II SA/Łd 291/21

II SA/Łd 291/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1567/22 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 6, ust. 12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 4 pkt 6, art. 52 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 3, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. O., A. Z., P. Z. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. A. P.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 324/19, z dnia 8 listopada 2019 r., ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 37 170,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 15/12 i 15/13, 15/16 i 15/17, 15/19 i 15/20, 15/23 i 15/24, 15/25 i 15/26, 15/29 i 15/30, 15/39 i 15/40 o łącznej powierzchni 0,7000 ha, położonej w obrębie [...] m. B., spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zobowiązującą do wniesienia ustalonej opłaty: P. O., A. Z., P. Z., K. F. każdego po 9 292,50 zł od przypadającego udziału we współwłasności w wysokości ¼ części nieruchomości, na rachunek Urzędu Miasta B..
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ustalił jednorazową opłatę w wysokości 59.703,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39 i 15/40 o łącznej powierzchni 0,7000 ha, położonej w obrębie [...] m. B., spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniesienia opłaty zostali zobowiązani: P. O., A. Z., P. Z., K. F. – każdy po 14.925,75 zł od przypadającego udziału we współwłasności po ¼ części. W wyniku rozpatrzenia odwołania P. O., A. Z., P. Z., K. F. od powyższej decyzji, Kolegium decyzją z dnia [...] r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Na decyzję Kolegium P. O., A. Z., P. Z., K. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 324/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., znak [...]. W wyroku Sąd wskazał, że powziął wątpliwości w kwestii prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pokreślił, że potencjalny sposób zagospodarowania nieruchomości, jakim jest zabudowa mieszkaniowa nie powinien być obojętny dla wyceny wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potencjalna możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej na tereny przeznaczone w nieobowiązującym planie miejscowym pod uprawy rolne, stanowi cechę nieruchomości, która powinna zostać uwzględniona przez rzeczoznawców jako cecha mająca wpływ na cenę nieruchomości. Analiza sporządzonego operatu szacunkowego, zwłaszcza w zakresie doboru nieruchomości podobnych do porównania nie wskazała, aby taka okoliczność została wzięta pod uwagę i była uznana za cechę cenotwórczą. Sąd powziął zatem wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organy administracyjne operatu szacunkowego, bowiem nie wszystkie istotne cechy nieruchomości wycenianej zostały wzięte pod uwagę przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych, co miało znaczenie przy wycenie.
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., po ponownym przeprowadzeniu postępowania, ustalił jednorazową opłatę w wysokości 37.170,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39 i 15/40 o łącznej powierzchni 0,7000 ha, położonej w obrębie [...] m. B., spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zobowiązał do wniesienia ustalonej opłaty: P. O.,A. Z., P. Z., K. F., każdego po 9.292,50 zł, tj. w wysokości przypadającej stosownie do udziału we współwłasności, tj. w ¼ części nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. Repertorium A nr [...], P. O., A. Z., P. Z., K. F. dokonali zbycia (umowa sprzedaży) wyżej opisanej nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]) - działki nr: 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39 i 15/40 o łącznej powierzchni 0,7000 ha, w obrębie [...] m. B., znajdują się w jednostce urbanistycznej [...] i przeznaczone są pod "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi". Zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 9, poz. [...]), który utracił moc obowiązywania z dniem 31 grudnia 2003 r. - teren, na którym znajdują się działki nr: 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39 i 15/40 o łącznej powierzchni 0,7000 ha, obręb [...] m. B., znajdował się w jednostce urbanistycznej [...] i [...] i przeznaczony był "pod tereny upraw polowych". Przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, niezagospodarowana, porośnięta zielenią naturalną.
W związku z uchyleniem przez WSA w Łodzi decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B., organ I instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, w którym zostałyby uwzględnione uwagi wskazane przez Sąd. W dokonanej wycenie biegła wskazała, iż przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, niezagospodarowana, porośnięta zielenią naturalną. Jednocześnie według nieobowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren znajdował się w jednostce urbanistycznej [...], p i [...] i przeznaczony był "pod tereny upraw polowych". W okresie tzw. "luki planistycznej" nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, rzeczoznawca uznała więc, iż faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego był tożsamy z przeznaczeniem wg planu poprzednio obowiązującego. Wskazała, iż obszar, na którym usytuowane były wyceniane działki, stanowił grunt rolny z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy, do wyceny według faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego dobrała transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze rolniczym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej. Na podstawie operatu szacunkowego ustalono, że wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oszacowanej według: przeznaczenia nieobowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 128.100,00 zł, faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 221.200,00 zł, natomiast przeznaczenia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 345.100,00 zł.
