II SA/Wr 2766/02

II SA/Wr 2766/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Krystyna Skowrońska-Pastuszko
Lidia Serwiniowska /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Tkacz-Rutkowska
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1249/05 - Wyrok NSA z 2006-10-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Sędzia /del./ WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 listopada 2002r. Nr PN IV 0604/5/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 uchwały nr 3/2002 Zarządu Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu z dnia 21 października 2002r. w sprawie określenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży przysługujących członkom komisji wyborczych w wyborach do Walnego Zgromadzenia Izby Rolniczej we Wrocławiu oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 listopada 2002r. Nr PN IV.0604/5/2002 Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995r. o izbach rolniczych /Dz.U. z 1996r. Nr 1, poz. 3 z póź. zm./ stwierdził nieważność § 1 ust. 1 uchwały nr 3/2002 Zarządu Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu z dnia 21 października 2002r. w sprawie określenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży przysługujących członkom komisji wyborczych w wyborach do Walnego Zgromadzenia Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, iż zapis § 1 ust. 1 powołanej uchwały Zarządu DIR we Wrocławiu przyznający członkom komisji wyborczych uczestniczących w pracach komisji jednorazowe diety jest sprzeczny z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1995r. o izbach rolniczych.
Przepis art. 26 ust. 4 ustawy o izbach rolniczych stanowi bowiem, iż osoby wchodzące w skład komisji pełnią swoje funkcje honorowo. Oznacza to, że członkowie komisji nie mogą pobierać wynagrodzenia za swoje czynności związane z pracą w komisji. Według Słownika języka polskiego /PWN Warszawa 1978/ termin "pracować honorowo" oznacza bowiem pracę "nie dającą zysków materialnych, bez pobrania zapłaty, bezpłatna".
Jeżeli w § 1 ust. 2 ww. uchwały przyznano członkom komisji zwrot kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji członka komisji i ustalono zasady zwrotu tych kosztów to dietę ustaloną w § 1 ust. 1 ww. uchwały uznać należy za wynagrodzenie dzienne z tytułu pełnienia szczególnych obowiązków.
Z powyższych przyczyn organ nadzoru stwierdził nieważność § 1 ust. 1 uchwały nr 3/2002 Zarządu Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu z dnia 21 października 2002r.
W skardze na powyższą decyzję Dolnośląska Izba Gospodarcza wniosła o jej uchylenie w zaskarżonej części.
Zdaniem skarżącej bowiem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego z następujących powodów:
1. Bezspornym jest – że członkowie komisji wyborczych, pełniąc swoje funkcje honorowo – nie otrzymują żadnego wynagrodzenia, a tym bardziej nie otrzymują żadnego zysku /jak głosi przedstawiona definicja pracy honorowej/, ponieważ termin "wynagrodzenie" jest świadczeniem regulowanym w dziale trzecim Kodeksu pracy i pochodzi ze stosunku pracy. Jest to świadczenie przysparzające, które pracodawca jest obowiązany wypłacić okresowo na rzecz pracownika w zamian za wykonywaną przez niego pracę.
2. Diety, które jednorazowo mają otrzymać członkowie komisji wyborczych, nie stanowią więc wynagrodzenia /nie ma zysku/ w rozumieniu przepisów prawa pracy i jakie takie nie mogą przesądzać o "honorowym" pełnieniu przez nich funkcji członków komisji wyborczych. Przyznane im diety świadczą jedynie o "zwrocie osobistych, zryczałtowanych wydatków związanych z pełnieniem przez nich funkcji członków komisji wyborczych".
3. Podobne diety – stanowiące nic innego jak zwrot osobistych wydatków – nie zysk /o którym mówi definicja ze słownika języka polskiego/ stanowią diety otrzymywane przez radnych organów samorządowych, jak i też członków komisji wyborczych w wyborach samorządowych.
4. Polskiemu prawu znane jest także pojęcie pełnienia przez obywatela polskiego /lub państwa przyjmującego/ w innym kraju funkcji honorowego konsula. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 13 lutego 1984r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 84.9.34 ze zmianami/ zakres funkcji honorowego konsula określa minister właściwy do spraw zagranicznych w karcie powołania.
Z przyjętej praktyki wynika, że w przeciwieństwie do konsulów zawodowych, honorowi konsulowie "nie pobierają stałego uposażenia i zwykle uważają swe funkcje konsularne za dodatkowe zaszczytne zajęcie obok głównego zajęcia zawodowego. Praktycznie otrzymują zwrot wydatków na utrzymanie urzędu.
Uwzględniając podniesione wyżej uwagi – zdaniem skarżącej – termin "honorowo" użyty w przepisie art. 26 ust. 4 ustawy o izbach rolniczych nie wyklucza możliwości wypłaty członkom komisji wyborczych diet stanowiących faktycznie jedynie zwrot osobistych wydatków związanych z pełnieniem honorowej funkcji. Zwrot osobistych wydatków członka komisji wyborczej – nie wyklucza – pełnienia przez niego funkcji w sposób "honorowy".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał istnienie okoliczności stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność § 1 ust. 1 uchwały nr 3/2002 Zarządu Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu z dnia 21 października 2002r. w sprawie określenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży przysługujących członkom komisji wyborczych w wyborach do Walnego Zgromadzenia Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu.
Okoliczności te wskazane zostały przez organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji nr PN.IV.0604/5/2002. Dotyczą one istnienia sprzeczności pomiędzy zapisem art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 1995r. o izbach rolniczych /tj. Dz.U. z 2002r. n 101, poz. 927 ze zm./ a treścią zapisu § 1 ust. 1 uchwały nr 3/2002 Zarządu Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu z dnia 21 października 2002r. Sprzeczność dotyczy ustalenia przez zarząd DIR diety dla członków Komisji Wyborczych wobec honorowego charakteru pełnionych przez nich funkcji.
