II SA/Wr 498/06

II SA/Wr 498/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący sprawozdawca/
Julia Szczygielska
Olga Białek
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 565/07 - Wyrok NSA z 2007-07-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 par. 1,  art. 209,  art. 210
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 4 ust. 1,  art. 24 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek Protokolant : Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. P., K. S., D. S., S. S., T. S. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003r. Nr XII/314/03 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej . na rzecz skarżących kwotę 265,00 zł ( słownie: dwieście sześćdziesiąt pięć) tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr XII/314/03 z dnia 18 września 2003 r. Rada Miejska W., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze. zm.), odrzuciła zarzut skarżących A. P., K. S., D. S., S. S., T. S. i M. G., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W.
W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (zatwierdzonym uchwałą nr XLVIII/680/98 Rady Miejskiej W. z dnia 30 stycznia 1998 r. oraz uchwałą nr XXXV/1126/01 Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2001 r. w sprawie zmiany wyżej wymienionego Studium) obszar objęty planem znajduje się w zespole urbanistycznym małomiasteczkowym, gdzie zamieszkiwanie uznaje się za funkcję dominującą. Podnosząc, iż projekt planu opracowano w spójności ze Studium wskazano, że w dniu 26 marca 2002 r. Zarząd Miasta W. stwierdził spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium.
Podniesiono następnie, iż działka nr 56 AM 25 obręb B. została przeznaczona w projekcie planu zgodnie ze Studium i wytycznymi konserwatorskimi w przeważającej części na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a częściowo na niezbędne do obsługi nowoprojektowanej zabudowy: fragment ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 63 KD oraz na fragment ulicy zbiorczej oznaczonej na rysunku planu symbolem 3 KZlx2.
Stwierdzono, że przeznaczenie w projekcie planu przedmiotowej działki na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wpłynie na wzrost jej wartości w stosunku do istniejącego użytkowania i przeznaczenia w obowiązującym dotychczas miejscowym planie ogólnym, w którym działka ta przeznaczona jest na zieleń parkową. Wywiedziono, że ustalenia projektu planu nie naruszają interesu prawnego właściciela, skoro przyczyniają się do wzrostu wartości jego działki.
Ustosunkowując się do zgłoszonych zastrzeżeń dotyczących przedmiotowej działki stwierdzono, że były one sprzeczne, bowiem domagając się podziału przedmiotowej działki na działki budowlane zakwestionowano wydzielenie ulicy dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 63KD, służącej jako dojazd do wydzielonych działek.
Powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) wskazano, iż podziału na działki można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi oraz musi być zapewniony dostęp do drogi publicznej. Stwierdzono przy tym, że zastrzeżenie o nieuwzględnieniu prośby o przeznaczeniu działki nr 56 AM 25 obręb B. na działki budowlane jest bezprzedmiotowe, ponieważ projekt planu przeznacza przedmiotową działkę w przeważającej części na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i umożliwia jej podział na działki budowlane. Zaznaczono, że ta projektowana ulica stanowi kontynuację istniejącej ul. S. w linii prostej i została wydzielona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430).
Zastrzeżenie do wydzielenia w projekcie planu ulicy oznaczonej symbolem 60KD uznano za bezzasadne i sprzeczne z interesami składających zarzut, ponieważ droga ta stanowi dojazd do działki nr 56 AM 25 obręb B. i umożliwia jej podział na działki budowlane.
Następnie podniesiono, że przesunięcie zaprojektowanej ulicy zbiorczej, oznaczonej symbolem 3 KZlx2, w kierunku proponowanym przez zainteresowanych nie jest możliwe ze względu na istniejący zabytkowy Park B., wskazany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do objęcia strefą B - ochrony konserwatorskiej zieleni zabytkowej.
