II SA/WR 281/25

II SA/Wr 281/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
ART. 15 UST. 2 PKT 6, ART. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 grudnia 2024 r. Nr XII/220/24 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie bulwaru Dedala we Wrocławiu 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15, pkt 16, § 4 ust. 2 pkt 1 lit. e, lit. g, lit. h, lit. i, lit. j, lit. k, lit. m, lit. n, lit. o oraz § 16 ust. 2 pkt 3 we fragmencie "pracowanie artystyczne, (...), usługi drobne, poradnie medyczne, pracowanie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukację, (...), obiekty naukowe i badawcze, zakłady lecznicze dla zwierząt, produkcję drobną" zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska we Wrocławiu (dalej: Rada) na sesji w dniu 19.12.2024 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) - dalej: "u.s.g." i art. 20 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z 07.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) - dalej: "ustawa zmieniająca" oraz w zw. z uchwałą z 17.09.2020 r., nr XXVI/722/20 Rady w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie bulwaru Dedala we Wrocławiu, podjęła uchwałę nr XII/220/24, dalej: "uchwała" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie bulwaru Dedala we Wrocławiu.
Ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewoda zarzucił podjęcie § 4 ust. 1 pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15, pkt 16, § 4 ust. 2 pkt 1 lit. e, lit. g, lit. h, lit. i, lit j, lit. k, lit. m, lit. n. lit. o oraz § 16 ust. 2 pkt 3 we fragmencie "pracowanie artystyczne, (..,), usługi drobne, poradnie medyczne, pracowanie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukację, (...), obiekty naukowe i badawcze, zakłady lecznicze dla zwierząt, produkcję drobną" uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24.09.2023 r., w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej oraz w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - dalej: "rozporządzenie MI", polegającym na braku określenia obligatoryjnych wskaźników w zakresie minimalnej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów samochodowych dla wskazanego na terenie 1MW-U przeznaczenia: zakłady lecznicze dla zwierząt, produkcja drobna, usługi drobne, pracownie artystyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukacja, obiekty naukowe i badawcze, pracownie medyczne czy poradnie medyczne. Wobec powyższego Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15, pkt 16, § 4 ust. 2 pkt 1 lit. e, lit. g, lit. h, lit. i, lit. j, lit. k, lit. m, lit. n, lit. o oraz § 16 ust. 2 pkt 3 we fragmencie "pracowanie artystyczne, (...), usługi drobne, poradnie medyczne, pracowanie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukację, (...), obiekty naukowe i badawcze, zakłady lecznicze dla zwierząt, produkcję drobną".
Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w myśl art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej, przepisy niewymienione w pkt 1-3 tego przepisu stosuje się w brzmieniu dotychczasowym - w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 24.09.2023r.). Uchwała wszczynająca procedurę, została uchwalona przez Radę przed tą datą. Ponadto wskazał, że w analizowanym przypadku zastosowanie znajdzie poprzednio obowiązujące rozporządzenie. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17.12.2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed 24.12.2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta przez Radę 17.09.2020 r.
Przedstawiając materialnoprawne podstawy zaskarżenia autor skargi powołał się na przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uzupełnienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, w którym ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Odnosząc powyższe ustawowe wymogi określenia w planie miejscowym parametrów dotyczących minimalnej liczby miejsc do parkowania Wojewoda wskazał, że Rada w § 12 uchwały wprowadziła ustalenia w zakresie urządzania miejsc parkingowych dla samochodów: "1. Dojazd do terenów dopuszcza się wyłącznie od terenów przyległych ulic lokalnych. 2. Obowiązują następujące ustalenia dotyczące parkowania pojazdów: 1) na terenach przeznaczonych na realizację drogowych celów publicznych oraz w strefach zamieszkania i strefach ruchu obowiązują stanowiska postojowe przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową co najmniej w liczbie: a) 1 stanowisko postojowe - jeżeli liczba stanowisk wynosi od 6 do 15, b) 2 stanowiska postojowe - jeżeli liczba stanowisk wynosi od 16 do 40, c) 3 stanowiska postojowe - jeżeli liczba stanowisk wynosi od 41 do 100, d) 4% ogólnej liczby stanowisk postojowych jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100; 2) obowiązują stanowiska postojowe dla samochodów osobowych towarzyszące poszczególnym kategoriom przeznaczenia terenu co najmniej w liczbie ustalonej zgodnie z następującymi wskaźnikami: a) dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 1 stanowisko postojowe na 1 mieszkanie, b) dla handlu detalicznego małopowierzchniowego A i B - 1,5 stanowiska postojowego na 100 m2 powierzchni sprzedaży, c) dla gastronomii - 1,5 stanowiska postojowego na 100 m2 powierzchni użytkowej, d) dla obiektów upowszechniania kultury i obiektów kształcenia dodatkowego - 1 stanowisko postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej, e) dla biur - 1,5 stanowiska postojowego na 100 m2 powierzchni użytkowej; 3) stanowiska postojowe, o których mowa w pkt 2, należy usytuować na terenie i na działce budowlanej, na których usytuowany jest obiekt, któremu te stanowiska towarzyszą; 4) parkingi samodzielne jednopoziomowe dopuszcza się wyłącznie jako podziemne;".
Analiza przedstawionej treści uchwały planistycznej doprowadziła Wojewodę do przekonania, że lokalny pracodawca nie uwzględnił miejsc parkingowych dla samochodów osobowych w zakresie wprowadzonych w § 16 uchwały pozostałych przeznaczeń na terenie 1MW-U, tj.: zakładów leczniczych dla zwierząt, produkcji drobnej, usług drobnych, pracowni artystycznych, obiektów opieki nad dzieckiem, edukacji, obiektów naukowych i badawczych, pracowni medycznych czy poradni medycznych. W przypadku tych terenów ilość miejsc parkingowych nie została określona. W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę wyjaśnienia Gminy złożone w toku procedury nadzorczej, brak ustalenia w tekście planu miejscowego regulacji odnoszących się do liczby miejsc parkingowych dla wskazanego na terenie 1MW-U przeznaczenia: zakłady lecznicze dla zwierząt, produkcja drobna, usługi drobne, pracownie artystyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukacja, obiekty naukowe i badawcze, pracownie medyczne czy poradnie medyczne, narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Z tego przepisu wynika, że wskaźnik minimalnej liczby miejsc do parkowania stanowi element obligatoryjny planu miejscowego. Tymczasem Rada nie ustaliła dla wymienionych przeznaczeń miejsc parkingowych.