Wywód skargi DIR dotyczy uznania, iż przyznane kwoty diet nie noszą znamion wynagrodzenia /czy zysku/ i w żaden sposób nie wykluczają honorowego charakteru pełnionych funkcji.
Organ nadzoru podnosi jednakże istnienie takiej sprzeczności. Dodatkowo podnosi, iż pomijając w tym miejscu ponowne uzasadnienie rozumienia słowa "honorowo", można w tym przypadku stwierdzić, że użycie tego sformułowania przez ustawodawcę zmierza do określenia "społecznego" charakteru funkcji członka komisji wyborczej.
Jeżeli zatem w całej ustawie istnieją trzy możliwości uchwalenia "diet" w przypadkach ściśle skonkretyzowanych i dla ściśle oznaczonych podmiotów:
1. art. 12 ust. 1 pkt 10,
2. art. 21 a,
3. art. 42 b,
to – przy jednoczesnym użyciu przez ustawodawcę sformułowania, że osoby wchodzące w skład komisji pełnią swoje funkcje honorowo – nie istnieje podstawa prawna do przyznania tym osobom "diet", niezależnie od tego, czy nosi ona charakter kompensacyjny czy przysporzeniowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi."
W świetle przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności zaskarżonych aktów z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, chyba że wynika to z przepisu prawa.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995r. o izbach rolniczych /Dz.U. z 1996r. Nr 1 poz. 3 z póź. zm./ "Nadzór nad działalnością Krajowej Rady sprawuje minister właściwy do spraw rolnictwa, a nad działalnością izb – właściwi wojewodowie.
Według art. 48 ust. 2 powołanej ustawy "Organy nadzoru, o których mowa w art. 47 ust. 1 mogą stwierdzić nieważność uchwał organów izby w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich doręczenia.
W terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji organów nadzoru stwierdzających nieważność uchwał organów izby zarządowi izby przysługuje prawo zaskarżenia tych decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego." /obecnie – do Sądu administracyjnego zm. 2004.01.01/
W dniu 21 października 2002r. Zarząd Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu podjął uchwałę nr 3/2002r. w sprawie określenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży przysługujących członkom komisji wyborczych w wyborach do Walnego Zgromadzenia Dolnośląskiej Izby Rolniczej we Wrocławiu.
W § 1 ust. 1 powołanej uchwały postanowiono, iż "Członkom Komisji Wyborczych uczestniczącym w pracach komisji w dniu wyborów przysługuje:
a) członkom Komisji Wojewódzkiej jednorazowa dieta w wysokości – 100zł
b) przewodniczącemu Komisji Okręgowej jednorazowa dieta w wysokości – 100zł
c) członkom Komisji Okręgowych jednorazowa dieta w wysokości – 50zł."
W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995r. o izbach rolniczych /Dz.U. z 1996r. Nr 1 poz. 3 z póź. zm./ "Wybory do rady powiatowej izby przeprowadzają:
1) Komisja Wojewódzka, w liczbie 11 osób, wybrana przez ustępujące walne zgromadzenie spośród osób uprawnionych, o których mowa w art. 23.
2) Komisje Okręgowe, w liczbie 5-7 osób, powołane przez Komisję Wojewódzką spośród osób uprawnionych, o których mowa w art. 23.
Komisje, o których mowa w ust. 1, wybierają spośród swoich członków przewodniczącego, jego zastępcę i Sekretarza Komisji /ust. 2/.
W skład Komisji nie mogą wchodzić osoby kandydujące w wyborach do rady powiatowej /ust. 3/.
Osoby wchodzące w skład Komisji pełnią swoje funkcje honorowo" /ust.4/."
Wykładnia językowa przepisu art. 26 ust. 4 cyt. wyżej ustawy wskazuje, iż pełnienie funkcji w komisji nie łączny się z jakąkolwiek gratyfikacją, skoro ustawodawca określił te funkcje jako honorowe.
Pojęcie to nie zostało wyjaśnione w przepisach cytowanej ustawy, wobec czego w jego rozumieniu można posłużyć się zatem znaczeniem potocznym.
Słownik języka polskiego pojęcie honorowy interpretuje – "nie dający zysków materialnych, nie pobierający zapłaty."
/Słownik języka polskiego "Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2002; str. 261/.
Trafnie przy tym organ nadzoru zauważył w tekście ustawy tylko 3 przypadki w których diety mogłyby być uchwalone a to dodatkowo przemawia za przedstawioną wyżej tezą.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 10 ustawy o izbach rolniczych "Do wyłącznej właściwości walnego zgromadzenia należy: uchwalenie wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych członków walnego zgromadzenia, komisji rewizyjnej, zarządu, komisji problemowych, rad powiatowych izby oraz delegata do Krajowej Rady Izb Rolniczych, a także zasad i trybu ich wypłaty."
Stosownie do art. 21 a cyt. ustawy "Członkom walnego zgromadzenia, zarządu, komisji problemowych, komisji rewizyjnej, rady powiatowej izby i delegatami do Krajowej Rady Izb Rolniczych przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach określonych przez walne zgromadzenie."
W myśl art. 42 b powołanej ustawy "Członkom Krajowej Rady, komisji problemowych, zarządu oraz komisji rewizyjnej , Krajowej Rady przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach określonych przez Krajową Radę."
Z tego normatywnego wyjaśnienia można wyprowadzić wniosek o tym, że jeśli jakaś funkcja sprawowana będzie honorowo to z czynnościami tymi, nie będzie łączyć się jakakolwiek należność.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ należało orzec jak w sentencji.