Podkreślono, że ulica zbiorcza oznaczona symbolem 3 KZlx2 będzie spełniać ważną rolę w układzie komunikacyjnym B. przenosząc ruch z Gminy Ś. K., jednocześnie odciążając istniejące drogi otoczone istniejącą zabudową i wpłynie korzystnie na organizację ruchu komunikacyjnego w Brochowie oraz na poprawę warunków zamieszkiwania zarówno dla istniejącej, jak i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Zaznaczono, iż przedmiotowe tereny uzyskały zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze.
Stwierdzono następnie, że ustalenia projektu planu nie naruszają przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 z późń. zm.), ponieważ nie pozbawiają ani nie zmniejszają granic gospodarstwa rolnego, a zmieniają jedynie przeznaczenie terenu. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany na inną.
Reasumując podkreślono w szczególności, że gmina jako jednostka władzy samorządowej ma prawo, a wręcz obowiązek, dbania o ład przestrzenny, może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu oraz wkraczać w prawo własności w granicach określonych prawem. Takie prawo daje gminie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.
Na powyższą uchwałę A. P. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu.
Skarżąca zaznaczyła, że działka nr 56 AM 25 obręb B. była własnością osadnika wojskowego, jest działką budowlaną i powstała w wyniku podziału w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego dużej działki nr 89, z której zabrano nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa 1197 m2 na drogi i działki budowlane. Zarzuciła, iż według projektu planu około 70 % gruntu przedmiotowej działki zabrano na drogi i pasy ochronne, wskutek czego została ona zniszczona, a zrobiono to dlatego, aby obejść przyległą dużą działkę o powierzchni 1 ha, ponieważ jej właściciel chce mieć dużo działek budowlanych. Zdaniem skarżącej wskutek odrzucenia zarzutu wartość działki nr 56 została zaniżona, a nie wzrosła, ze względu na obszar, kształt i położenie.
Zdaniem skarżącej zostały naruszone granice własności osadnika wojskowego poprzez zmniejszenie nieruchomości. Uniemożliwiono zagospodarowanie przedmiotowej działki. Naruszono interes prawny, bowiem na projektowaną drogę 63KD przeznaczono tylko część z terenu działki nr 56 a nie przyległej sąsiada dużej działki o obszarze 1 ha. "Ukosem wcieli się w środek działki nr 56, zrobiono dwa zakręty. Droga 63KD służy wyłącznie jako dojazd do wydzielonych działek budowlanych i jest z korzyścią dla działki nr 118, natomiast dla działki nr 56 nie spełnia roli drogi dojazdowej, wręcz przeciwnie czyni szkodę". Przeważająca część działki została przeznaczona w projekcie planu niezgodnie z prośbą skarżących, a działkę nr 56 odcięto od drogi publicznej. Gmina nie zadbała o ład przestrzenny jednakowo dla wszystkich właścicieli objętych tym samym planem. Skarżący oświadczyli, że nie kwestionują potrzeby projektowania dróg, tylko proszą "o naniesienie poprawek - o częściowo małe przesunięcia" i wniosła o pozytywne załatwienie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W., upoważniony do jej udzielenia uchwałą Rady Miejskiej W. Nr XVII/500/03 z dnia 29 grudnia 2003 r., wniósł o oddalenie skargi.
Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podkreślając w szczególności, że przeznaczenie w projekcie planu przedmiotowej działki na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wpłynie na wzrost jej wartości w stosunku do istniejącego użytkowania i przeznaczenia, gdyż w obowiązującym dotychczas miejscowym planie ogólnym działka ta przeznaczona była na zieleń parkową. Wskazał przy tym, że dopiero projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. umożliwia przeznaczenie tej działki na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej odnośnie zajęcia tylko działki nr 56 pod projektowaną drogę nr 63 KD, organ wskazał, iż nie jest to prawdą, gdyż z sąsiedniej działki nr 118 przeznaczone zostało około 1850 m2 jej powierzchni na fragmenty ulic 63 KD i 3KZ1x2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2400/03 oddalił skargę A. P. na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr XII/314/03 z dnia 18 września 2003 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, iż Gmina jako jednostka władzy samorządowej mając prawo a wręcz obowiązek dbania o ład przestrzenny, może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu oraz wkraczać w prawo własności w granicach określonych prawem", co wynika z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W rozważaniach prawnych poczynionych w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił iż możliwość wpływania w toku kontroli sądowej na prawo Rady Gminy do przyjmowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań w granicach przysługującego jej uznania ( o ile tego uznania nie nadużywa ) jest ze strony Sądu ograniczona.
