania, niezgodne z prawem procedowanie niniejszej sprawy, mataczenie bezczynność i przewlekłość organu od dnia 31 stycznia 2021 r., tj. od dnia złożenia zawiadomienia.
Skarżący zarzucił niezgodne z prawem prowadzenie inwestycji, wskazując m.in. na brak decyzji lokalizacyjnej, niewłaściwe przeprowadzenie oględzin. Wyjaśnił, że bezpośrednio przy murze inwestor wykonał przyłącze zasilające, które obecnie jest jedynie przysypane i nie odpowiada odbiorowi tej instalacji oraz warunkom technicznym i może stwarzać realne zagrożenie porażenia prądem.
Zdaniem skarżącego sporny obiekt od początku miał pełnić funkcję oporową, gdyż inwestor nawoził odpady, masy ziemi, którymi zasypywał, podnosił i podwyższał rzędne działek [...], [...], [...] bez zgodny stron sąsiadujących, bez pozwolenia w trybie k.p.a.
Budowa muru obejmująca część bezpośrednio graniczącą z działką skarżącego tj. [...] nie została ustalona wspólnie. Inwestor wybudował mur oporowy bezpośrednio na linii graniczącej z działką [...] naruszając częściowo również własność skarżącego, nie zachowując wymaganej odległości dla tej budowy. Od strony skarżącego wysokość muru oporowego wynosi od 70 do nawet 140 cm wysokości.
Skarżący zarzucił brak odniesienia się w całości do kluczowych dla badanej sprawy zagadnień, brak ustalenia stanu faktycznego przypadającego nie obecnie po kolejnych zmianach inwestora, lecz w okresie budowy tego muru. Organ nie odniósł się również do umiejscowienia przebiegu muru oporowego oraz nie rozpatrzył składanych przez skarżącego wniosków dowodowych , uniemożliwiając mu czynny udział w postępowaniu.
Skarżący podał, że przed 2017 r. na działce [...] był poniemiecki staw i mokradło, które porosło drzewami, a różnica poziomu pomiędzy działką skarżącego a dz. nr [...] wynosiła od 2 do nawet 3 m.
Skarżący wskazał, że sam fakt tymczasowego odkrycia mas ziemnych przy murze oporowym na granicy działki skarżącego [...] potwierdza że wykonano takie działanie jedynie na potrzeby oględzin. Bezspornie docelowo wybudowany mur posiada charakter oporowy, co potwierdzają jego elementy poprzeczne, podpory od strony działek [...], [...], [...]. Wskazał, iż skarpę wykonano post factum, tj. po 15 lutym 2022 r. na potrzeby oględzin.
Dalej skarżący zarzucił organom brak ustalenia stanu faktycznego, brak ustalenia stanu pierwotnego oraz analizy jakie różnice rzędnych powstały w wyniku działań inwestora. Wskazał, że również od strony zachodniej mur oporowy istnieje a posadowione na nim ogrodzenie i przęsła o wysokości 1,5 m znajdują się względem zmienionych rzędnych terenu obecnie poniżej wysokości gruntów. Zakwestionował także twierdzenia jakoby wysokość muru wynosiła 1,80.
Wreszcie skarżący wskazał na uciążliwości związane z realizacją niniejszej inwestycji od 7 lat oraz wskazał, iż nie zgadza się na budowę ogrodzenia objętego zgłoszeniem inwestora w odrębnym postępowaniu.
Skarżący zarzucił też organowi, że ten nie ustalił pomiarów w sposób właściwy. Uniemożliwiono skarżącemu obecność, czynny udział w prowadzonych oględzinach, wizjach terenowych na działce [...], [...], [...], [...] zarówno przez PINB jak i inwestora.
W przekonaniu skarżącego materiał dowodowy wskazuje, że naruszono przepisy rozporządzenia, prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB uchybił i naruszył procedury w postępowaniu dowodowym, naruszył zasadę prawdy obiektywnej, uniemożliwił wspólnie z inwestorem czynny udział w postępowaniu, bezpodstawnie wydał decyzje o umorzeniu postępowania wobec wskazanych wprost, udokumentowanych i udowodnionych naruszeń prawa materialnego i procesowego.
Do skargi została załączona dokumentacja fotograficzna.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W przedłożonych pismach procesowych z dnia 9 sierpnia 2024 r. i 21 sierpnia 2021 r. skarżący wskazał również na okoliczność zniszczenia, zmiany urządzenia wodnego, jakim jest rów melioracyjny, który odprowadza wody z obszaru położonego wyżej nieruchomości skarżącego oraz naruszenia stosunków wodnych.
