II SA/Wr 282/22

II SA/Wr 282/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OSK 505/23 - Wyrok NSA z 2024-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 115a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO, Kolegium), po rozpoznaniu odwołania Ł. W. (skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] ustalającą dla instalacji służącej do czyszczenia zbóż, należącej do skarżącej, a zainstalowanej na terenie działki nr [...] obręb [...], gmina S. należącej do Ł. W. prowadzącego w tym miejscu gospodarstwo rolne, dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu w wysokości L/AeqD = 55 dB(A) dla pory dziennej w godz. 600- 2200.
Z akt sprawy wynika że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. przesłał do Starosty Z. w dniu [...], informację o przeprowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego wskazując, że wyniki tej kontroli wykazały przekroczenie standardów akustycznych przewidzianych dla zabudowy zagrodowej. Pismem z dnia [...] Starosta Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W toku postępowania Starosta uzyskał informacje o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów na których przeprowadzona była kontrola, tj. dla miejscowości [...].
W postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący podnosił, że po pierwsze w uwagi na czas żniw, podczas kontroli skarżącego byli pracownicy wykonujący pracę, a w okolicy pracowały kombajny, które generowały hałas, nie został dokonany pomiar tła akustycznego a nadto wskazywał, że linia czyszcząc, ze względów technologicznych nie mogła zostać wyłączona. W podnoszonych okolicznościach strona upatrywała nieprawidłowości dokonanych przez organy ochrony środowiska pomiarów, a tym samym brak podstaw doprowadzenia postępowania. Do zarzutów tych ustosunkował się w sposób obszerny Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, wskazując na ich bezpodstawność. W takiej sytuacji, decyzją z dnia [...] Starosta Z. wydał decyzję ustalającą dopuszczalny poziom hałasu dla instalacji wykorzystywanych w gospodarstwie skarżącego.
Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 1219) dalej pr. śr. oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648), zgodnie z którym do postępowań w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 115a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 115a ust. 1-5 pr. śr.: W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu laeq d lub laeq n.(...) W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu laeq d i laeq n w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład.
Jak dalej wyjaśniało Kolegium, w art. 113 ust. 2 pkt 1 pr. śr. przewidziano ustalenie przepisami rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych wskaźnikami hałasu Ldwn, Ln, l.aeq d i laeq n dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych:
pod zabudowę mieszkaniową,
pod szpitale i domy pomocy społecznej,
pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,
na cele uzdrowiskowe,
na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,
pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Zgodnie z tabelą 1 lp.3 lit. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. j.t. z 2014 r. poz. 112) dla terenów zabudowy zagrodowej dopuszczalny poziom hałasu wynosi LAeqD wynosi 55 db(A). Dla terenu na którym funkcjonuje i na który oddziałuje instalacja do suszenia zboża nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie zaś z art. 115 pr. śr. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że decyzja wydana na podstawie art. 115a pr. śr. ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z tym przepisem, decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu. Jak wyjaśniło dalej SKO dla prawidłowego rozstrzygnięcia wymagane jest ustalenie po pierwsze, czy wokół terenu, na którym znajduje się instalacja emitująca hałas znajdują się tereny podlegające ochronie akustycznej w rozumieniu art. 113 ust. 2 pr.śr. oraz po drugie, czy hałas emitowany przez to źródło przekracza dopuszczalne normy, ustalone na podstawie wskazanych przepisów.
W tym kontekście Kolegium podniosło, że teren na który oddziałuje instalacja do suszenia zbóż to teren zabudowy zagrodowej położonej we wsi [...] w bezpośrednim sąsiedztwie tej instalacji, co obrazują zdjęcia z mapy geoportal,gov.pl umieszczone w sprawozdaniu z dnia [...]. Teren ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Teren zabudowy zagrodowej zaś jest jednym z rodzajów terenów podlegający ochronie akustycznej, o której mowa w art. 113 pr. śr.
W ocenie organu odwoławczego prawidłowo w sprawie ustalono, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne zlokalizowane m.in. na terenie działki [...] obręb [...], gmina [...], na której znajduje się hala, w której znajdują się urządzenia emitujące hałas. Na miejscu w dniu [...] wykonane zostały przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - Oddział we W. delegatura W. pomiary poziomu dźwięku emitowanego do środowiska w związku z funkcjonowaniem ww. instalacji służącej do czyszczenia zbóż. Z pomiarów tych zostało sporządzone sprawozdanie [...], które przekazano do Starosty Z. celem podjęcia stosownych kroków. Z przekazanego sprawozdania wynika, że nastąpiły przekroczenia poziomu hałasu dla pory dziennej ponieważ pomiar był wykonany jedynie w ciągu dnia.