Wykluczona bowiem została ingerencja organu kontrolującego w samą istotę uznania. Inaczej mówiąc Sąd nie może na przykład dokonywać za Gminę wyboru między takim lub innym przeznaczeniem terenu, czy też -jak w rozpatrywanej sprawie - zmieniać przebiegu projektowanych ulic.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, zaś sama uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, spełniające ustawowe wymogi.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały szczegółowo ustosunkowano się do zarzutu zgłaszanego przez skarżącą i podano, dlaczego podnoszone w zarzucie zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. W rozpatrywanej sprawie granice uznania nie zostały więc, zdaniem Sądu, przekroczone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał ponadto, iż w art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziane zostały szczegółowe uprawnienia służące właścicielom nieruchomości, jeżeli w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób zostanie znacznie ograniczone. Zagadnienia te mogą jednak być rozpatrywane dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego obecnie rozważanie ich byłoby w ocenie Sądu Pierwszej Instancji przedwczesne. W tej sytuacji argumenty podnoszone w skardze nie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnione.
Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2005 r. - A. P. reprezentowana przez adwokata Violettę Lis wniosła skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jako podstawę skargi strona podała naruszenie przepisów :
a) art. 20 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez utrzymanie w obrocie aktu prawnego (uchwały Rady Gminy) naruszającego w/w przepisy poprzez odrzucenie zarzutu w sytuacji, w której projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do naruszenia interesu prawnego strony z korzyścią dla stron innych nieuprzywilejowanych przez prawo, przy istniejącej możliwości wyważenia interesów stron,
b) art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych przez utrzymanie w obrocie aktu prawnego (uchwały Rady Gminy) naruszającego w/w przepis poprzez odrzucenie zarzutu w sytuacji, w której projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi po wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, do zmiany granic gospodarstwa rolnego nadane uprawnionemu w trybie tego Dekretu bez jego zgody,
c) art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych z 25 lipca
2002 r. przez przyjęcie, że kontrola przez sąd administracyjny zaskarżonej
uchwały Rady Miejskiej W. ogranicza się do kontroli jej formy oraz
uzasadnienia i prawidłowości doręczenia jako, że jest to akt dokonywany
w ramach uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za uzasadnioną. Wskazał, że nie można zaakceptować zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienia z następujących przyczyn. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która również obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Rozwinięciem powyższego przepisu jest art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako p.p.s.a.
Żaden z tych przepisów nie daje podstaw do odmiennego rozumienia sądowej kontroli działalności administracji publicznej w ramach spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził z poglądem Sądu I instancji, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a sprowadzającym się do stwierdzenia, że Sąd kontrolując uchwałę odrzucającą zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może jedynie "wypowiedzieć się w kwestii jej formy, ewentualnie kwestionując niepełność, czy też brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały". Tak wąsko określony zakres sądowej kontroli nie odpowiada prawu i nie jest do pogodzenia z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Prawdą jest, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że gmina posiada tzw. władztwo planistyczne i że zakres kontroli sądowej w tych sprawach jest ograniczony, jednak nie oznacza to, że zakres tej kontroli jest aż tak wąski, jak wynika to z powyżej cytowanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Gdyby w rzeczywistości tak było, to należałoby się zastanowić nad sensem istnienia kontroli sądowej w sprawach uchwał odrzucających zarzuty wniesione do projektu planu.
Takie rozumienie przepisów stawiałoby też pod znakiem zapytania racjonalność ustawodawcy.
