II SA/Wr 282/25

II SA/Wr 282/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, i 11
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 stycznia 2025 r. nr SKO.GP/41/107/24 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 1548 (słownie: tysiąc pięćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2025 r. (nr SKO.GP/41/107/24), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 , 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 11340 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania T. B. (dalej: skarżąca), uchyliło pkt 2 decyzji Wójta Gminy S. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 9 grudnia 2024 r. (nr RRG.GN.6725.3.B.2024 dz. [...]) o ustaleniu skarżącej jednorazowej opłaty, tzw. renty planistycznej, w kwocie 8 262,00 zł z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej położonej w S., w granicach działki nr [...], obręb [...] S., o powierzchni [...] m2 i w tym zakresie – orzekając co do istoty sprawy – wskazało, że powyższa opłata winna zostać uiszczona jednorazowo na konto Gminy S. – B. S.A. – [...] – w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Umową z dnia 14 lutego 2022 r., zawartą w formie aktu notarialnego, skarżąca przeniosła na rzecz osób trzecich niezabudowaną nieruchomość gruntową położoną w S., w granicach działki nr [...], obręb [...] S., o powierzchni [...] m2.
Po przeprowadzeniu, wszczętego z urzędu pismem z dnia 12 marca 2024 r., postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 9 grudnia 2024 r. (nr RRG.GN.6725.3.B.2024 dz. [...]) orzekła o ustaleniu skarżącej jednorazowej opłaty, tzw. renty planistycznej, w kwocie 8 262,00 zł, z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej położonej w S., w granicach działki nr [...], obręb [...] S., o powierzchni [...] m2. Jednocześnie organ zobowiązał skarżącą do wniesienia ww. opłaty jednorazowo w terminie 14 dni.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, opisując przebieg postępowania oraz przywołując obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy prawne, podał m.in., że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie, na którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w roku 2005, a obecnie obowiązuje plan miejscowy uchwalony w roku 2020, z uchwaleniem którego doszło do zmiany dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym. Dalej organ wskazał, że wysokość renty planistycznej została ustalona na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 14 marca 2024 r. operatu szacunkowego. Organ dokonał również oceny tego operatu, podając wartość nieruchomości obowiązującą w dotychczasowym planie miejscowym (21 860 zł) oraz w planie aktualnym (49.400 zł), kwotę o jaką wzrosła wartość nieruchomości (27 540 zł) a także wysokość renty planistycznej stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości (8.262zł).
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od wskazanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Kolegium, zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2025 r., uchyliło decyzję organu w części dotyczącej terminu uiszczenia opłaty, w pozostałym zaś zakresie utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy.
Kolegium wyjaśniło w pierwszej kolejności, że przedmiotowa nieruchomość aktualnie objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu S., uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego dnia 20 marca 2020 r. poz. [...]. Powyższa uchwała weszła w życie z dniem 4 kwietnia 2020 r. Zgodnie z zapisami tego planu przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolami:
1) [...]RM - dla którego plan ustala przeznaczenie podstawowe - zabudowa zagrodowa w układzie wolnostojącym; jako przeznaczenie uzupełniające: a) obiekty garażowe i gospodarcze, b) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, c) terenowe urządzenia komunikacji (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe i parkingi), d) zieleń;
2) [...]R - dla którego plan ustala przeznaczenie podstawowe - grunty rolne, z zakazem lokalizacji zabudowy; jako przeznaczenie uzupełniające: urządzenie infrastruktury i technicznej, komunikacji, urządzenia wodne kształtujące stosunki wodne, w tym urządzenia melioracyjne i zbiorniki wodne, nie naruszające przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
3) [...]KDD - dla którego plan ustala przeznaczenie jako teren dróg publicznych dojazdowych.
Plan ten ustala również stawkę procentową służącą ustaleniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - w wysokości 30% (§ 15).
Do dnia wejścia w życie ww. planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość objęta była zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu S., uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 152, poz. [...] z dnia 16 sierpnia 2005 r. Zgodnie z zapisami tego planu, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolami:
1) R - dla którego plan stanowi, że są to obszary rolne i niewielkie użytki leśne - bez prawa sytuowania nowej zabudowy kubaturowej, z zastrzeżeniem ust. 3. Istniejąca zabudowa zagrodowa (RM) i służąca produkcji i obsłudze rolnictwa (RU) - do zachowania.