Następnie Kolegium wskazało, że Rada Miejska w B. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, w których znajduje się omawiana nieruchomość – w wysokości 30%. Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, że nieruchomość położona jest obecnie w strefie terenów o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a w nieobowiązującym planie przeznaczona była pod tereny upraw polowych, a przed uchwaleniem planu jej faktyczne korzystanie stanowiły tereny niezagospodarowane porośnięte zielenią naturalną, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty, tzw. renty planistycznej w wysokości 37.170,00 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli P. O. we własnym imieniu i jako pełnomocnik A. Z. i P. Z. oraz K. F., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 8 w zw. z art. 122a k.p.a., art. 7, art.77 § 1, art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że przy wydawaniu decyzji, nienależycie został rozważony stan faktyczny sprawy. Ich zdaniem, nie rozważono zastosowania w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżący stwierdzili, że wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości sprzedanych oznaczonych z obrębu [...], m. B., bowiem jeszcze przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego w 2015 r. wskazane nieruchomości miały charakter nieruchomości, na których mogła powstawać zabudowa mieszkaniowa i stan nieruchomości skarżących, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uległ zmianie pod żadnym względem.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nieruchomość znajduje się w jednostce urbanistycznej [...] o przeznaczeniu "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi". W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 4 kwietnia 2015 r. (uchwała zatwierdzająca obecnie obowiązujący plan weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co nastąpiło 20 marca 2015 r.) teren, na którym położona jest nieruchomość nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B. z dnia 26 sierpnia 1991 r., w którym teren przeznaczony był pod uprawy rolne.
Z przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, bądź, jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy, z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Dla ustalenia opłaty konieczne jest dysponowanie operatem szacunkowym sporządzonym wyłącznie dla tego celu. Wysokość opłaty ustalona została na podstawie operatu szacunkowego z dnia 5 października 2020 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ś.-G.. Dokonując wyceny nieruchomości biegła uwzględniła jej kształt przed dokonaniem podziału. Zmiana wartości dotyczyła więc wyłącznie uwarunkowań planistycznych. Biegła wzięła pod uwagę wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 324/19, poprzez uwzględnienie, że w okresie luki planistycznej (przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego) na nieruchomości istniała potencjalna możliwość zabudowy mieszkaniowej. Przyjęła tę cechę jako mającą wpływ na cenę nieruchomości. W tym też zakresie dokonała analizy segmentu rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych usytuowanych na terenach rolnych z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej.
Następnie organ wyjaśnił, że warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest to, by sprzedający nieruchomość uzyskali pewne przysporzenie majątkowe w postaci większej wartości nieruchomości, której byli (przed sprzedażą) właścicielami. To przysporzenie majątkowe ma być skutkiem przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym na cele, które na rynku powodują wzrost wartości nieruchomości, w przeciwieństwie do dotychczasowego przeznaczenia. W operacie szacunkowym z dnia 5 października 2020 r., biegła dokonała wycen przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Biegła uwzględniła również, że na dzień uprawomocnienia się aktualnie obowiązującego planu miejscowego wyceniany grunt stanowił jeszcze niewydzieloną część działek nr 15/2 i 15/3.
