II SA/Wr 283/01

II SA/Wr 283/01 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /sprawozdawca/
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Bogumiła Kalinowska
Symbol z opisem
604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
640
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
art. 40
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
art. 14 ust. 1, 3-5 i 6
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
Sygn. akr. 3 II SA/Wr 283/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Adamiak Sędzia NSA - Anna Moskała (sprawozdawca) Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska Protokolant - Iwona Procajło po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 30 sierpnia 2000r. Nr XXI/227/2000 w przedmiocie zakazu spożywania napojów alkoholowych w wyznaczonych miejscach publicznych na terenie Gminy Brzeg Dolny I. stwierdza nieważność pkt 1, 2, 4, 6 i 7 § 1 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym nr XXI/227/2000 z dnia 30 sierpnia 2000r.; II. oddala wniosek w przedmiocie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. III.
Uzasadnienie
sygn. akt 3 II SA/Wr 283/2001
1
Uzasadnienie
Działając w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) Wojewoda Dolnośląski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1, 2, 4, 6 i 7 uchwały Rady Gminy w Brzegu Dolnym nr XXl/227/2000 z dnia 30 sierpnia 2000 r. w sprawie zakazu spożywania napojów alkoholowych w wyznaczonych miejscach na terenie gminy Brzeg Dolny.
Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały, stwierdzono, że zaskarżone paragrafy uchwały podjęte zostały z naruszeniem art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.).
Przedmiotową uchwałą bowiem w § 1 rada Gminy w Brzegu Dolnym postanowiła, że wprowadza się zakaz spożywania napojów alkoholowych w następujących miejscach publicznych na terenie gminy Brzeg Dolny:
* na terenie skwerów - dotyczy terenu całego miasta (pkt 1),
* na terenie placów zabaw i gier - dotyczy terenu całej gminy (pkt 2),
* na terenie parku na Osiedlu Fabrycznym i Parku Miejskiego (pkt 3),
* na terenie bezpośrednio przyległym do szkół, przedszkoli i obiektów sportowych w odległości 50 m od ogrodzenia działki lub obiektu /przy braku ogrodzenia/ (pkt 4),
* na terenie Dolnobrzeskiego Ośrodka Kultury organicznego ulicami: Wodna, Kolejowa (pkt 5),
* na terenie przyległym bezpośrednio do sklepów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych w odległości 50 m od obiektu - dotyczy terenu całej gminy (pkt 6),
* w tunelach, bramach i klatkach schodowych budynków mieszkalnych -dotyczy terenu całej gminy (pkt 7).
Podstawą podjęcia uchwały tej treści był art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w którym zawarta została delegacja dla rady gminy, na podstawie, której może ona wprowadzić analogiczny zakaz, jak w art. 14 ust. 1 ustawy, także w innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Delegacja ta nie zakłada dowolności rady we wprowadzaniu ograniczeń wolności obywatelskich. Wyznacza bowiem pojęciem charakter miejsca zakres przedmiotowy uchwalanych zakazów oraz konieczność skonkretyzowania takiego miejsca.
Oznacza to, że rada gminy może poszerzyć wymieniony w art. 14 ust. 1 katalog miejsc publicznych, w których obowiązywać będzie zakaz, ale nie może tego uczynić w sposób generalny. Musi zindywidualizować miejsce ze
sygn. akt 3 II SA/Wr 283/2001
2
względu na jego charakter, tak aby można było je odróżnić od innych tego typu miejsc publicznych, tak jak to uczyniono w pkt 3 i 5 § 1 zaskarżonej uchwały. Natomiast w przypadkach określonych w § 1 pkt 1, 2, 4, 6 i 7 uchwały takiej indywidualizacji brak. Zapisy te dotyczą bowiem ogółu występujących na terenie gminy skwerów, placów zabaw i gier, tunelów, bram, klatek schodowych budynków mieszkalnych oraz terenów bezpośrednio przyległych do szkół, przedszkoli, obiektów sportowych i sklepów sprzedających napoje alkoholowe.