2) R,RM – dla którego plan stanowi, że są to obszary rolne i niewielkie użytki leśne – bez prawa sytuowania nowej zabudowy kubaturowej, z zastrzeżeniem ust. 3. Istniejąca zabudowa zagrodowa (RM) i służąca produkcji i obsłudze rolnictwa (RU) – do zachowania;
3) KDL – dla którego plan stanowi, że jest to teren dróg publicznych – lokalnych.
Powyższe – zdaniem Kolegium – oznacza, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tzw. luką planistyczną i nie ma zastosowania przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p.
W konkluzji organ odwoławczy uznał, że spełniony został warunek wynikający z przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdyż sprzedaż przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą miała miejsce w dniu 14 czerwca 2022 r., a więc przed upływem 5 lat licząc od dnia 4 kwietnia 2020 r., tj. dnia wejścia w życie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również roszczenie organu pierwszej instancji zostało zgłoszone z zachowaniem ww. 5-cio letniego terminu, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie zostało przez ten organ wszczęte w dniu 12 marca 2024 r. stosownym zawiadomieniem, które skarżąca otrzymała w dniu 22 marca 2024 r. - co wyczerpuje przesłankę z art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 u.p.z.p.
Analizując treść operatu szacunkowego z dnia 14 marca 2024 r., Kolegium ustaliło, że rzeczoznawca określił przedmiot i zakres wyceny (punkt 1). W punkcie drugim określił cel wyceny, tj. określenie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego dla potrzeb ustalenia renty planistycznej. W punkcie trzecim podał podstawy formalne i prawne wyceny, uwarunkowania prawne wyceny, podstawy metodologiczne, źródła danych merytorycznych. Podał również daty istotne dla wyceny, tj. datę sporządzenia wyceny - 15.03.2024 r., datę, na którą określił wartość przedmiotu wyceny - 14.02.2022 r. (data sprzedaży nieruchomości), datę, na którą określił i uwzględnił stan przedmiotu wyceny - 04.04.2020 r. (datę wejścia w życie nowego planu miejscowego) i datę oględzin nieruchomości - 05.03.2024 r. W punkcie czwartym przedstawił rzeczoznawca stan przedmiotu wyceny, tj. stan prawny nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie miejscowym oraz w planie dotychczasowym oraz lokalizację, otoczenie i stan nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego i po uchwaleniu nowego planu miejscowego. Punkt piaty zawiera opis nieruchomości.
W punkcie szóstym przedstawił rzeczoznawca natomiast analizę rynku. Podał m.in., że na podstawie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości w S. i miejscowościach wiejskich z Gminy S. można stwierdzić, że istnieje średni obrót gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną, zagrodową. Mniejszy jest obrót nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, nieruchomościami lokalowymi mieszkalnymi. Biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych rynkowych określił właściwy rynek nieruchomości podobnych: - rodzaj rynku: działki przeznaczone pod zabudowę zagrodową, tereny rolne, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, - obszar rynku: S. i miejscowości wg wykazu analizowanych transakcji, - okres badania cen od stycznia 2020 roku do lutego 2022 roku. Dane porównawcze przyjęte w niniejszym operacie, zaczerpnięte zostały z badanych aktów notarialnych.
Punkt siódmy zawiera sposób wyceny nieruchomości, w którym wskazał rzeczoznawca m.in., że określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonał dwuetapowo. W pierwszym etapie określił wartość rynkową nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem w roku 2020 aktualnego planu miejscowego, w drugim etapie - z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie miejscowym. Podał też rzeczoznawca, że nieruchomość wycenił stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami.