Dokonując wyceny rzeczoznawca wzięła pod uwagę charakter nieruchomości według przeznaczenia w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, faktycznego sposobu użytkowania przed uprawomocnieniem się aktualnego planu miejscowego oraz przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie miejscowym. W tym celu dokonała analizy cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze rolniczym bez możliwości rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej, wskazując, że na obszarze miasta B. zanotowano zbyt małą liczbę transakcji dotyczących nieruchomości o zbliżonej powierzchni do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki i usytuowanych na terenie rolnym bez możliwości rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej. Obszarem szczegółowego badania cen transakcyjnych objęła więc miejscowości ościenne o charakterze powiatowym. Okres badania transakcji objął 2 lata wstecz od daty wyceny (16 stycznia 2018 r.). Zostały wybrane następujące transakcje: z kwietnia 2017 r., nieruchomość położona w P., ul. A, o pow. 12.334 m2, gdzie cena jednostkowa za 1 m2 wyniosła 16,00 zł, z maja 2017 r., nieruchomość położona w T. im, ul. B, o pow. 4.602 m2, gdzie cena jednostkowa za 1 m2 wyniosła 19,60 zł oraz z grudnia 2017 r., nieruchomość położona w B., ul. C, o pow. 22.001 m2, gdzie cena jednostkowa za 1 m2 wyniosła 11,90 zł. Z kolei po dokonaniu analizy cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze rolniczym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej, rzeczoznawca wskazała, że na obszarze miasta B. nie zanotowano żadnej transakcji dotyczącej nieruchomości o zbliżonej powierzchni do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki i usytuowanej na terenie rolnym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej, więc obszarem szczegółowego badania cen transakcyjnych objęła zatem miejscowości ościenne o charakterze powiatowym. Ze względu na rzadkość występowania w obrocie gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast, okres badania transakcji objął 3 lata wstecz od daty wyceny (16 stycznia 2018 r.). Zostały wybrane następujące transakcje: z sierpnia 2015 r., nieruchomość położona w P., ul. D, o pow. 5.472 m2, gdzie cena jednostkowa za 1 m2 wyniosła 36,50 zł, z marca 2016 r., nieruchomość położona w P., ul. E, o pow. 17.707 m2, gdzie cena jednostkowa za 1 m2 wyniosła 25,40 zł, z marca 2016 r., nieruchomość położona w S. ul. F, o pow. 8.732 m2, gdzie cena jednostkowa za 1 m2 wyniosła 34,40 zł. Natomiast w zakresie analizy cen transakcyjnych niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, rzeczoznawca wyjaśniła, że z uwagi na fakt, że na obszarze miasta B. nie zanotowano żadnej transakcji dotyczącej nieruchomości o zbliżonej powierzchni do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki i usytuowanej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, obszar szczegółowego badania cen transakcyjnych objął miejscowości ościenne o charakterze powiatowym. Okres badania transakcji objął 2 lata wstecz od daty wyceny (16 stycznia 2018 r.). Zostały wybrane następujące transakcje: ze stycznia 2017 r., nieruchomość położona w P., ul. G, o pow. 9.763 m2, gdzie cena jednostkowa za 1 m2 wyniosła 51,20 zł, z września 2017 r., nieruchomość położona w T., ul. H, o pow. 4.876 m2, gdzie cena jednostkowa za 1 m2 wyniosła 49,20 zł, ze stycznia 2018 r., nieruchomość położona w Ł., ul. I, o pow. 4.010 m2, gdzie cena jednostkowa za 1 m2 wyniosła 87,30 zł.
Następnie Kolegium stwierdziło, że wartość rynkową nieruchomości gruntowej według przeznaczenia poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca określiła na 128.100,00 zł (18,30 zł x 7.000 m2 = 128.100,00 zł). Określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania przed uprawomocnieniem się aktualnego planu rzeczoznawca uznała, że na poziom cen działek podobnych do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki mają wpływ następujące cechy rynkowe dla których ustaliła następujące wagi: lokalizacja szczegółowa (waga 30 %), dogodność dojazdu (waga 40%), powierzchnia działki (waga 30%).
Kolegium dodało, że dokonując określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględniła poprawki wynikające z różnic pomiędzy przedmiotem wyceny, a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Uzyskała w ten sposób jednostkową wartość za 1 m2 gruntu w wysokości 31,60 zł. Wartość wycenianych działek określiła mnożąc jednostkową wartość gruntu oznaczonego w dniu uprawomocnienia się aktualnie obowiązującego planu miejscowego jako działki nr 15/2 i 15/3 przez łączną powierzchnię działek nr: 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39 i 15/40. Wartość rynkową nieruchomości gruntowej według faktycznego sposobu użytkowania przed uprawomocnieniem się aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego określiła na 221.200,00 zł (31,6 zł x 7.000 m2 = 221.200,00 zł).