Odnosząc się do argumentu strony przeciwnej, dotyczącego powielania w zaskarżonej uchwale regulacji, które dotychczas obowiązywały na tym terenie (chodzi o uchwałę z 17.04.2008 r., nr XX/577/08), Wojewoda zauważył, że uchwała nr XX/577/08 podejmowana była w innym stanie prawnym. W obowiązującym dla daty jej podjęcia stanie prawnym nie było wymagane określenie w planie miejscowym obowiązkowych parametrów w zakresie miejsc postojowych. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ograniczał się do obowiązkowego wskazania w planie: "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy". Jednocześnie Wojewoda zauważył, że w uchwale Nr XX/577/08 Rada określiła w § 9 pkt 1 lit. d) wymagane miejsca postojowe dla poradni medycznych.
Ponadto w ocenie Wojewody, określenie w § 12 ust. 2 pkt 5 kwestionowanej uchwały, liczby stanowisk rowerowych dla obiektów opieki nad dzieckiem i edukacji oraz obiektów naukowych i badawczych, nie wypełnia wymogu ustawowego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 5 lit. e i lit. f uchwały: "Obowiązują stanowiska postojowe dla rowerów towarzyszące poszczególnym kategoriom przeznaczenia terenu co najmniej w liczbie ustalonej zgodnie z następującymi wskaźnikami: (...) e) dla edukacji i obiektów opieki nad dzieckiem - 2 stanowiska postojowe na 1 oddział, f) dla obiektów naukowych i badawczych - 10 stanowisk postojowych na 100 miejsc dla pracowników,". W kontekście powyższego regulacji organ nadzorczego zwrócił uwagę, że przy wysokim wymaganym wskaźniku rowerów dla obiektów naukowych i badawczych, zastanawiający jest brak wprowadzenia wymogu miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych. Ponadto wskazał, że trudnym będzie do wyobrażenia sytuacja aby działalność pracowni czy poradni medycznych, które generując ilość pacjentów w określonych godzinach diagnostyki, czy konsultacji lekarskich, nie wiązała się ze zwiększonym ruchem kołowym pojazdów. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku przekazywania i obierania dzieci do obiektów opieki nad dzieckiem czy do obiektów edukacji.
Za nietrafiony argument organ nadzoru uznał również powołanie się przez stronę przeciwną na okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, które miałyby uzasadniać brak obowiązku dokonania ustaleń w zakresie miejsc do parkowania dla pojazdów samochodowych dla wskazanych usług. Zauważając, że w założeniu Gminy przywołane funkcje powinny działać lokalnie, organ nadzoru podkreślił, że miejscowy plan jest powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, którego ustalenia dotyczą nie tylko istniejącego w dniu przyjęcia planu stanu faktycznego, lecz kształtują ład przestrzenny i wpływają na procesy inwestycyjne na przyszłość (często na wiele lat). Prognozowany w chwili obecnej brak problemów z parkowaniem samochodów osobowych nie oznacza, że w przyszłości realizacja miejsc parkingowych będzie możliwa. W ocenie organu nadzoru, pominięcie w treści kwestionowanego planu parametru minimalnej liczby miejsc do parkowania dla dopuszczonej w planie miejscowym zabudowy usługowej (pracownie artystyczne, usługi drobne, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukacja, obiekty naukowe i badawcze, zakłady lecznicze dla zwierząt, produkcja drobna), który zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi element obligatoryjny zaskarżonej uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa.
Przedstawiając przyjęte w orzecznictwie i doktrynie rozumienie pojęcia "obowiązkowości" określonych ustaleń, które oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń, organ nadzoru uznał za konieczne ustalenie miejsc parkingowych dla funkcji podstawowych i wiodących przewidzianych dla określnych terenów, w szczególności gdy funkcje te stanowią zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, czy usługową. Wskazał, że dla tego rodzaju przeznaczeń wymóg ustalenia w planie miejscowym liczby miejsc parkingowych ma na celu umożliwienie zapewnienia prawidłowej dostępności komunikacyjnej danego terenu. Ponadto plan miejscowy jest narzędziem służącym do pogodzenia interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. Zdaniem Wojewody, określenie minimalnej liczby miejsc do parkowania należy do istotnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Miejscowy plan określa ład przestrzenny, w ramach którego określone w nim przeznaczenia terenów muszą, m.in. zawierać obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania.
Podsumowując zarzuty skargi jej autor wskazał, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli na danym terenie istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Niemniej jednak ustalenia dla funkcji takich jak zabudowa usługowa, która współistnieje z zabudową mieszkaniową, należą do jednych z bardziej konfliktogennych ustaleń planu i budzą najwięcej emocji wśród właścicieli nieruchomości. Dlatego też w tym przypadku, brak ustalenia minimalnej ilości miejsc parkingowych w planie miejscowym, z zasady wprost narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i uzasadniania wniosek o stwierdzenie nieważności wszystkich postanowień uchwały odnoszących się do przeznaczeń pracownie artystyczne, usługi drobne, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukację, obiekty naukowe i badawcze, zakłady lecznicze dla zwierząt, produkcję drobną na terenie 1MW-U.
W odpowiedzi na skargę Gmina Wrocław wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia uwypuklił okoliczności faktyczne, które warunkowały ustalenia przyjęte w kwestionowanych przez organ nadzoru planie miejscowym. W tym zakresie wskazał, że obszar objęty uchwałą jest zainwestowany w tym sensie, że jest to skończony pod względem układu urbanistycznego zespół istniejącej zabudowy blokowej, usytuowanej wzdłuż bulwaru Dedala, pomiędzy ul. Bajana i ul. Drzewieckiego. Na obszarze tym przeważają działki prywatne. Ulica Bajana stanowi własność Gminy, a ulica Drzewieckiego stanowi własność Skarbu Państwa. Powierzchnia planu wynosi 4,87 ha, a jego południowa granica przylega do terenów parku Leonarda da Vinci.
Zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia (uchwała Nr L/1177/18 z 11.01.2018r.), opisany obszar znajduje się w jednostce urbanistycznej E1 Gądów, w obszarze mieszkaniowym o stylu zamieszkiwania osiedli blokowych, gdzie klasą dominującą jest mieszkalnictwo. Styl osiedli blokowych to sposób zamieszkiwania w osiedlach, które powstały według całościowych projektów w latach 60, 70 i 80 XX wieku. Występują tu budynki otoczone dużymi, dostępnymi dla wszystkich, rozległymi przestrzeniami, nasyconymi zielenią. W tych przestrzeniach - niepodzielonych żadnymi barierami - można korzystać zarówno z zieleni przydomowej, jak i osiedlowej, obejmującej większe zieleńce, łąki rekreacyjne, place zabaw i boiska.