W punkcie ósmym określił rzeczoznawca wartość nieruchomości w stanie przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu miejscowego, tj. z uwzględnieniem przeznaczenia w planie miejscowym z roku 2005. W tabeli zatytułowanej "Zestawienie analizowanych transakcji" (str. 12 operatu) przedstawił sześć nieruchomości podając ich lokalizację, datę transakcji, określając czy jest ona zabudowana czy nie i podając powierzchnię w ha oraz cenę 1 ha. Z tabeli wynika, że ceny 1 ha tych nieruchomości zawierają się w granicach od 34.946 zł do 70.000 zł. Jako cechy cenotwórcze podał rzeczoznawca: położenie, wielkość działki, kształt i ukształtowanie terenu oraz dojazd. W tabeli na str. 13 określił wagi procentowe i ich zakresy kwotowe dla poszczególnych cech rynkowych. Dalej opisał trzy nieruchomości przedstawione w tabeli na str. 11 - nieruchomość w A., S. i A. Następnie dokonał charakterystyki wycenianej nieruchomości i ww. trzech nieruchomości przyjętych do porównania w aspekcie cech rynkowych (tab. na str. 14). Porównując poszczególne cechy nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą rzeczoznawca obliczył wartość 1 ha nieruchomości wycenianej, jako średnią arytmetyczną, w kwocie 66.248 zł, którą mnożąc przez powierzchnię nieruchomości ustalił jej wartość, po zaokrągleniu, w kwocie 21.860 zł (66.248 zł/ha x [...] ha).
W punkcie dziewiątym rzeczoznawca określił wartość nieruchomości z uwzględnieniem zapisów aktualnie obowiązującego planu miejscowego z roku 2020. W tabeli zatytułowanej "Zestawienie analizowanych transakcji" (str. 14 operatu) przedstawił sześć nieruchomości podając ich lokalizację, datę transakcji, określając czy jest ona zabudowana czy nie i podając powierzchnię w ha oraz cenę 1 m2. Z tabeli wynika, że ceny 1 m2 tych nieruchomości zawierają się w granicach od 10,00 zł do 28,00 zł. Jako cechy cenotwórcze podał rzeczoznawca: lokalizację działki, wielkość działki, możliwości inwestycyjne i wyposażenie w infrastrukturę. W tabeli na str. 15 określił wagi procentowe i ich zakresy kwotowe dla poszczególnych cech rynkowych. Dalej opisał trzy nieruchomości przedstawione w tabeli na str. 14 - nieruchomość w A., S. i M. Następnie dokonał charakterystyki wycenianej nieruchomości i ww. trzech nieruchomości przyjętych do porównania w aspekcie cech rynkowych (tab. na str. 16). Porównując poszczególne cechy nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą rzeczoznawca obliczył wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej, jako średnią arytmetyczną, dla części działki przeznaczonej na cele zabudowy o powierzchni [...] m2, w kwocie 15,93 zł, którą mnożąc przez ww. powierzchnię części nieruchomości ustalił jej wartość, po zaokrągleniu, w kwocie 47.150 zł (15,93 zł/m2 x [...] m2). Podał również rzeczoznawca majątkowy, że część działki w planie przeznaczona pod drogi ([...]KDD) o powierzchni [...] m2, do ustalenia wartości której przyjął jako przeznaczenie w planie oznaczone symbolem [...]MR, wartość 1 ha gruntu przeznaczonego na cele rolne (ustalonego w niniejszym operacie dla ustalenia wartości nieruchomości w dotychczasowym planie miejscowym z roku 2005) w wysokości 66.248 zł. Następnie mnożąc przez ww. powierzchnię części nieruchomości ustalił jej wartość, po zaokrągleniu, w kwocie 2.250 zł (66.248 zł/ha x [...] ha). Zatem wartość całej nieruchomości wynosi 49.400 zł (47.150 zł + 2.250 zł).
W punkcie dziesiątym, przedstawił rzeczoznawca ustalenia końcowe. Według rzeczoznawcy określone w operacie szacunkowym wartości rynkowe nieruchomości mieszczą się w granicach cen jednostkowych uzyskiwanych przy sprzedaży podobnych nieruchomości. Zakres cen jednostkowych nieruchomości podobnych zwiera się w przedziale od 34.946 zł/ha do 70.000 zł/ha dla nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i niewielki obszar zabudowy zagrodowej. Określona wartość dla wycenianej nieruchomości wynosi 66.248 zł/ha. Przedział cenowy dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, przebiera wartości od 10,00 zł/m2 do 28,00 zł/m2, a określona jednostkowa wartość wycenianej nieruchomości wynosi 15,93 zł/m2. Określone wartości są zbliżone do cen średnich (tereny rolne i zabudowy zagrodowej) oraz cen średnich (tereny pod zabudowę zagrodową) uzyskiwanych na rynku. Oceny dokonano na tle dostępnej bazy danych transakcyjnych, a jej zmiana może spowodować zmianę oceny poszczególnych atrybutów nieruchomości.