Wojewoda wskazał nadto, iż na zapytanie, z jakich powodów rada wprowadziła zakaz zawarty w § 1 pkt 6 uchwały, Przewodniczący Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym wyjaśnił, iż spożywanie alkoholu na terenie bezpośrednio przyległym do sklepów było dotychczas nagminne i zapis § 1 pkt 6 uchwały ma na celu wyeliminowanie tego zjawiska, postrzeganego przez mieszkańców jako uciążliwego i demoralizującego. Podniósł, że jeśli chodzi o zakazy, które obowiązują z mocy ustawy, to dotyczą one miejsc w których spożywanie, sprzedaż i wnoszenie alkoholu jest szczególnie niepożądane ze względu na charakter tych miejsc. Rada wprowadzając dodatkowe zakazy musi uwzględniać intencje i wolę ustawodawcy. Może więc objąć zakazem inne miejsca, w których sprzedaż, podawanie czy spożywanie alkoholu jest niepożądane ze wzglądu na ich charakter.
Nie stanowi podstawy do wprowadzania takich zakazów sam fakt występowania w pobliżu sklepów sprzedających alkohol zachowań ludzkich będących skutkiem nadużywania alkoholu. Zachowania te są zawsze uciążliwe i demoralizujące bez względu na charakter miejsca ich występowania. Przepisami wydanymi na podstawie art. 14 ust. 6 ww. ustawy Rada ma chronić określone miejsca, a nie zwalczać zachowania aspołeczne.
W odpowiedzi na skargę Gmina Brzeg Dolny wniosła o jej oddalenie.
Podniosła, że przedmiotowe zakazy zostały wprowadzone ze względu na usytuowanie wielu instytucji oraz pełnione funkcje ciągów handlowych, placów zabaw i miejsc odpoczynku dla mieszkańców, a także ze względu na to, że spożywanie alkoholu było nagminne a w odczuciu mieszkańców postrzegane jako uciążliwe i demoralizujące.
Nie zgodziła się z podglądem wyrażonym w skardze, iż wprowadzone uchwałą zakazy nie odnoszą się do określonych miejsc. Wskazała, że do podstawowych obowiązków władz lokalnych należą sprawy utrzymania porządku publicznego, a także administrowania obiektami gminnymi i urządzeniami użyteczności publicznej. Zdaniem Gminy publiczne, grupowe spożywanie alkoholu może powodować zgorszenie i stanowi naruszenie porządku publicznego. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym został ustanowiony z uwagi na ochronę porządku i ochronę wolności obywateli miasta, którzy są narażeni na uciążliwości w korzystaniu z miejsc publicznych.
sygn. akt 3 II SA/Wr 283/2001
3
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem badając decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Jest on zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r. (sygn. akt III RN 11/97, opubl. OSNP 1997/20/393) "kompetencja gmin do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych (tzw. przepisów gminnych) ma charakter nadzwyczajny i organy gmin mogą z niej korzystać wyłącznie na podstawie i w granicach wyraźnych upoważnień ustawowych (art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jednolity tekst: Dz. U. 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.). W danym wypadku Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie przepisów gminnych na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym) wynikającego z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.), który stanowi, że: "W innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Sposób sformułowania tego upoważnienia ustawowego (chodzi w szczególności o słowa początkowe: "W innych nie wymienionych miejscach...") wskazuje jednoznacznie, że nie stanowi ono ani wyłącznej, ani nawet niezależnej z punktu widzenia całokształtu regulacji ustawowej, podstawy prawnej dla wprowadzania tego typu zakazów prawnych w drodze przepisów gminnych. Przeciwnie, omawiana delegacja ustawowa dla wprowadzania stosownych zakazów prawnych w drodze przepisów gminnych ma wyraźnie charakter komplementarny względem innych uregulowań tej samej ustawy. Stąd poprawna interpretacja art. 14 ust. 6 ustawy i ustalenie granic upoważnienia wynikającego z tego przepisu może być dokonana jedynie w kontekście pozostałych postanowień tej ustawy, a w szczególności z uwzględnieniem dyspozycji art. 14 ust. 1, który stanowi, że: "Zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych:
1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich,
sygn. akt 3 II SA/Wr 283/2001
4
2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia
pracowników,
3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń,
4) w środkach i obiektach komunikacji krajowej,
5) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych".