Dalej autor odpowiedzi na skargę wskazał na cel opracowania planu miejscowego, którym była aktualizacja dotychczas obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego (uchwała nr XX/577/08 z 17.04.2008 r.), podyktowana wnioskiem o jego zmianę poprzez rozszerzenie listy przeznaczeń o edukację, w związku z zamiarem prowadzenia obiektu przedszkolnego. Zamierzeniem planu było zatem utrzymanie dotychczasowych założeń dotyczących kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dodanie przeznaczeń związanych z edukacją i opieką nad dziećmi wraz z określeniem zasad ich dopuszczenia. Rozwiązania projektowe miały na celu dopuszczenie wnioskowanych funkcji, realizujących potrzeby społeczne o znaczeniu dla całego osiedla i wpływających na poprawę jakości życia jego mieszkańców. Zaznaczono, że zapotrzebowanie związane z zabezpieczeniem funkcji edukacyjnej na obszarze planu zgłosił w trakcie sporządzania jego projektu Wydział Finansów Oświatowych Departamentu Edukacji Urzędu Miejskiego. Ponadto wskazano, że opracowanie planu pozwoliło na uaktualnienie regulacji funkcjonalno-przestrzennych, odpowiednio do obecnych wymogów formalno-prawnych oraz oczekiwań społecznych, m.in. w zakresie ochrony zieleni wysokiej, powierzchni biologicznie czynnej i przepuszczalnej oraz zagospodarowania wód opadowych. Podkreślono również, że podczas projektowania planu ważnym aspektem było zadbanie o ochronę istniejącej zieleni w celu jak najlepszego wykorzystania jej potencjału. Zachowano istniejące oraz wprowadzono nowe szpalery drzew, wyznaczono drzewa do zachowania oraz strefy zieleni w calu zapewnienia jak największego udziału zieleni i powierzchni biologicznie czynnej, określono system powiązań pieszych i rowerowych łączący się z sąsiednimi terenami zieleni. Szczególną uwagę zwrócono na powiązania z parkiem Leonarda da Vinci, które uznano za warte podkreślenia. Wzmocniono znaczenie przestrzeni ronda Dedala poprzez wyznaczenie nawierzchni do specjalnego opracowania. Wprowadzono linie zabudowy, określając przestrzenie dla realizacji zabudowy, przy czym w poszczególnych wydzieleniach wewnętrznych określono maksymalną wysokość zabudowy. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, przedstawione ustalenia planu będą się przyczyniać do kształtowania ładu przestrzennego i budowania właściwych relacji funkcjonalno-przestrzennych pomiędzy powierzchniami zabudowanymi, a terenami zielonymi i publicznymi, o charakterze przestrzeni ogólnodostępnych dla wszystkich mieszkańców.
W zakresie celów stawianych przy podjęciu zaskarżonej uchwały zwrócono uwagę, że wobec objęcia opracowaniem obszaru silnie zurbanizowanego, rozwiązania projektowe miały na celu zabezpieczenie regulacji ochronnych dla przestrzeni wspólnych, powiązań funkcjonalno-przestrzennych oraz zieleni i powierzchni chłonnej, przepuszczalnej, służącej zagospodarowaniu wód opadowych. Przy takim podejściu do kształtowania rozwiązań planistycznych na funkcjonującym, zrealizowanym osiedlu bardzo ważnym elementem jest relacja terenów zajętych przez zabudowę oraz komunikację i miejsca postojowe (wzdłuż niej usytuowane) do przestrzeni wspólnych i terenów zieleni, służących mieszkańcom do rekreacji i wypoczynku. Biorąc pod uwagę zrealizowany stan zabudowy i zagospodarowania terenu w otoczeniu zabudowy, zdaniem Prezydenta, kluczowy aspekt stanowią realne możliwości realizacji nowych miejsc postojowych, ponad takie miejsca, które zostały określone w wydanych decyzjach o pozwoleniu na budowę dla realizacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach wraz z towarzyszącymi jej elementami zagospodarowania terenu. Dodatkowo istotnym uwarunkowaniem na całym obszarze planu jest w tym przypadku bardzo dobra dostępność samochodowa, piesza, rowerowa, jak również komunikacja zbiorowa. Dostępność komunikacyjną oparto w planie miejscowym na istniejącym dojeździe od ul. Drzewieckiego.
Istotną okoliczność, którą uwzględniono przy uchwalaniu planu miejscowego, która decydowała o rozwiązaniach projektowych, były podziały działek oraz ich struktura własnościowa. W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę wskazał, że na obszarze objętym planem nieruchomości są własnością wspólnot mieszkaniowych, funkcjonujących w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych w taki sposób, że na jednej działce zlokalizowanych jest kilka budynków mieszkalnych, a łącznie kilka działek z wieloma budynkami stanowi jedną nieruchomość należącą do jednej wspólnoty mieszkaniowej. Zrealizowany zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych charakteryzuje się jednolitym sposobem kształtowania stref usługowych, które są zlokalizowane w parterach zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że usługi w parterze budynku na jednej działce przynależą do nieruchomości obejmującej kilka działek, a obsługują cały obszar objęty planem. Zrealizowane miejsca parkingowe na podstawie wydanych pozwoleń na budowę dla budynków mieszkalnych z usługami wbudowanymi w parterach budynków zostały przewidziane zarówno dla funkcji mieszkalnej, jak również i usługowej, odpowiednio w parkingach podziemnych oraz w ramach naziemnych miejsc postojowych, wyznaczonych wzdłuż układu komunikacyjnego. Zakres obszaru zajętego dla powierzchni utwardzonych o przeznaczeniu komunikacyjnym oraz miejsc parkingowych na poszczególnych działkach budowlanych został określony w wydanych pozwoleniach na budowę.