W piśmie procesowym zaś z dnia 26 sierpnia 2024 r. skarżący wskazał, iż działania inwestora w zakresie naruszania stosunków wodnych, realizacji inwestycji oraz budowy muru oporowego doprowadziły do dewastacji i zalewania jego nieruchomości oraz degradacji nasadzeń z uwagi na brak światła.
Z kolei w piśmie z dnia 12 grudnia 2024 r. skarżący wskazał na toczące się postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych.
Na rozprawie, wyznaczonej na dzień 25 września 2025 r., skarżący podtrzymał skargę oraz twierdzenia w niej zawarte. Wskazał, że obecnie na murze oporowym zostało wybudowane ogrodzenie. Zrealizowane roboty – w ocenie skarżącego – zostały częściowo wykonane na gruncie – z przekroczeniem granicy, na co zwracał już uwagę w odwołaniu lecz DWINB nie odniósł się do tej okoliczności. Skarżący podkreślił, że bezprawnie pozbawiono go możliwości uczestniczenia w oględzinach. Wskazuje, że uczestnik postępowania nawiózł znaczne ilości mas ziemnych, które podnosiły poziom gruntu w miejscu gdzie kiedyś znajdował się staw. Wskutek realizacji ogrodzenia dochodzi do zacieniania jego nieruchomości. Skarżący podniósł, że uczestnik postepowania jako architekt miał wiedzę co do skutków podejmowanych działań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.)
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 20 maja 2024 r. (nr 552/2024) utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 25 marca 2024 r. (nr 45/2024) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania budowli - konstrukcji oporowej o wysokości ok. 70 cm (mur oporowy) od strony południowej, wschodniej i zachodniej działki nr [...] (po podziale: dz. nr [...], [...], [...], [...] ) AM-[...] obr. [...] B., gmina Z., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć, na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do jego uznania, stąd organ jest zobowiązany do jego wydania, tylko w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, o ile zachodzą ku temu przesłanki. Swoje stanowisko w tej kwestii powinien należycie uzasadnić oraz poprzeć materiałem dowodowym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 364/23, CBOSA).
Co istotne - zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały podjęte po wydaniu przez tut. Sąd wyroku z dnia 7 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 499/22), którym uchylono postanowienie DWINB z 9 maja 2022 r. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 1 marca 2022 r. wstrzymujące budowę konstrukcji oporowej nadziemnej o wysokości ok. 70 cm (muru oporowego). Sąd, kwestionując prawidłowość ustaleń co do spornego obiektu jako muru oporowego, wskazał na potrzebę dokonania, w ponownie prowadzonym postępowaniu, analizy spornej konstrukcji na tle całej nieruchomości, konieczność ustalenia jej kształtu i dokładnych wymiarów, uszczegółowienie różnić wysokości terenów, konieczność zbadania czy cechy konstrukcji oporowej/ogrodzenia należy przypisać całości konstrukcji, czy zdywersyfikować w zależności od poszczególnych fragmentów. Organy miały także rozważyć okoliczność, że w sprawie mamy do czynienia z trwającymi robotami budowlanymi, co rodzi określone konsekwencje faktyczne związane z realizacją prac.
Nadto, w sprawie został również wydany w dniu 21 sierpnia 2023 r. kolejny wyrok tut. Sądu, którym oddalono sprzeciw od decyzji DWINB z dnia 10 lipca 2023 r. uchylającej decyzję PINB z 29 maja 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania budowli - konstrukcji oporowej o wysokości ok. 70 cm (mur oporowy) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przywołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu, ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 574/23, CBOSA). Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 90/23, CBOSA).
Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że w realiach badanej sprawy co najmniej przedwcześnie i bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego organy przyjęły stanowisko, iż nie mamy do czynienia ze sprawą, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach. Nadto, organy nie zastosowały się do wyrażonych przez Sąd wytycznym co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w wyroku z dnia 7 lutego 2023 r. W tym kontekście trzeba przede wszystkim zauważyć, że rzeczą organów w niniejszej sprawie było ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości charakteru prawnego spornej inwestycji, tj. czy stanowi ona mur oporowy, czy też ogrodzenie i w zależności od poczynionych ustaleń podjęcie dalszych czynności procesowych. Tymczasem lektura decyzji PINB, utrzymanej następnie w mocy decyzją DWINB, jak również zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że istotnie mamy do czynienia z ogrodzeniem. Z jednej bowiem strony PINB wskazuje, iż część murowana ogrodzenia oraz murowana wraz z siatką stalową do czasu zakończenia robót budowlanych w zakresie przesuwania mas ziemnych, pełni funkcję ogrodzenia, ale zarazem podnosi, że sama kwalifikacja spornego obiektu może być przedwczesna biorąc pod uwagę dynamiczny charakter inwestycji. Stąd dopiero po wykonaniu całego zamierzenia inwestycyjnego organ nadzoru budowlanego dokona oględzin pod względem zgodności wykonania z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Wobec tak zakreślonych twierdzeń PINB, nie można więc przyjąć, iż wypełnił on zawarte w wyroku tut. Sądu zalecenia wskazujące na konieczność prawidłowej oceny spornego obiektu i ustalenia jaką on pełni aktualnie funkcję. Niedopuszczalnym jest zatem oczekiwanie na dokonanie wiążącej kwalifikacji po wykonaniu wszystkich robót przez inwestora i jednocześnie przyjęcie, że do czasu zakończenia robót mamy jednak do czynienia z ogrodzeniem. Oczywiście w wydanym wyroku Sąd wskazał na potrzebę, aby dokonując oceny charakteru przedsięwziętych prac, uwzględnić to, że mamy do czynienia z wciąż trwającymi pracami, jednakże nie zwalniało to z wyartykułowanego przez Sąd obowiązku poczynienia zasadniczych ustaleń co do kwalifikacji spornego obiektu. Innymi słowy rzeczą organu było ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości czy wykonane przez inwestora w tym zakresie prace stanowią mur oporowy, który pełni funkcję przetrzymywania warstw ziemi, czy też jest ogrodzeniem. Niezrozumiałym jest przy tym wskazanie przez PINB, że dopiero po zakończeniu prac przez inwestora dokona on oceny zgodności z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy w sprawie bezspornym jest, że sporny obiekt nie został objęty udzielonym inwestorowi pozwoleniem z dnia 29 listopada 2017 r., zmienionym decyzją z 24 stycznia 2022 r., co sam przyznaje zarówno inwestor jak i organ.
Dokonanie niewadliwej kwalifikacji spornego obiektu wymagało zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w jego całokształcie, w tym m.in. przeprowadzenia oględzin. W niniejszej sprawie, PINB co prawda przeprowadził oględziny trzykrotnie, jednakże pierwsze przedsięwzięte w dniu 1 marca 2022 r. i drugie przeprowadzone w dniu 9 maja 2023 r. okazały się niewystarczające w kontekście wydanych później przez tut. Sąd wyroków z dnia 7 lutego 2023 r. i 21 sierpnia 2023 r. Przeprowadzenie zaś trzecich oględzin, w dniu 30 listopada 2023 r., w trakcie których PINB dokonał pomiarów i ustaleń w zakresie wykonanej skarpy, budzi wątpliwości co do zapewnienia w nich udziału skarżącemu, który na rozprawie podkreślił, że "bezprawnie pozbawiono go możliwości uczestniczenia w oględzinach". Zarzut ten podniósł również w skardze, do czego jednak DWINB nie odniósł się w żaden sposób w udzielonej odpowiedzi na skargę.
Tymczasem, zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W związku z tym zarówno doktryna jak i orzecznictwo wielokrotnie zwracało uwagę, że zachowanie wymagań z art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej, a naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (np. wyroki NSA z 23 czerwca 2023 r., I OSK 1371/22, LEX nr 3600999; z 15 maja 2019 r., II OSK 1602/17, LEX nr 2728330; z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2537/14, LEX nr 2083544; z 23 września 2014 r., II GSK 1125/13, LEX nr 1572594, wyrok NSA z dnia 3 października 2024 r., II OSK 2756/21, CBOSA). Mając to na uwadze oraz uwzględniając, iż w sprawach z zakresu prawa budowlanego oględziny mają szczególny charakter, gdyż nierzadko stanowią kluczowy dowód w sprawie, rzeczą organów nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie tegoż dowodu w obecności wszystkich stron postępowania, które wyrażą taką wolę. Przeprowadzenie oględzin przy braku zapewnienia w nim udziału wszystkim stronom postępowania siłą rzeczy musi poddawać także pod wątpliwość poczynione w ich trakcie ustalenia, odnotowane w protokole, które to w realiach badanej sprawy są przez skarżącego kwestionowane. Nadto, niewątpliwym brakiem tychże oględzin jest również zaniechanie wykonania dokumentacji fotograficznej, która mogłaby stanowić również istotny dowód w sprawie, obrazujący aktualny stan spornego obiektu i istotny materiał porównawczy z dokumentacją fotograficzna, wcześniej wykonaną.