Mając na względzie treść operatu szacunkowego, Kolegium uznało, że ww. operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia renty planistycznej w niniejszej sprawie dla wycenianej nieruchomości gruntowej. Operat bowiem jest zgodny ze stosownymi przepisami, kompletny, logiczny jak i aktualny.
Wysokość renty planistycznej, stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości, została z kolei ustalona w § 15 aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego renta planistyczna dla nieruchomości stanowiącej przedmiotową nieruchomość wynosi 8.262 zł (49.400 zł – 21.860 zł = 27.540 zł x 30 %).
Kolegium wskazało również, że podniesiona w odwołaniu okoliczność zażądania od skarżącej podatku planistycznego oraz braku reakcji organu pierwszej instancji na jej odwołanie z dnia 24 maja 2025 r. nie jest uzasadniona. Z przekazanych przez organ pierwszej instancji akt sprawy wynika, że w dniu 23 maja 2024 r. doręczono skarżącej zawiadomienie organu z dnia 9 kwietnia 2024 r. o zakończeniu postępowania dowodowego i uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe pismo nie stanowi jednak decyzji administracyjnej. Zatem złożone w dniu 24 maja 2024 r. przez stronę w Urzędzie Gminy S. pismo nie może zostać uznane za odwołanie od decyzji administracyjnej. Do treści tego pisma organ pierwszej instancji odniósł się w treści zaskarżonej decyzji z dnia 9 grudnia 2024 r. Zatem w tym zakresie organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa. Pozostała argumentacja odwołania nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu, gdyż nie odnosi się do ustalenia przez organ renty planistycznej.
W skardze na tę decyzję, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nierozważenie wszechstronne zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niewłaściwą ocenę przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego z dnia 15.03.2024 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. W.;
b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy S. z dnia 09.12.2024 r. (nr RRG.GN.6725.3.B.2024 dz. [...]), mimo iż zachodziły przesłanki do jej uchylenia;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 37 ust. 5 i 6 u.p.z.p. w zw. art. 12 § k.p.a. poprzez wydanie przez Wójta Gminy S. decyzji z dnia 09.12.2024 r. po upływie ponad 2 lat od otrzymania od notariusza aktu notarialnego z dnia 14.02.2022 r., znacząco wpłynęło co na negatywną sytuację ekonomiczną skarżącej, a także na ewentualne zmiany cen nieruchomości, które miały wpływ na wysokość ustalonej opłaty planistycznej;
b) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędnie zastosowaną stawkę procentową przewidzianą w § 15 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...].02.2020 r. do ustalenia opłaty planistycznej, co miało wpływ na niewłaściwe określoną wysokość opłaty, do które uiszczenia została zobowiązana skarżąca.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o uwzględnienie skargi oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Organ odwoławczy za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez błędnie zastosowaną stawkę procentową, co miało wpływ na niewłaściwe określoną wysokość opłaty, do które uiszczenia została zobowiązana skarżąca. Rozpoznając odwołanie skarżącej, Kolegium w następstwie omyłki pominęło przy ustalaniu wysokości renty planistycznej, że przepis § 15 ww. uchwały przewiduje dwie stawki renty planistycznej uzależnione od przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym: 1) dla terenów oznaczonych m.in. symbolami RM - 30%, 2) dla pozostałych terenów - 0,1%.
Jak wyjaśniło Kolegium, przedmiotowa nieruchomość w aktualnym planie znajduje się na terenach oznaczonych symbolami - [...]RM, [...]R i [...]KDD. W operacie szacunkowym rzeczoznawca ustalił wartości części wycenianej nieruchomości z uwzględnieniem powyższego przeznaczenia. Oznacza to, że ustalając wysokość renty planistycznej, Kolegium winno było przyjąć dla części nieruchomości oznaczonej symbolem [...]RM stawkę 30%, dla części oznaczonej symbolem [...]KDD stawkę 0,1%, a dla części nieruchomości oznaczonej symbolem [...]R odstąpić od ustalenia renty planistycznej, gdyż nie zmieniło się przeznaczenie tej części nieruchomości w stosunku do przeznaczenie w planie dotychczasowym. Powyższe pozwala na przyjęcie, że ustalona w taki sposób wysokość renty planistycznej nie odpowiada wysokości tej opłaty ustalonej w zaskarżonej decyzji. Zatem Kolegium, przyjmując do ustalenia renty planistycznej w stawce 30%, naruszyło ww. przepis uchwały.