Ze względu na to, iż nie jest to teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Dla ustalonego jak wyżej rodzaju terenu wartość dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z zakładu zawiera się w punkcie 3 tabeli 1 załącznika do cytowanego na wstępie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. i dla tych obszarów dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z zakładu wynosi: LAeąD 55 dB(A) dla pory dziennej w godz. 600- 2200LAeqN = 45 dB(A) dla pory nocnej w godz. 2200- 600. Z ustaleń kontroli i wykonanych pomiarów hałasu przenikającego do środowiska wykonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Delegaturę w W. wynika, że głównym źródłem hałasu są urządzenia pracujące w hali służące do czyszczenia zbóż. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych wykonano pomiary poziomu hałasu w porze dnia, w punktach reprezentujących obszary istniejącej zabudowy mieszkaniowej typu zagrodowego.
Jak dalej wyjaśniono, uchwycony podczas pomiarów w porze dnia [...], wariant pracy zakładu obejmował funkcjonowanie w hali czyszczalni. Obliczony na podstawie pomiarów równoważny poziom hałasu przenikający z terenu zakładu wyniósł 58,8 ± 1,5 dB (A) przy budynku mieszkalnym nr [...] (nr pkt kontrolnego 1), zaś przy punkcie kontrolnym nr 2 - 59,1 dB.
Kolegium wyjaśniło, że strona kwestionowała prawidłowość dokonanych pomiarów i wnosiła o ich powtórzenie, wskazując również, że do dnia [...] przedstawi własne pomiary hałasu.
Wobec bezskutecznego upływu wskazanego przez stronę termin, Kolegium wydało w dniu [...] decyzję.
Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że ani Kolegium ani Starosta, nie jest organem, który może kwestionować wyników badań przeprowadzonych przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska - Centralne Laboratorium Badawcze Oddział we W. w toku prowadzonego postępowania. Kolegium wyjaśniło, że Laboratorium to posiada certyfikat Polskiego Centrum Akredytacji świadczące o możliwości wykonywania badań oraz ich autentyczności. Sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. tj. dokumentem urzędowym, a nie opinią, stanowi więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, korzysta tym samym z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu od którego dokument pochodzi. Powyższe fakty decydują bezspornie, iż dla obiektów znajdujących się w pobliżu hali, na której znajduje się instalacja czyszczenia zboża wymagane jest zapewnienie stosownych parametrów akustycznych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby wiarygodność tego dowodu podważyć.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ł. W. wniósł do tutejszego sądu skargę, domagając się jego uchylenia. W skardze podniósł, że wydana decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne niezbadanie prawidłowości dokonanych w sprawie badań poziomu hałasu, pomimo wielokrotnego podnoszenia przez skarżącego zarzutu co do ich prawidłowości. Skarżący sformułował obszerne wskazania, w których wymienił liczne błędy popełnione przez organy ochrony środowiska przy wykonywaniu pomiarów. Wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie nie poddał pomiarów hałasów i protokołu z tych pomiarów weryfikacji, a Kolegium bezzasadnie błąd ten powieliło. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Jak wynika z art. 115a ust. 1 ustawy z 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.) – dalej jako "poś" – w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.
W zaskarżonej decyzji organ wykazał wystąpienie przesłanek określonych w powołanym przepisie. Tym samym zobligowany był do wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu.
Zgodnie z art. 115 poś, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W rozpoznawanej sprawie teren na którym skarżący prowadzi gospodarstwo rolne położony jest na terenie na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem, kierując się przytoczonymi zasadami, organy na podstawie faktycznego zagospodarowania (gospodarka rolna), ustaliły, że teren emisji hałasu jak i tereny sąsiednie są terenami zabudowy zagrodowej, a zatem po myśli art 113 poś są terenami podlegającymi ochronie akustycznej.
Organ pierwszej instancji – po otrzymaniu do Inspektora Ochrony Środowiska informacji o przekroczeniu dopuszczanych poziomów hałasu, wraz z protokołem pomiarów tego hałasu, zobligowany był do wszczęcia postępowania, co też prawidłowo w sprawie uczynił Starosta Z.
Odnośnie do zarzutu skargi, a uprzednio i odwołania, Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku wyrażonym w rozstrzygnięcia obu decyzji, przekazane wyniki pomiaru hałasu, nie tylko mogą, ale powinny zostać poddane weryfikacji pod względem formalnym, przez organy prowadzące postępowanie w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Sąd dostrzegł opisany błąd w działaniu organów, zgodnie z treścią art. 145 § 1 lit. c, podstawą uchylenia decyzji może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w ocenie Sądu, uchybienie to wpływu na wynik sprawy nie ma.