Kolegium wskazało przy tym, że określając wartość nieruchomości według przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie miejscowym rzeczoznawca uznała, iż na poziom cen działek podobnych do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki mają wpływ następujące cechy rynkowe dla których ustaliła następujące wagi: lokalizacja szczegółowa (waga 15%), dogodność dojazdu (waga 25%), otoczenie (waga 40%), powierzchnia działki (waga 20%). Dokonując określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględniła poprawki wynikające z różnic pomiędzy przedmiotem wyceny a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Uzyskała w ten sposób jednostkową wartość za 1 m2 gruntu w wysokości 49,30 zł. Wartość wycenianych działek określiła mnożąc jednostkową wartość gruntu oznaczonego w dniu uprawomocnienia się aktualnie obowiązującego planu miejscowego jako działki nr 15/2 i 15/3 przez łączną powierzchnię działek nr: 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39 i 15/40. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości gruntowej według przeznaczenia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego określiła na 345.100,00 zł (49,30 zł x 7.000 m2 = 345.100,00 zł).
Zdaniem Kolegium, z powyższych wyliczeń wynika, że wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zasięgiem przedmiotową nieruchomość. Przyjmując ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, wartość nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania przed uprawomocnieniem się aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego (z uwzględnieniem możliwości potencjalnej zabudowy mieszkaniowej i powierzchni zbliżonej do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki) określona została na kwotę 221.200,00 zł, natomiast wartość rynkowa według przeznaczenia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 345.100,00 zł Jednorazowa opłata (tzw. renta planistyczna) wynosi 30% różnicy wartości, czyli 37.170,00 zł [(345.100,00 zł - 221.200,00 zł) x 30% = 37.170,00 zł]. Wbrew temu co sygnalizują skarżący, na określenie wartości nieruchomości nie mogła mieć wpływu okoliczność, że do porównań przyjęto transakcje z różnych okresów, bowiem rzeczoznawca przyjęła zerowy trend czasowy. W operacie przedstawiła też wyjaśnienia odnośnie rozszerzenia okresu badania transakcji i poszerzenia rynku na miejscowości ościenne.
Następnie Kolegium stwierdziło, że organ prowadzący postępowanie ocenia operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie. Organ nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, jeśli doszło do naruszenia prawa przy jego sporządzaniu albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W ocenie Kolegium, operat nie zawiera takich błędów, które rodziłyby wątpliwość co do jego poprawności, z kolei ewentualne zastrzeżenia co do sposobu wyceny powinny mieć ugruntowanie w wiedzy fachowej, a nie stanowić luźnych przypuszczeń i możliwych wariantów.
W dalszej kolejnosci odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że są one chybione. Odnośnie kwestii dotyczącej czasu, w jakim została wydana zaskarżona decyzja po wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r., w kontekście domniemania milczącego załatwienia sprawy, organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 122a k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Dla ustalenia renty planistycznej nie ma takiej możliwości. Strony nie mogły przyjmować, że nastąpiło zakończenie postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej.
Odnosząc się następnie do zarzutu, że wejście w życie planu miejscowego nie spowodowało zmiany faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, a tym samy uznanie, że nie spowodowało to wzrostu wartości nieruchomości, organ stwierdził, że z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego bezspornie wynika, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił. Biegła w wycenie, dla stanu przed uchwaleniem planu, uwzględniła możliwość potencjalnej zabudowy mieszkaniowej. Przyjęła tę cechę jako mającą wpływ na cenę nieruchomości. Organ wskazał, że okoliczności podnoszone przez skarżących w zakresie okresu analizy rynku z lat 2015 - 2016 dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze rolniczym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy oraz z okresu 2017 - 2018 badania rynku dla nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę i rozszerzenie obszaru badania rynku na miejscowości w woj. [...] nie znajdują uznania. Biegła wyjaśniła, że z uwagi na to, że na obszarze miasta B. nie zanotowano żadnej transakcji dotyczącej nieruchomości o zbliżonej powierzchni do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki i usytuowanej na terenie rolnym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej - obszar szczegółowego badania cen transakcyjnych objął miejscowości ościenne o charakterze powiatowym. Z kolei ze względu na rzadkość występowania w obrocie gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast - okres badania transakcji objął 3 lata wstecz od daty wyceny.