Biorąc pod uwagę przedstawione cele autor odpowiedzi na skargę wskazał, że na analizowanym obszarze brak jest nowego terenu do zabudowania lub zagospodarowania na potrzeby dodatkowych miejsc parkingowych. Wskazał, że ich realizacja musiałaby się odbyć kosztem istniejących terenów zielonych zlokalizowanych w otoczeniu budynków. Dodane w planie nowe przeznaczenia dla usług podstawowych zostały przewidziane z myślą o wykorzystaniu dostępnych przestrzeni w parterach istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Specyfikę obszaru planu opisuje dodatkowo stan istniejący dotyczący charakteru istniejącej zabudowy. Na obszarze planu miejscowego zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna blokowa o zróżnicowanej wysokości budynków: 5 kondygnacji (3 budynki), 6, 8 12 i 15 kondygnacji (po 1 budynku). Łączna liczba lokali mieszkalnych na tym obszarze wynosi 679, które stanowią przestrzeń mieszkalną dla co najmniej 1560 osób. W parterach budynków zlokalizowanych jest [...] lokali usługowych o zróżnicowanej średniej powierzchni użytkowej - od 58 m² do 805 m². Widać na tym tle, że duża intensywność zabudowy przekłada się na wysoką liczebność mieszkańców oraz intensywne wykorzystanie parterów usługowych. Zdaniem Prezydenta, przedstawiona struktura osiedla mieszkaniowego uzasadnia przyjęte rozwiązania projektowe w zakresie uzupełnienia przeznaczeń terenu o funkcje potrzebne społecznie, poprawiające jakość życia mieszkańców, poprzez zapewnienie w bliskiej odległości od miejsca zamieszkania dostępności do usług podstawowych, a także związane z tym zapisy dotyczące minimalnej liczby miejsc do parkowania. W planie miejscowym ustalono wskaźniki parkingowe, zabezpieczając odpowiednio do potrzeb i możliwości realizacyjnych miejsca parkingowe dla tego rejonu, przy uwzględnieniu intensywności zabudowy, liczby mieszkańców i zasięgu dostępności pieszej i rowerowej oraz kołowej. Na potrzeby osób niepełnosprawnych w planie miejscowym wprowadzone zostały ustalenia w zakresie stanowisk postojowych przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Dodatkowo ustalono obowiązek wyposażenia parkingów terenowych otwartych w zieleń wysoką w liczbie co najmniej 1 drzewo usytuowane co 5 miejsc postojowych.
Powołując się na zasady i wymogi dotyczące tworzenia planów miejscowych uznano za nieuzasadnione zarzut skargi w kontekście przyjętych w planie miejscowym założeń projektowych, dostosowanych odpowiednio do specyfiki obszaru objętego planem, stanowiącego zrealizowany zespół zabudowy blokowej, skończony pod względem możliwości realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej czy parkingów terenowych. Podkreślono, że ustalenia planu miejscowego dotyczą wyłącznie terenów dla nowej zabudowy i procesów inwestycyjnych, które będą wymagały pozwolenia na budowę dla realizacji nowej zabudowy wraz z towarzyszącym jej zagospodarowaniem terenu. Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazano, że obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Zauważano przy tym, że przywołane w skardze przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia nie odnoszą się do minimalnej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów samochodowych, a jedynie do minimalnej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów, co stanowi istotną różnicę w interpretacji przyjętych rozwiązań w planie miejscowym. Zdaniem Prezydenta, wobec zaprezentowanego w odpowiedzi na skardze orzecznictwa sądów administracyjnych, wypełnienie obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego wskazanych w art. 15 u.p.z.p., w tym w związku z zapisami powołanego rozporządzenia należy oceniać łącznie z zasadami polityki przestrzennej miasta oraz lokalnymi uwarunkowaniami. Istotne jest również kryterium wykonalności ustaleń planu miejscowego, szczególnie ważne w obszarach już zainwestowanych. Jednym z zadań planów miejscowych jest stworzenie zasad prawnych dla realizacji inwestycji, poprzez wprowadzenie takich zapisów, które faktycznie umożliwią realizację ich ustaleń. W tym konkretnym przypadku istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami stanowi jeden kompleks zabudowy z zdefiniowanym już zagospodarowaniem terenu. Wprowadzenie ustaleń planu poprzez ustalenie wskaźników parkingowych dla samochodów towarzyszących wszystkim dopuszczonym w ustaleniach planu przeznaczeniom usługowym, biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania, doprowadzi do sytuacji, iż ustalenia aktu prawa miejscowego będą niewykonalne i de facto uniemożliwią realizacje tych przeznaczeń terenu, istotnych z punktu widzenia zabezpieczenia funkcji usługowych w obszarach zabudowy mieszkaniowej. Natomiast wykreślenie ich z ustaleń planu może naruszyć interes prawny właścicieli już realizujących te funkcje, lub takich którzy podjęli działania inwestycyjne kierując się ustaleniami przedmiotowego planu.
Podsumowując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę jej autor uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący braku minimalnej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych dla części przeznaczeń dopuszczonych w planie, takich jak: zakłady lecznicze dla zwierząt, produkcja drobna, usługi drobne, pracownie artystyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukacja, obiekty naukowe i badawcze, pracownie medyczne czy poradnie medyczne. Wskazał, że wymienione funkcje usługowe, biorąc pod uwagę, że są zawarte w obszarze o już kompletnym zagospodarowaniu kubaturowym mogą dotyczyć jedynie małych lokali usytuowanych w parterach istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Oznacza to, że stanowią one ofertę poszerzającą wachlarz dostępnych dla mieszkańców usług, ale w ramach istniejącej powierzchni usług, dla których potrzeby parkingowe zostały zrealizowane na etapie pozwolenia na budowę obiektów kubaturowych. W tym kontekście stawianie wymagań realizacji miejsc postojowych dla samochodów, których nie ma w większości możliwości zrealizowania, stanowiłoby wymaganie nie tylko niewykonalne, ale i nadprogramowe w stosunku do już zrealizowanych miejsc na potrzeby usług. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że obszar ten jest obecnie położony bardzo korzystnie pod kątem dostępności do infrastruktury komunikacyjnej miasta. Dotyczy to nie tylko dostępności do transportu zbiorowego, a także dobrze wykształconych powiązań pieszych i rowerowych. Biorąc pod uwagę te uwarunkowania oraz przyszłościowe plany inwestycyjne miasta, które dostępność tego obszaru jeszcze polepszą, to przyjęcie wskaźników stanowisk postojowych dla rowerów dla przeznaczeń usługowych związanych z edukacją czy opieką nad dzieckiem są uzasadnione i potrzebne. Jest to zgodne z polityką mobilności przyjętą przez Wrocław, w której polityka parkingowa jest jednym z narzędzi kształtowania zrównoważonej mobilności w powiązaniu z wysoką atrakcyjnością komunikacji zbiorowej w otoczeniu oraz dostępnością infrastruktury rowerowej i pieszej. Pożądana i przewidywana intensyfikacja ruchu rowerowego w otoczeniu obiektów, których użytkownikami mogą być osoby młode zobligowała Gminę do wskazania warunków postoju nie dla samochodów, a dla rowerów. W założeniu przywołane funkcje powinny działać lokalnie, bez konieczności dojazdu samochodowego. Nie zakłada się również, że nowe funkcje wygenerują znaczny ruch klientów w jednym czasie, jak w przypadku innych usług, np. handlu czy gastronomii. Dobór minimalnej liczby miejsc postojowych w planie miejscowym każdorazowo wynika więc z analizy nie tylko uwarunkowań istniejących (obecny sposób zabudowy, dotychczas obowiązujący plan miejscowy - uchwała Nr XX/577/08), ale także z polityki zapisanej w dokumentach strategicznych miasta. Wypełniono tym samym obowiązek zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przyjęte w planie rozwiązania zostały określone zgodnie z wymogami i założeniami kształtowania polityki przestrzennej, przyjmując jako podstawę dążenie do ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważono interes publiczny, interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Plan miejscowy pozwoli na poprawę jakości życia mieszkańców m.in. poprzez zwiększenie dostępności do potrzebnych funkcji społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony plan miejscowy pozbawiony wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania dla samochodów dla przewidzianych na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług (symbol 1MW-U) przeznaczeń w postaci: pracowni artystycznych, usług drobnych, poradni medycznych, pracowni medycznych, obiektów opieki nad dzieckiem, edukacji, obiektów naukowych i badawczych, zakładów leczniczych dla zwierząt oraz produkcji drobnej w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Istota zarzutów Wojewody Dolnośląskiego sprowadza się do tego, że w przypadku wymienionych przeznaczeń, w zaskarżonej uchwale Rada Miejska nie wyznaczyła indywidulanego wskaźnika kształtowania zabudowy dla każdego z tych przeznaczeń, jakim jest minimalna ilość miejsc do parkowania w stosunku do ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan jest obarczony zarzuconą przez organ nadzoru wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonał na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania.