W tym kontekście należy dobitnie podkreślić, że protokół pomiaru hałasu, owszem jest dokumentem korzystającym – jak zauważyło SKO – z domniemania prawdziwości, jednakże wcale nie oznacza to, że organy nie są uprawnione do zbadania, czy pomiary wykonane zostały zgodnie z warunkami określonymi w ustawie i akcie wykonawczym, tj Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wspomnieć w tym miejscu wypada, że badania poziomu hałasu przeprowadzone zostały zgodnie z zapisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji i pomiarów poboru wody, które zostało utraciło moc w dniu 20 września 201 r., jednakże w dacie wykonywania pomiaru, czyli [...], było prawidłową podstawą ich dokonania.
Organy zobowiązane są bowiem do badania takiego dokumentu pod względem formalnym, tak jak każdego innego dokumentu, albowiem jak każde domniemanie, także i to dotyczące prawidłowości przekazanych wyników, może zostać obalone.
Organy bezpodstawnie odmówiły przeprowadzenia takiej weryfikacji, jednakże należy stanowczo podkreślić, że Sąd dokonał oceny nie tylko dokumentów składających się na akta sprawy, ale przede wszystkim, posiadał z urzędu wiedzę, że zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie tego samego sprawozdania z badań i protokołu pomiarów, było przedmiotem zaskarżenia do tutejszego Sądu, który stwierdzając prawidłowość czynności Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, skargę na to zarządzenie pokontrolne oddalił wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 185/22.
Wbrew zarzutom skargi, pomiary hałasu dokonane w niniejszej sprawie i stanowiące podstawę ustaleń nie budzą wątpliwości co do swej wiarygodności. Zostały one przeprowadzone w sposób prawidłowy i przez podmiot posiadający odpowiednie wiadomości specjalne, przy użyciu odpowiedniej aparatury pomiarowej. Podczas pomiarów wyznaczono odpowiednie punkty pomiarowe oraz uwzględniono tło akustyczne, a wszystkie ustalenia znajdują odzwierciedlenie w protokołach i raportach z pomiarów. Analiza treści protokołu pomiaru zaprzecza w zasadzie wszystkim wymienionym w skardze zarzutom. Protokół zawiera bowiem zdjęcia i szkice sytuacyjne, i sposób wykonania pomiaru (próbkowanie). Nadto, do wszystkich zarzutów, które w zasadzie w kształcie niezmienionym podnoszone były już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ustosunkował się obszernie organ wykonujący badania. Pismo to Sąd uznał za nie budzące zastrzeżeń i wątpliwości.
Badania te wykazały przekroczenia norm hałasu, zatem organy zobowiązany były wydać decyzję o określeniu poziomu dopuszczalnego hałasu.
Należy przy tym podkreślić, że decyzja tego rodzaju ma jedynie charakter deklaratoryjny, z uwagi na fakt, iż dopuszczalne poziomy hałasu obowiązują na danym terenie z mocy prawa.
Decyzje te nie nakładają na ich adresatów żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w drodze egzekucji. Ich konsekwencją jest wykonywanie w stosunku do adresata decyzji badań kontrolnych w celu zweryfikowania, czy dopuszczalny poziom hałasu nie jest przekraczany. Okoliczność, że zakład jest modernizowany, że strona podejmuje wysiłki do tego aby wygłuszyć zakład i nie emitować hałasu przekraczającego dopuszczalne normy, jest normalnym postępowaniem przedsiębiorcy, a nie przesłanką do wykonywania nowych badań i ewentualnego umorzenia postępowania czy też odmowy wydania decyzji o ustaleniu dopuszczalnych norm. Normy hałasu jakie mogą być emitowane do środowiska na terenach podlegających ochronie akustycznej wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i każdy podmiot ma obowiązek się do nich stosować. Wydanie decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu oznacza jedynie, że wobec określonych podmiotów będą przeprowadzane okresowe kontrole przestrzegania tych norm.
Jeżeli, jak podnosi skarżący, wykryte przekroczenie było jednostkowym przypadkiem, wynikającym z hałasu pracujących kombajnów podczas żniw, skarżący powinien podjąć kroki, aby w czasie kolejnych zbiorów hałas emitowany przez należąca do niego instalację został utrzymany w wyznaczonych przez decyzję granicach.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że dostrzeżone i opisane w uzasadnieniu wyroku uchybienia organów administracji nie mogły stanowić o uchyleniu decyzji, albowiem - w szczególności w świetle orzeczenia wydanego w sprawie II SA/Wr 185/22 – ponowne przeprowadzenie postępowania przez organy administracji, musiałoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o takiej samej treści.
Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.