Jednocześnie, postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2025 r. (nr SKO.PPSA/41/3/25), wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia 22 stycznia 2025 r. (nr SKO.GP/41/106/24).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) - Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, że wydana w sprawie decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności, mając na względzie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Decyzja mająca podstawę w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest decyzją uznaniową, lecz jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy na skutek uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Jak słusznie wskazuje się wo rzecznictwie sądowym, skoro podstawą do ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to opłata ta nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami, które nie mają żadnego związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, np. nakładami właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 774/07 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06). Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla przedmiotowego rodzaju spraw. Ciężar dowodowy wykazania owego wzrostu spoczywa na organie administracji.
W tej kwestii należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 428/19; 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1408/19; 7 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2337/22).
Mając zatem na uwadze szczególną rolę dowodu z operatu szacunkowego w niniejszym postępowaniu, rolą organu administracji jest przede wszystkim wykazanie wzrostu wartości nieruchomości i uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.
W analizowanej sprawie, przedmiotowa nieruchomość objęta została ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu S. zawartymi w uchwale Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Zgodnie z zapisami tego planu, działka oznaczona nr [...] znajduje się obszarze przeznaczonym pod:
1) tereny zabudowy zagrodowej w układzie wolnostojącym z możliwością zabudowy uzupełniającej, szczegółowo wykazanej w planie (symbol [...]RM);
2) grunty rolne z zakazem lokalizacji zabudowy, z możliwością lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej, komunikacji, urządzeń wodnych kształtujących stosunki wodne, w tym urządzeń melioracyjnych i zbiorników wodnych (symbol [...]R);
4) tereny dróg publicznych dojazdowych (symbol [...]KDD).
W poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą, przyjętym uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., przedmiotowa działka położona była w przeważającej większości na terenie oznaczonym symbolem R, dla którego plan przewidywał obszary rolne i niewielkie użytki leśne bez prawa sytuowania nowej zabudowy kubaturowej. Plan przewidywał także zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej (RM) i służącej produkcji i obsłudze rolnictwa (RU). W minimalnym udziale przedmiotowa działa była przeznaczona także pod obszary rolne i niewielkie użytki leśne bez prawa sytuowania nowej zabudowy kubaturowej (R,RM) oraz teren dróg publicznych – lokalnych (KDL). W oby przypadkach udział procentowy powierzchni działki przeznaczonej według symboli R,RM oraz KDL wynosił poniżej 1%.
Zestawienie powyższych informacji prowadzi do wniosku, że wyceniana w postępowaniu działka stanowi obecnie nieruchomość o różnym przeznaczeniu. Mianowicie zlokalizowana jest ona częściowo w obszarze, w którym przewiduje się zabudowę zagrodową, a częściowo w obszarze gruntów rolnych oraz przewidzianych pod infrastrukturę drogową.
Wobec tego, że zmiana funkcji nieruchomości dotyczy części jej powierzchni, słusznie biegły uznał w ramach wyboru metodologii szacowania tej nieruchomości, że wycenie prowadzonej na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., podlegają te fragmentu działki, których dotyczy zmiana przeznaczenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2515/19, w sytuacji, kiedy tylko cześć nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, czy też część działki ewidencyjnej została objęta ustaleniami nowego planu, wzrost wartości nieruchomości może być ustalony tylko dla tej wyodrębnionej funkcjonalnie części. Analogicznie w sytuacji, kiedy dla nieruchomości ustalono więcej niż jedno przeznaczenie, np. MN, ZP, a wzrost wartości wystąpił tylko na części nieruchomości przeznaczonej pod MN, dopuszczalne jest objęcie wyceną tylko tej części nieruchomości, gdzie nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający zastosowanie instytucji ulepszenia planistycznego. Należy przy tym zaznaczyć, że to organ gminy jest dysponentem roszczenia i decyduje w jakiej części będzie dochodził należności. Dalej NSA wyjaśnił, że uwzględnienie w jakikolwiek sposób wartości części nieruchomości, której przeznaczenie nie zmieniło się po uchwaleniu planu, oznaczałoby bezpodstawne obciążenie właściciela obowiązkiem uiszczenia opłaty nienależnej, nie wynikającej z art. 36 ust. 4 u.z.p. Takie stanowisko wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 927/24 oraz 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 346/24; także w Łodzi z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 152/19). Z tym stanowiskiem zgadza się także tut. Sąd w składzie orzekającym.