Przepisów ustrojowych określających pozycję prawną gminy (ustawa z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym), jak i przepisów określających kompetencje
organów gminy w tym przypadku w zakresie planowania i zagospodarowania
przestrzennego ( ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), nie można rozumieć i interpretować w oderwaniu od podstawowych zasad konstytucyjnych, co nie musi wcale oznaczać ingerowania sądu administracyjnego " "w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego". Ten ostatni cytat zaczerpnięty z uzasadnienia zaskarżonego wyrok jest zdaniem Sądu II Instancji o tyle nieprecyzyjny, że w rozpoznawanej sprawie, chodzi o projekt planu, a nie o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. I w tym kontekście w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy widzieć rozpoznawaną sprawę.
Skoro ustawodawca stworzył prawną możliwość składania zarzutów do projektu planu a następnie możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał o odrzuceniu zarzutu, to nie można tak ograniczać zakresu sądowej kontroli, jak to uczynił Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż to całkowicie wypacza ratio legis tych regulacji. Chcąc prawidłowo określić zakres sądowej kontroli w sprawach planistycznych, nie można się tylko ograniczać do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie widząc po drugiej stronie obywatela i przepisów chroniących jego prawa i wolności.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że Sąd I Instancji starając się wykazać za wszelką cenę brak możliwości prawnych do głębszej kontroli zaskarżonej uchwały, nie wziął całkowicie pod uwagę przepisów rangi konstytucyjnej (art. 2, 20, 21 ust. 1, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), które chronią prawa skarżących w przypadku przewidzianym w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. 5
Mając na uwadze powyższe przepisy Konstytucji na podstawie przepisów ustawy w zagospodarowaniu przestrzennym, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż Sąd I Instancji powinien rozważyć racje skarżącej i organu ( Rady Miejskiej W.). Wskazano też w uzasadnieniu , że Sąd nie zwrócił zupełnie uwagi na inne okoliczności sprawy podnoszone przez skarżącą, jak chociażby to, że działki, których skarżąca jest współwłaścicielką, zgodnie z projektem planu, mają być w części przeznaczone pod budowę trzech dróg (60KD, 63KD i 3KZ1x2), przebiegających z trzech stron tych gruntów. Takie zaprojektowanie rozwiązań komunikacyjnych w odniesieniu do nieruchomości należącej do tych samych współwłaścicieli, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnie dla nich krzywdzące, wątpliwe w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw na wszystkich mających w przyszłości korzystać z tych dróg (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). Analiza projektu planu pod tym kątem, nie może być rozumiana jako ingerencja Sądu "w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego", czy też jako naruszenie samodzielności gminy. Władztwo planistyczne gminy, nie może w sposób nadmierny, naruszać interesów prawnych innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań organów gminy, które w sytuacjach szczególnych, powinny rozważyć i inne warianty planistyczne, o czym w tej sprawie się nie wspomina. Nie zwrócono też zupełnie uwagi na okoliczność, że działki nr 55/2 i 56AM25 stanowią część gruntów rolnych, nadanych S. S. na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340) i że w 1972 r. przejęto już część tych gruntów na własność Skarbu Państwa (bez odszkodowania) pod budowę dróg. W świetle art. 7 w/w dekretu nie można tej okoliczności przemilczeć i nie rozważyć, jaki ma ona wpływ na rozpoznawaną sprawę. Przepis ten bowiem wprost zabrania "zmieniać granice gospodarstwa rolnego" nadanego w trybie w/w dekretu a przy ewentualnej zmianie granic, bez zgody zainteresowanego, nie może być zmniejszany obszar gospodarstwa rolnego. Adresatem tego przepisu są organy władzy publicznej, dekret ten ciągle obowiązuje, należałoby więc rozważyć tę kwestię w świetle przepisów obecnie obowiązującej Konstytucji. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może też stanowić potwierdzenia dla poglądu, jaki przyjął Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie.