W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Obligatoryjnymi ustaleniami planistycznymi są także te dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., które to ustalenia – zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI – powinny zawierać m.in.: "wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych".
Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zatem zamknięty katalog parametrów i wskaźników związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p., skutkujące stwierdzeniem nieważności planu, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzenia planu miejscowego. Przesłanka ta zaistniała w niniejszej sprawie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zawarcie w planie miejscowym wskaźnika "minimalnej liczby miejsc do parkowania" jest obligatoryjne. Jest to obowiązkowy element tego rodzaju aktu wymieniony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z: 21.06.2023 r., sygn. akt II OSK 454/22, 07.07.2017 r., sygn. akt II OSK 2828/15; por. też wyroki WSA we Wrocławiu z: 20.03.2025 r., sygn. akt II SA/Wr 658/24, 27.02.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 475/23, 22/08.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 121/24, 09.01.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 534/23, 06.04.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 722/22, 22.12.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 245/22; WSA w Poznaniu z 02.10.2024 r., sygn. akt IV SA/Po 644/24 ).
Przedstawione stanowisko orzecznicze nie oznacza jednak niedopuszczalności, w uzasadnionych przypadkach, odstępstwa od tego obligu. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w tym pkt 6, wykłada się w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. wyroki NSA z: 06.05.2010 r., sygn. akt II OSK 424/10 i 19.06.2012 r., sygn. akt II OSK 814/12; zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 21.02.2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1144/17, czy też WSA w Olsztynie z 28.08.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 321/18, a także zob. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214).
W ocenie Składu orzekającego, wbrew stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie, w przypadku zaskarżonej regulacji planistycznej, nie wystąpiły okoliczności, które zwalniały lokalnego prawodawcę od określenia wskaźnika minimalnej ilości miejsc do parkowania dla samochodów dla wszystkich przeznaczeń na terenie o symbolu 1MW-U i dokonanie jego ustalenia jedynie dla niektórych spośród nich.
Nie ulega wątpliwości Sądu, że plan miejscowy musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Wobec tego należało uznać, że w sprawie organ planistyczny nie wykazał merytorycznych powodów dla których określił wskaźnik minimalnej ilości miejsc do parkowania dla jednych przeznaczeń przy jednoczesnej rezygnacji z ustalenia takiego wskaźnika dla innych przeznaczeń, w tym przeznaczeń, które miały ustalony taki wskaźnik w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (chodzi o poradnie medyczne oraz szkoły, które zaliczane były do kategorii obiektów kształcenia dodatkowego). Prowadzi to stwierdzenia dowolności w działaniu planistycznym albo kierowania się nieobiektywnymi celami. Działania lokalnego prawodawcy muszą natomiast mieć charakter celowy i przemyślany, w przeciwnym przypadku narażają się na zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego. Powyższej natury zarzut można również rozciągnąć na brak jednoznacznych kryteriów, które stały za tym, że w przepisie § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, regulacją dotyczącą stanowisk postojowych dla rowerów objęto tylko niektóre z przewidzianych w planie przeznaczeń, w tym na wysokim poziomie wskaźnik ten ustalono dla obiektów naukowych i badawczych, przy jednoczesnym braku wprowadzenia wymogu posiadania dla tego przeznaczenia stanowisk postojowych dla samochodów osobowych. Należy również podzielić wątpliwości organu nadzoru, który wskazał na trudności dotyczące wyobrażenia sytuacji, w której przekazywanie i odbieranie dzieci do obiektów opieki nad dzieckiem czy do obiektów edukacji wiązałoby się wyłącznie z ruchem rowerowym, nie generując zwiększonego ruchu kołowego samochodów osobowych.