Wynika stąd, że na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy (i odpowiednio także na podstawie art. 14 ust. 3 - ust. 5 tej ustawy) wprowadzony został (ex legę) powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w odniesieniu do ściśle określonych kategorii miejsc, obiektów lub obszarów, które zostały określone enumeratywnie w ustawie poprzez użycie sformułowań językowych pozwalających na ich odróżnienie od ogółu pozostałych miejsc, obiektów lub obszarów publicznych. W tej sytuacji redakcja art. 14 ust. 6 ustawy wskazuje, że upoważnienie rady gminnej do wprowadzenia stosownych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary, nie objęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 ustawy i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter. Należy więc przyjąć, że przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy nie mogą być formułowane jako normy ogólne w stosunku do norm samej ustawy, w tym także w stosunku do normy określonej przepisem art. 14 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 powołanej ustawy w celu wskazania miejsc, obiektów lub określonych obszarów gminy, na które rozciągać się ma obowiązywanie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, nie mogą posługiwać się sformułowaniami pełniącymi funkcję semantyczną tzw. nazw ogólnych i generalnych zarazem (jak np. ulice, place, parki, skwery, obiekty sportowe, obiekty rekreacyjne, sklepy, place zabaw, wnętrza blokowe, klatki schodowe, cmentarze), którym przyporządkowany jest ogół desygnatów danego rodzaju, bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Przeciwnie, przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 powołanej ustawy w celu wskazania innych aniżeli wymienione w art. 14 ust. 1 - ust. 5 tej ustawy miejsc, obiektów lub obszarów, w odniesieniu do których dodatkowo wprowadza się (czasowy lub stały) zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, zasadniczo powinny się posługiwać takimi zwrotami językowymi, które pełnią funkcje semantyczne nazw jednostkowych lub grupowych określonych miejsc, obiektów lub obszarów i zarazem pozwalają je indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych tego samego rodzaju miejsc, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy".
sygn. akt 3 II SA/Wr 283/2001 5
Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku.
Powołanym wyżej wymogom nie czyni zadość sformułowanie § 1 pkt 1, 2, 4, 6 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu Dolnym z dnia 30 sierpnia 2000r. w sprawie wprowadzenia zakazu spożywania napojów alkoholowych w wyznaczonych miejscach na terenie gminy Brzeg Dolny.
Należy podkreślić, że przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pozwala na wprowadzenie zakazu sprzedaży, podawania lub spożywania alkoholu w niektórych miejscach lub obiektach ze względu na charakter miejsca lub obiektu, a nie z uwagi na powtarzające się tam zakłócenia porządku i spokoju. Kierując się intencjami ustawodawcy wynikającymi z treści art. 14 ust. 1 ustawy należałoby przyjąć, iż chodzi tylko o takie przypadki, w których obecność alkoholu w danym miejscu jest a priori szczególnie niepożądana. Nie jest wskazane udostępnianie alkoholu, ponieważ nie jest on wartością, którą należałoby w określonym miejscu afirmować, np. ze względów wychowawczych (szkoła) albo bezpieczeństwa ludzi (środki i obiekty komunikacji krajowej). Przepisem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości można by wobec tego uzasadniać wprowadzenie dodatkowego zakazu sprzedawania alkoholu np. w szpitalu, ale nie w sklepie spożywczym, przeznaczonym przecież do prowadzenia działalności handlowej. Zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy, służyć więc mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego (patrz: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1999, sygn. akt II SA 1709/99).
Z wyżej przytoczonych względów w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.
Sąd nie uwzględnił żądania strony skarżącej w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, bowiem zgodnie z art. 200 ww. ustawy zwrot kosztów przysługuje skarżącemu w razie uwzględnienia skargi, którą dochodził swych praw. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Dolnośląski występował zaś jako organ nadzoru stojący na straży praworządności.