Sąd odwoławczy zauważył również, że skarga została wniesiona do sądu administracyjnego przez A. P. w imieniu własnym i innych członków rodziny (K. S., D. S., S. S., T. S. i M. G.), należało więc wyjaśnić, czy jest to skarga wniesiona tylko przez A. P., czy też przez w/w członków rodziny, a jeśli tak, to zażądać odpowiednich pełnomocnictw. Nie jest to bez znaczenia jeśli się zważy, że zarzuty do projektu planu wnieśli wszyscy w/w i zaskarżona uchwała też dotyczy ich wszystkich.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika z powołanego przepisu, sąd I instancji nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej.
Uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim stanął na stanowisku, iż kontrola uchwały o odrzuceniu zarzutu dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do badania legalności jej podjęcia od strony formalnej i ograniczać się jedynie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres sądowej kontroli w sprawach planistycznych, winien być dokonywany również w oparciu o przepisy rangi konstytucyjnej (art. 2,20,21ust. 1, 31 ust.3, i art. 64 ust. 1 i 2, Konstytucji RP), które chronią praw skarżących w przypadku przewidzianym w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie zwrócił również uwagi na fakt, iż zaprojektowanie trzech dróg na części nieruchomości należących do tych samych współwłaścicieli, jest szczególnie dla nich krzywdzące, wątpliwe w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw na wszystkich mających w przyszłości korzystać z tych dróg ( art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji).
Rozpatrując sprawę wskazać należy, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy, co wynika z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w niniejszej sprawie ma zastosowanie. Przyznane gminie powyższe zadanie nie może być jednak rozumiane jako niczym nie skrępowana swoboda w kształtowaniu i gospodarowaniu przestrzenią. W szczególności art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza następujących wymagań :
1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury,
2) walory architektoniczne i krajobrazowe,
3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych,
4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury,
5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności,
6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.
Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musi odbywać się z zachowaniem warunków określonych w ustawach ( art. 2 ust. 1). Środkiem rozstrzygania tych konfliktów na etapie tworzenia planu była instytucja rozpoznawania zarzutów wnoszonych do projektu planu ( art. 24). Zgodnie z tym przepisem rada gminy rozpoznając zarzut do projektu planu musi wyrazić wobec niego swoje stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, jak również winna zawrzeć pełne uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Innymi słowy gmina musi wykazać przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując określone rozwiązanie planistyczne i wskazać powody odrzucenia zarzutu i zawartych w nim zastrzeżeń, czy też propozycji.
Kontrolowana uchwała nie w pełni spełnia powyższe wymogi, w szczególności zaskarżona uchwała nie zawiera w ogóle wyjaśnień, czy organ gminy poszukiwał i rozważał możliwość przeprowadzenia projektowanego odcinka drogi nr 63 KD również w nieco inny sposób, oraz zajęcia pod ten odcinek drogi terenów należących do innych właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości, które to rozwiązania mogłyby spowodować, iż nieruchomość skarżących nie byłaby dotknięta skutkami nowego planu w tak obciążający ich nieruchomość sposób. Rozważania w tym zakresie gmina przeniosła na etap postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, które zawarła w odpowiedzi na skargę oraz w trakcie wyjaśnień pełnomocnika na rozprawie w dniu 23 listopada 2006r. Składane w tym zakresie wyjaśnienia o zajęciu również części działki nr 118 pod projektowane drogi i o propozycjach składnych skarżącym na etapie poprzedzającym złożenie zarzutu - ale dopiero przed Sądem rozpoznającym sprawę - nie mogą w przekonaniu Sądu oznaczać, że właściwy organ gminy rozpatrujący zarzut czynił w istocie przedmiotem swych rozważań również i te okoliczności. Z wyjaśnień tych nie wynika, aby organ rozważał przebieg trasy projektowanego odcinka drogi nr 63 KD (jako dalszy ciąg istniejącej już drogi) w nieco inny sposób, nie doprowadzając do naruszenia własności działki skarżących.