Gmina Wrocław nie wykazała w sposób wystarczająco przekonujący, że wymóg minimalnej ilości miejsc do parkowania dla wszystkich przeznaczeń przewidzianych w planie miejscowym okazał się zbędny z uwagi na realizowanie w pełni ukształtowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami, które stanowią kompleks zabudowy z już zdefiniowanym zagospodarowaniem terenu. Należy zauważyć, że w przypadku przeznaczenia spornego terenu pod zabudowę wielorodzinną MW oraz zabudowę usługową U, nawet jeśli jest to teren skończony pod względem układu urbanistycznego, nie zachodzą warunki uniemożliwiające posłużenie się spornym wskaźnikiem, analogicznie jak posłużono się w uchwale parametrami dotyczącymi linii zabudowy, udziału powierzchni zabudowy w powierzchni działki budowlanej, wskaźnikiem intensywności zabudowy, udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego do powierzchni działki budowlanej, czy też maksymalnej wysokości zabudowy. Sąd nie dopatrzył się w analizowanym przypadku szczególnych uwarunkowań lokalnych, w tym zwłaszcza odnoszących się do zabytkowego charakteru zabudowy, ograniczeń przyrodniczych, czy też struktury architektonicznej, które zwalniałyby od realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.- w zakresie określenia wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania dla wszystkich przeznaczeń dopuszczonych w planie. Raz jeszcze należy podkreślić, że plan miejscowy, którego dotyczy niniejsza sprawa, w zasadzie w całości przewiduje zagospodarowanie. Okoliczność, że wszelkie tereny możliwe do zabudowania zostały zabudowane, wszelkie tereny zielone zostały zagospodarowane, chodniki zostały wykonane, zaś miejsca postojowe zostały wyznaczone, nie oznacza jednak utraty przez plan miejscowy funkcji w zakresie kształtowania przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym w przypadku zaskarżonej uchwały najlepiej świadczy okoliczność, że przewiduje się w niej - w stosunku do poprzedniego planu miejscowego - istotną zmianę, poprzez dopuszczenie gastronomi, obiektów upowszechniania kultury, pracowni artystycznych, biur, usług drobnych, poradni medycznych, pracowni medycznych, obiektów opieki nad dzieckiem, edukacji, obiektów kształcenia dodatkowego, obiektów naukowych i badawczych, zakładów leczniczych dla zwierząt, produkcji drobnej, nie tylko w parterach budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę, ale także na drugiej kondygnacji nadziemnej takich budynków (§ 16 ust. 2 pkt 3 uchwały). Wbrew deklaracjom przedstawicieli Gminy wyrażonym w trakcie dyskusji publicznej, z treści uchwały nie wynika również aby dopuszczenie lokali usługowych powyżej parteru dotyczyło usług, które byłyby obsługiwane z poziomu parteru na dwóch kondygnacjach stanowiących jedną całość. Z tych też powodów budzą wątpliwości zapewnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że nowe przeznaczenia stanowią ofertę poszerzającą wachlarz dostępnych dla mieszkańców usług, w ramach istniejącej powierzchni usług, dla których potrzeby parkingowe zostały zrealizowane na etapie pozwolenia na budowę obiektów kubaturowych. Ponadto w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego nie wprowadzono ograniczenia powierzchniowego w przypadku wielkości powierzchni użytkowej dla obiektów przeznaczonych na produkcję drobną (w planie z 2008 r. było ograniczenie w postaci maksymalnej wielkości powierzchni użytkowej dla obiektu przeznaczonego na produkcję drobną nie większej niż 50 m² - zob. art. 13 ust. 2 pkt 10).
W świetle przywołanych regulacji zaskarżonej uchwały można zatem mówić o pewnej perspektywie nowego zainwestowania zabudowy znajdującej się na obszarze planu. Z tej perspektywy oceniając miejscowy plan należy stwierdzić, że odnosi się on nie tylko do istniejącego w dniu jego podjęcia stanu fatycznego, ale także kształtuje ład przestrzenny i wpływa na procesy inwestycyjne na przyszłość. Nie można wykluczyć takiego scenariusza, że obiekty powstałe zgodnie z prawem zostaną z woli właściciela rozebrane, czy też właściciel będzie zainteresowany rozbudową czy przebudową takiego obiektu lub też zmianą sposobu jego użytkowania. W takiej sytuacji zaskarżona uchwała powinna dawać odpowiedź na pytanie, czy i jaka jest możliwość zabudowy na tym terenie, a także czy będzie możliwa czy też niemożliwa rozbudowa, przebudowa, nadbudowa istniejącego obiektu budowlanego lub zmiana sposobu jego użytkowania ze względu na istniejącą lub możliwą do realizacji infrastrukturę parkingową.
W świetle okoliczności sprawy nie broni się również argument Gminy dotyczący rezygnacji z ustaleń w zakresie miejsc do parkowania dla samochodów dla wskazanych przeznaczeń z tej racji, że mają one (usługi w nich oferowane) charakter lokalny, a więc służyć będą wyłącznie mieszkańcom obszaru objętego planem lub ewentualnie dostęp do nich będzie odbywać się poprzez dobrze rozwinięty układ komunikacji drogowej oraz działającą komunikację zbiorową. Takie stanowisko Gminy Wrocław pozostaje w sprzeczności z poglądami mieszkańców, które zostały zaprezentowane w trakcie dyskusji publicznej a później w licznych uwagach do projektu planu (32 uwagi, z których żadna, wbrew deklarowanemu w odpowiedzi na skargę wyważeniu interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym zgłaszanego w postaci uwag, nie została uwzględniona, co zresztą wprost wynika z pisemnego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały). We wszystkich wystąpieniach i uwagach mieszkańców dominują obawy dotyczące skutków realizacji przez Gminę celu jakim jest aktualizacja obowiązującego planu miejscowego wynikająca z wniosku o rozszerzenie listy obecnych przeznaczeń o edukację w związku z zamiarem prowadzenia obiektu przedszkolnego. Mieszkańcy wskazywali, że na co dzień zmagają się z dużym problemem ruchu tranzytowego pomiędzy ulicami Bajana i Drzewieckiego i wynikającym z tym hałasem. Wskazywali, że ruch ten jest szczególnie wzmożony w godzinach porannych oraz popołudniowych. Na osiedlu występują korki i zatory. Jest wówczas problem z wjazdem i wyjazdem z osiedla dla mieszkańców. Ponadto wskazuje się, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem znajdują się tereny/osiedla, na których obecnie posadowione są już szlabany uniemożliwiające tranzyt samochodów przez ten teren. Stan ten powoduje, że bardzo duża ilość mieszkańców G. przez teren objęty planem robi sobie samochodami "skrót". W związku z takim problemami autorzy uwag, w tym zarząd jednej z działających na tym terenie wspólnot mieszkaniowych, postulowali wprowadzenie do planu miejscowego regulacji skutkujących ograniczeniem ruchu tranzytowego przez osiedle m.in. poprzez wprowadzenie szlabanów. Brak uwzględnienia realizacji takiego postulatu, zdaniem jego autorów, przy jednoczesnym pozostawieniu celu wnioskodawcy i rozszerzeniu listy przeznaczeń dla terenu 1MW-U, stać będzie w całkowitej sprzeczności z intencją mieszkańców oraz większości właścicieli na tym obszarze. W uwagach wskazuje się wprost, że przy rozszerzeniu kategorii przeznaczenia terenu o obiekty opieki nad dzieckiem oraz edukację, nieuniknionym będzie wzmożony ruch samochodowy. Dlatego w przeważającej liczbie uwag wnioskuje się o usunięcie z projektu planu kategorii przeznaczenia "obiekty opieki nad dzieckiem" oraz "edukacja".