W realiach badanej sprawy, wydana decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania opiera się zasadniczo na dwóch dowodach, tj.: wspomnianych oględzinach z listopada 2023 r. oraz przedłożonych przez inwestora w dniu 5 października 2023 r. obliczeniach co do równowagi statecznej skarpy. Niniejsze obliczenia dotyczą jednakże wyłącznie obliczeń między bliżej niesprecyzowanym fragmentem działki inwestora i działki skarżącego, a nie całego - w ocenie PINB –ogrodzenia, względem którego umorzył on postępowanie. Nie są także opatrzone jakąkolwiek datą pozwalającą na potwierdzenie daty dokonanych pomiarów i obliczeń, co w kontekście chociażby posługiwania się numeracją sprzed podziału działki nr [...] może budzić wątpliwości co do ich aktualności. Stąd nie sposób przyjąć, iż niniejszy dokument potwierdza, iż od strony południowej, wschodniej i zachodniej działki nr [...] (przed podziałem) mamy do czynienia wyłącznie z ogrodzeniem.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organy w toku prowadzonego postępowania nie dokonały również oceny zebranego materiału dowodowego w jego całokształcie pomijając dowody, które znajdują się w aktach sprawy w postaci m.in. załączonych fotografii.
Poza tym wydając zaskarżoną decyzję organy nie mogły pominąć zupełnym milczeniem w swojej ocenie podnoszonych przez skarżącego w licznych pismach procesowych twierdzeń, iż sporny obiekt pełni funkcję oporową, a nadto, że zrealizowane roboty zostały częściowo wykonane na jego gruncie, z przekroczeniem granicy. Na niniejszą okoliczność skarżący zwracał uwagę również w odwołaniu, jednakże DWINB w żaden sposób się do niej nie odniósł, ograniczając swoją ocenę względem zarzutów zawartych w odwołaniu do konstatacji, że "większość podnoszonych przez Pana S. D. zarzutów nie dotyczy przedmiotu tego postępowania lub odnosi się do działalności organu nadzoru budowlanego I stopnia". Nie przecząc, iż skarżący w złożonym odwołaniu odnosił się do okoliczności wykraczających poza granice niniejszego postępowania, to jednakże zawarł tam również zarzuty i twierdzenia kwestionujące prawidłowość wydanej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, w tym zarzuty dot. naruszenia przepisów procesowych przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz zaniechania zbadania okoliczności posadowienia spornego obiektu z naruszeniem prawa własności.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany nie tylko do wyczerpującego zebrania ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przeprowadzona przez niego ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Oznacza to obowiązek poddania ocenie wszystkich prawidłowo zebranych dowodów, każdego z nich z osobna, a także we wzajemnym ich związku, kierując się doświadczeniem życiowym, zasadami wiedzy i własnym przekonaniem. Organ nie może pominąć żadnego z dowodów, jeżeli oceni go jako wiarygodny, nie może nie doceniać jego znaczenia, jeżeli ma on wartość dla rozpoznawanej sprawy. Ocena ta powinna być przy tym logiczna i spójna.
Konkludując, w ocenie Sądu w realiach badanej sprawy, organy pomimo ciążącego na nich obowiązku zebrania i oceny materiału dowodowego w jego całokształcie nie sprostały stawianym im przez przywołane normy procesowe obowiązkom ustalenia charakteru spornego obiektu. W tak kształtujących się okolicznościach faktycznych brak było więc podstaw do umorzenia postępowania i tym samym wydane decyzję podlegały uchyleniu. Jak bowiem już wspomniano, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, która jest orzeczeniem formalnym jest postrzegane jako wyjątek, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jej wydanie wymaga więc dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności wydanej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku i podejmie działania ukierunkowane na koniczność zebrania i oceny materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczną kwalifikację charakteru spornego obiektu, zapewniając przy tym wszystkim stronom postępowania możliwość czynnego w nim udziału na każdym jego etapie.