Rada Miejska W. analizując zarzut skarżących odnośnie zbyt drastycznego w skutkach obciążenia ich nieruchomości nowoprojektowanymi trzema drogami winna zauważyć i rozważyć, czy przebieg trasy tych dróg przez nieruchomość skarżących z trzech stron nie spowoduje naruszenia istoty własności nieruchomości skarżących (art. 21, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), czy w dalszym ciągu możliwe będzie dokonanie podziału tej nieruchomości na kilka działek budowlanych, co było zamiarem skarżących wnosząc o zmianę przeznaczenia ich nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Organ gminy nie dokonał także bilansu procentowego zajęcia części terenu skarżących pod projektowane drogi, nie uczynił tego także w stosunku do działek sąsiednich, zatem brak jest możliwości zbadania przez Sąd, czy Rada Miasta W., rozstrzygając o odrzuceniu zarzutu skarżących brała pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Przypomnieć raz jeszcze należy, że władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady konstytucyjnej sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji RP), naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowi bowiem, że "własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej".
Analizując zaś przebieg projektowanej trasy drogi nr 60 KD przez działkę skarżących, Sąd zauważył, iż w tym samym kwartale terenu znajdują się inne tzw. "ślepe ulice" (60 KD) dochodzące do ulicy S. Należy rozważyć zatem, czy w stosunku do nieruchomości skarżących nie jest możliwe zrezygnowanie z poprowadzenia tej drogi przez ich nieruchomość i niejako "skrócenie tej drogi" do granicy działki skarżących i jednocześnie zaprojektowanie w tym miejscu, tj. od ulicy M. tzw. ulicy "ślepej", na odcinku od ul. P. w kierunku do ul. S. (do granicy nieruchomości skarżących). Zaskarżona uchwała nie wyjaśnia, czy rozważano też inne niż przyjęte w projekcie planu rozwiązanie dla zapewnienia dojazdu do działek skarżących, które mogłyby powstać w wyniku podziału.
Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą bezpośrednio wprowadzać zmian w stosunkach własnościowych. Lecz wpływają na sposób wykonywania prawa własności ( art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Treść przepisów planu wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystywaniu terenu na cele przeznaczone w planie dla realizacji celów publicznych może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty gminne bądź należące do Skarbu Państwa, lecz także grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. Zakaz taki nie wynika z konstytucyjnych ograniczeń, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem ( art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W kontekście tych rozważaniach Sąd ma na uwadze, w szczególności projektowaną część drogi nr 3KZ 1x2 jako ulicę zbiorczą. W realiach miasta budowa nowych lub poszerzanie istniejących dróg, zwłaszcza zbiorczych, jest konieczne dla normalnego funkcjonowania aglomeracji. Nie zawsze bowiem takie inwestycje dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź Skarbu Państwa. Rozpoznając ponownie zarzut organy gminy, winien jednocześnie dokonać analizy przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na Obszarze Ziem Odzyskanych ( Dz.U. Nr 46, poz. 340), pod kątem przede wszystkim przepisu art. 7 "zabraniającym zmiany granic gospodarstwa rolnego" nadanego, w tym wypadku S. S.
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zbyt niedokładnie i ogólnikowo wskazuje przyczyny nieuwzględnienia zarzutu skarżących, nie precyzuje przekonująco przesłanek wykazujących niezbędność, realizacji na tych działkach ( 55/2 i 56) jednocześnie aż trzech dróg. Nie ustosunkowuje się ona również do twierdzeń skarżących, że przy tak sporządzonym planie "zniszczono ich własność", nie można bowiem podzielić tej nieruchomości na kilka działek jak planowali skarżący współwłaściciele.
Ujawnione naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje w uwzględnieniu skargi stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art. 152 tej ustawy. Zaś orzeczenie o kosztach w art. 200 p.p.s.a. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak wnosiła o to pełnomocnik skarżących, albowiem brak jest przepisu, który zezwalałby na wydanie takiego orzeczenia. Z treści przepisu art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, iż w wypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę Naczelny Sąd Administracyjny winien, na wniosek strony (art. 210 ), zasądzić od organu na jej rzecz koszty postępowania kasacyjnego.