Lektura uwag zgłoszonych przez spółkę N. również rysuje całkowicie inny obraz zagadnienia lokalności usług świadczonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Podmiot ten, będący właścicielem [...] lokali usługowych znajdujących się na obszarze objętym planem ([...] lokali usługowych z [...] istniejących), prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu tych lokali innym podmiotom na cele prowadzenia przez nie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu do wniesionych uwag spółka zastrzegła, że nie jest podmiotem wnioskującym o zmianę planu miejscowego poprzez rozszerzenia listy przeznaczeń [...] (z analizy całości dokumentacji planistycznej wynika zresztą, że kwestia podmiotu wnioskującego o taką zmianę [...] – uw. Sądu). Spółka wskazała natomiast, że taka zmiana będzie miała negatywne konsekwencje na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą, ponieważ w drodze przyjętych rozwiązań spadnie dostępność do nalężących do niej lokali usługowych. W związku z tym zagrożeniem, ale także z obawy o uwzględnienie uwag mieszkańców do projektu planu, które dotyczyły wprowadzenia ograniczeń w tranzycie przez osiedle, w tym dopuszczenia ustawienia szlabanu drogowego usytuowanego na bulwarze Dedala, spółka zwraca uwagę na szereg interesujących okoliczności. Po pierwsze podaje, że jako podmiot należący do grupy kapitałowej, która była inwestorem osiedla [...], posiada wiedzę na temat założeń, które przyświecały przy realizacji tej inwestycji. Wskazuje, że projekt [...] był projektem centrotwórczym, nakierowanym na stworzenie nowej jakości nie tylko dla mieszkańców nowo powstałych budynków, ale również zapewnienie dostępności do usług mieszkańców "[...]" części G.(1) (idea miasta [...]). Dalej wskazuje, że ze sklepów i usług świadczonych w lokalach należących do spółki, korzystają pozostali mieszkańcy G. i całego Wrocławia, którzy nie zawsze przyjeżdżają pojazdami mechanicznymi, ale trzeba mieć jednak również świadomość, że są usługi czy zamówienia towarów, których odbiór na pieszo czy na rowerze nie zawsze jest możliwy. Spółka wskazuje na dostawy towarów do sklepów i lokali usługowych, które muszą się obywać pojazdami mechanicznym. Ponadto zauważa, że jest grupa klientów lokali usługowych, sklepów czy planowanych w projekcie usług edukacyjnych, która nie ma innego środka poruszania niż przejazd taksówką czy przywiezienie przez członka rodzinny. Wskazuje się na niebagatelne znaczenie faktu, że w jednym z lokali usługowych należących do spółki prowadzone są usługi rehabilitacyjne dla dzieci. W końcu wprost wskazuje się, że nie ma możliwości aby najemcy lokali należących do spółki mogli utrzymać się wyłącznie z klientów odwiedzających ich lokale z terenu objętego planem. Dlatego zawracając uwagę na konsekwencje wynikające z ograniczenia dostępu do osiedla dla osób, które na nim nie zamieszkują, spółka podkreśliła, że obszar osiedla jest miejscem prowadzenia działalności gospodarczej, w tym usług o różnym charakterze, nie tylko dla mieszkańców tej swoistej miejskiej enklawy, ale dla wszystkich mieszkańców Wrocławia.
W świetle przedstawionych uwag brak jest przekonujących danych aby przyjąć twierdzenia Gminy, że rozwiązania planistyczne, które miały na celu dopuszczenie wnioskowanych przeznaczeń, po pierwsze realizowały potrzeby społeczne o znaczeniu ściśle lokalnym, a więc wyłącznie dla osiedla [...], a po drugie, wpływały one na poprawę jakości życia jego mieszkańców, a jednocześnie nie generowały potrzeby ustalenia miejsc do parkowania dla pojazdów samochodowych lub wystarczającym było ich zastąpienie miejscami dla rowerów. Powyższą tezę potwierdza przedłożony na rozprawie dokument pt. Analiza społeczna dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie bulwaru Dedala we Wrocławiu, Stan i perspektywy, sporządzony w 2021 r. Wprost wskazuje się w tym dokumencie (str. 19), że w badaniu dotyczącym zapotrzebowania na placówki opiekuńcze nie uwzględniano wyłącznie potrzeb mieszkańców zamieszkujących osiedle [...], gdzie liczba dzieci w wieku 0-6 lat wynosi około 170 (stan na 31.12.2020 r.), lecz całe osiedle G.(1)-P., zamieszkałe przez ponad 25 tys. osób, w tym 710 dzieci zameldowanych w wieku od 0-2 lat. Dalej stwierdza się w tej analizie, że liczba miejsc w żłobkach zlokalizowanych na G.(1) – P. jest niewystarczająca, a biorąc pod uwagę możliwość korzystania z danych placówek przez dzieci mieszkające na pobliskich osiedlach, na których brakuje tego rodzaju placówek, w przyszłości może wzrosnąć zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi. Z przedstawionego dokumentu wynika, że nie przeprowadzono w nim analizy, która odnosiłaby się wyłącznie do ilość dzieci zamieszkujących na osiedlu [...] i sprofilowania pod tą ilość liczby miejsc w placówce żłobka czy też przedszkola, przewidzianych na tym osiedlu zgodnie z planem miejscowym. Na marginesie należy zauważyć, że z przedłożonej analizy wynika, że pod adresem [...] jeszcze przed uchwalaniem w dniu 19.12.2024 r. zaskarżonego obecnie planu miejscowego, który dopiero dopuścił na tym terenie powstawianie obiektów opieki na dzieckiem, w tym żłobka, prowadzona jest działalność gospodarcza przez niepubliczny żłobek (liczba miejsc 68). Na powyższą nieprawidłowość wskazano w jednej z uwagą złożonych do projektu planu (zob. uwaga J. K.). Wracając do sedan spornego zagadnienia przyjdzie stwierdzić, że lokalny prawodawca nie ma normatywnych podstaw do ograniczenia charakteru przeznaczeń przewidzianych w planie miejscowym tylko do usług świadczonych lokalnie, o czym przekonał się jeden z mieszkańców uczestniczących w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami. Na pytanie, czy można w miejscowym planie ograniczyć przeznaczenie lokali pod usługi niezwiązane bezpośrednio z życiem mieszkańców osiedla, uzyskał odpowiedź, że Rada nie może w znacznym stopniu ograniczyć już dopuszczonych na danym obszarze przeznaczeń lub konkretnych rodzajów usług, a po drugie, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i nadaje prawne możliwości dysponowania swoją nieruchomością, w związku z czym zmiana bądź ograniczenie przeznaczenia odnośnie pewnych funkcji wpływa bezpośrednio na wartość nieruchomości i daje podstawy do ewentualnych roszczeń z tytułu zmian możliwości dysponowania własnością.