W kwestii oceny sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego, zgodzić się należy z organami, że rzeczoznawca dokładnie wyjaśnił sposób w jaki doszedł do zawartych w operacie wniosków; szczegółowo opisał metodę i technikę wyceny nieruchomości. Nadmienić należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 2032/21). Zatem jego kontrola formalna obejmuje m.in. zbadanie, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2047/19). Skoro w tym zakresie nie stwierdzono uchybień, to co do zasady brak jest podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego, który stanowi podstawę ustalenia renty planistycznej. Jednak wymagać będzie on uzupełnienia z przyczyn, o których będzie mowa poniżej.
Wyjaśnić także należy, że swoich wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego skarżąca nie adresowała do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, domagając się o jego oceny. Podkreślić bowiem należy, że kwestionowanie wartości merytorycznej operatu szacunkowego możliwe jest wyłącznie w trybie określonym w art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku, gdy dokonana ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13).
Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. W sytuacji, gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 609/24).
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 5 i 6 u.p.z.p. w zw. art. 12 § k.p.a. poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji po upływie ponad 2 lat od otrzymania od notariusza aktu notarialnego, co znacząco wpłynęło na negatywną sytuację ekonomiczną skarżącej, a także na ewentualne zmiany cen nieruchomości, które miały wpływ na wysokość ustalonej opłaty planistycznej, Sąd podkreśla, że stosownie do art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ ustala w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z kolei notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (art. 37 ust. 5). Na tej podstawie, ww. organ ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 37 ust. 6).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 37 ust. 6 u.p.z.p. ma charakter wyłącznie dyscyplinujący, instrukcyjny, a wpływ na wynik sprawy miałby dopiero upływ terminu pięcioletniego. Przepis ten nie może być odczytywany w ten sposób, że zawiera termin prawa materialnego, po którym decyzja nie może być już wydana (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1902/15; 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04; 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 814/06).
A zatem przepisy powyższe należy zatem rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które to warunki zostały w sprawie dochowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 479/24).
Ponadto, przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przesądza, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, co też w kwestionowanym operacie szacunkowym nastąpiło. Z tej przyczyny upływ czasu, jaki nastąpił od dnia zbycia nieruchomości do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie miała wpływu na cenę nieruchomości.
Zarzut skarżącej w tym względzie nie okazał się zatem usprawiedliwione.
Natomiast, jak słusznie zauważyła skarżąca w treści skargi, organy nie dostrzegły, że uchwała w § 15 wprowadza dwie różne stawki procentowe służące naliczeniu opłaty, których wysokość jest warunkowana przeznaczeniem terenu w nowym planie miejscowym, a mianowicie 30% dla terenów oznaczonych m.in. symbolami RM , zaś dla pozostałych terenów - 0,1%.
Tymczasem organy obu instancji przyjęły jednolitą stawkę 30% dla całej powierzchni nieruchomości, podczas gdy składa się ona z dwóch użytków podlegających innym stawkom, a w części nie zmienił się sposób jej zagospodarowania i przeznaczenia w planie miejscowym. Dlatego też, stosując ceny metra kwadratowego nieruchomości ustalonej wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu, organy winny obliczyć wartość dla każdego z rodzaju wspomnianego użytku. Oznacza to, że należy ustalić według tych zasad wartość każdej części nieruchomości według cen obowiązujących przed i po uchwaleniu miejscowego planu. Tym samym opłata dla każdego użytku, przy zastosowaniu właściwej stawki procentowej, winna być ustalona od różnicy między tak ustalonymi wartościami.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym rozstrzygnął w punkcie I sentencji wyroku.
O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.