Tezę o lokalnym charakterze usług wiążących się z zakwestionowanymi przez organ nadzoru przeznaczeniami podważona została nie tylko w przypadku obiektów opieki nad dzieckiem oraz edukacji ale także w przypadku poradni medycznych i pracowni medycznych. Jak można przeczytać na stronie internetowej spółki O., która prowadzi placówkę medyczną przy [...] we W., tu. cyt.: "Od [...] zaufało nam już ponad [...] Pacjentów z W., z D., a także z odległych miejscowości województwa O., Ś., W. oraz z [...] krajów [...]". W takich okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, przewidziane w planie miejscowym przeznaczenie w postaci poradni medycznych, pracowni medycznych, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie pozwala na pominięcie wymogu określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania, z powołaniem się na argument, że jest on w tym przypadku zbędny. Ponadto, jak już wcześniej Sąd zwrócił uwagę, w przypadku przeznaczenia polegającego na prowadzeniu poradni medycznych i pracowni medycznych, znamienna okazała się akcentowana w skardze okoliczność, że takie przeznaczenie nie tylko było przewiedziane w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 2008 r., chodzi o poradnie medyczne, ale także fakt, że w przypadku poradni medycznych lokalny prawodawca ustalił wówczas wskaźnik dotyczący parkowania pojazdów na poziomie 15 miejsc postojowych na 1000 m² powierzchni użytkowej (§ 9 pkt 1 lit. d). W takiej sytuacji istnieją wszelkie przesłanki do stwierdzenia, że to nie względy merytoryczne przedstawione w odpowiedzi na skargę, ale mówiąc wprost, zwykłe przeoczenie, skutkowało niekompletnością i brakiem spójności regulacji planistycznej, która miała istotny wpływ na treść planu miejscowego.
Przedstawione wątpliwości dotyczące przyjętego przez lokalnego prawodawcę założenia, że sporne funkcje powinny działać lokalnie bez konieczności dojazdu samochodowego można zgłosić również pod adresem przeznaczenia w postaci "obiektów naukowych i badawczych".
Obowiązku określenia w planie minimalnej liczby tych miejsc, tj. podania wskaźnika pozwalającego na jej ustalenie, nie zastąpi również regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która znajduje zastosowanie na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Zawarte w tym akcie prawnym przepisy techniczno-budowlane, nie odnoszą się wprost do ilości miejsc do parkowania, na co wskazuje § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, według którego liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Powołane rozporządzenie zawiera natomiast normatywy, które powinien spełniać projekt budowlany (PZT) w zakresie: odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej (§ 19), usytuowania miejsc postojowych dla niepełnosprawnych (§ 20) oraz szerokości stanowisk miejsc postojowych dla samochodów osobowych (§ 21). Przedstawiona regulacja prawna dowodzi zatem tego, że uchybienie polegające na brak uregulowania w planie miejscowym liczby miejsc parkingowych dla samochodów dla pracowni artystycznych, usług drobnych, poradni medycznych, pracowni medycznych, obiektów opieki nad dzieckiem, edukacji, obiektów naukowych i badawczych, zakładów leczniczych dla zwierząt oraz produkcji drobnej nie może zostać usunięte na etapie wydania pozwolenia na budowę lub zmiany sposobu użytkowania. Odmienna interpretacja podważałaby przy tym racjonalność ustawodawcy i czyniłaby zbędnym przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Ponadto wracając jeszcze do zagadnienia ustalenia w planie miejscowym miejsc do parkowania dla rowerów, w ocenie Składu orzekającego, wypełnieniem ustawowego obowiązku określenia wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji, nie stanowi przyjęcie tegoż wskaźnika właśnie dla rowerów (tak WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z 22.08.2024r., sygn. akt II SA/Wr 121/24). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, tak jak przepisy ustawy Prawo budowlane, nie określają legalnej definicji miejsc do parkowania. Zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Natomiast zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego parking to wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania (postoju) samochodów (por. Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Powyższe stanowisko nie oznacza, że określenie w planie miejscowym wskaźników miejsc postojowych dla rowerów jest ustaleniem poczynionym bez podstawy prawnej. Jest to rozwiązanie nie tylko racjonalne ale również pożądane - z punktu widzenia ochrony środowiska. Podobne stanowisko w omawianej kwestii wyraził WSA w Opolu w wyrokach z 05.12.2019 r., sygn. akt II SA/Op 422/19, z 18.06.2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 14.10.2015 r., sygn. akt II SA/Gd 25/15, gdzie stwierdzono, że nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z jej celami oraz istotą planowania przestrzennego. Nadto nawet przyjmując stanowisko wyrażone przez Gminę w kwestii równoważności miejsc postojowych dla samochodów osobowych i rowerów w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to w zaskarżonym planie miejscowym nadal nie wyznaczono takiego wskaźnika dla pracowni artystycznych, usług drobnych, poradni medycznych, pracowni medycznych, zakładów leczenia dla zwierząt oraz produkcji drobnej.
Zauważyć w tym miejscu należy, że w kwestionowanym przez organ nadzoru obszarze, w nowym planie miejscowym już odstąpiono od przyjętego w planie miejscowym z 2008 r. wskaźnika ilości miejsc parkingowych w wielkości 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie przewidzianego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalając go na poziomie 1,0 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, a więc łagodząc tym samym wymóg wynikający z poprzedniego planu miejscowego.
Podsumowując należało w sprawie stwierdzić, że zaskarżony plan miejscowy na całym swoim obszarze zasadniczo określa takie przeznaczenia, które wiążą się z zapotrzebowaniem na miejsca parkingowe dla samochodów. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że dla wyszczególnionych w skardze przeznaczeń na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, oznaczonej symbolem 1MW-U, nie został w sposób prawidłowy ustalony, wymagany w świetle przywołanych przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia MI, normatyw miejsc parkingowych – co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ujawnione wady, niekompletność i brak spójności regulacji planistycznej ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, co świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że określenie miejsc parkingowych stanowi element obowiązkowy m.p.z.p., jako w pełni uzasadnione jawi się żądanie Wojewody dotyczące stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej w zakresie jej postanowień odnoszących się do przeznaczenia terenów, dla których nie określono minimalnej liczby miejsc parkingowych dla samochodów. Sąd nie tylko uznał skargę organu nadzoru za uzasadnioną ale także wsłuchał się w głos mieszkańców, których uwagi, wbrew temu co zadeklarowano w skardze, zostały przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zignorowane. Zaskarżona przez organ nadzoru regulacja planistyczna pogłębia występujące na tym obszarze problemy komunikacyjne.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - uznając stwierdzone przez Wojewodę naruszenia prawa za istotne - stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II znajduje zaś swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).