Ponadto za nietrafny Kolegium uznało także zarzut dotyczący przyjmowanych do porównań różnych powierzchni (znacznie większych) dla nieruchomości położonych na terenach rolniczych z możliwością potencjalnej zabudowy w stosunku do powierzchni niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-usługową. Z operatu szacunkowego, w ocenie Kolegium wynika, że biegła wybrała do porównań (dla nieruchomości położonych na obszarze rolniczym z możliwością potencjalnej zabudowy mieszkaniowej) trzy transakcje, których powierzchnie wynosiły odpowiednio 5.472 m2, 17.707 m2 i 8.732 m2. Natomiast dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową biegła wybrała transakcje o powierzchniach 9.763 m2, 4.876 m2 i 4.010 m2. Różnice w powierzchniach porównywanych działek zostały poddane stosownej korekcie.
Końcowo organ stwierdził, że z treści operatu bezspornie wynika, że biegła dokonywała wyceny nieruchomości przed podziałem (działki nr 15/2 i nr 15/3), a wzrost wartości nieruchomości wynikał ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Natomiast odnośnie braku ustalenia renty planistycznej, związanej ze sprzedażą w dniu 25 maja 2018 r. działki nr 15/55 na rzecz Gminy Miasta B., Kolegium wskazało, że nie może się wypowiadać, gdyż okoliczność ta nie stanowi przedmiotu postępowania.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli P. O., A. Z., P. Z. i K. F. zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że: "na obszarze miasta B. nie zanotowano żadnej transakcji dotyczącej nieruchomości o zbliżonej powierzchni do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki i usytuowane na terenie rolnym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej", co już samo to stwierdzenie wskazuje, że nawet przed uchwaleniem obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości te nie byłyby sprzedane pod uprawy rolne, ale pod cele zabudowy jednorodzinnej bądź usługowej, natomiast organ wziął pod uwagę ceny transakcji z ościennych miast powiatowych, w których ceny mogą różnić się, a więc nie odzwierciedlają cen w B., nadto organ do wyliczeń przyjął za operatem - dla wyliczenia cen nieruchomości na terenie rolnym z możliwością potencjalnej zabudowy (transakcje 2015-2016), a dla wyliczenia ceny nieruchomości na terenach zabudowy mieszkaniowej-usługowej (transakcje 2017-2018);
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa m.in. poprzez uznanie, że prawidłowym jest przyjęcie cen nieruchomości z innych miejscowości województwa [...], w sytuacji gdy powszechnie wiadomo, że każde miasto ma swój rynek nieruchomości i nieruchomości tu położone mają wyższą ceną niż położone w Ł., R., T., a nawet w pobliskim P., a za każdym razem pominięto, że skarżący sprzedali sąsiadującą z nieruchomościami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania działkę nr 15/55 na rzecz Gminy Miasta B. i nie wzięto pod uwagę ceny jej sprzedaży, choć to ona odzwierciedla wartość nieruchomości skarżących, wobec czego została podważona zasada dotycząca pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w sytuacji, gdy Gmina Miasto B. kupuje nieruchomość od skarżących i nie twierdzi, że wzrosła jej wartość, a twierdzi, że wzrosła wartość nieruchomości sprzedanych innej osobie;
- art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a poprzez wydanie decyzji wymierzającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanej z pominięciem, że faktyczne użytkowanie terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych nie uległo zmianie, a więc nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a przedstawione transakcje porównawcze nieruchomości na terenie rolnym z możliwością potencjalnej zabudowy - transakcje 2015-2016 oraz nieruchomości na terenach zabudowy mieszkaniowej-usługowej - transakcje 2017-2018 dotyczą transakcji w okresie 3 lat, gdzie sam upływ czasu powodował wzrost cen na rynku nieruchomości, a nie uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez:
- błędne przyjęcie, że cena za m2 nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...], m. B. numerami 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39, 15/40, wynosiła przed uchwaleniem planu 18,30 zł za m2, pomimo że we wcześniejszej wydanej w niniejszym postępowaniu decyzji wskazano, że przed uchwaleniem planu cena ta wynosiła 31,59 zł za m2, natomiast w obecnym operacie cena wskazywana w niniejszym postępowaniu wskazuje na to, że 31,60 zł za m2 to cena nieruchomości po uchwaleniu planu, co wskazywałoby na to, iż faktycznie na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nastąpił żaden wzrost wartości nieruchomości;
- ustalanie ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze rolniczym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy według cen nieruchomości z 2015-2016 r., natomiast cen niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z lat 2017-2018 (gdy wskazana nieruchomość będąca przedmiotem transakcji w 2018 r. ma cenę niemal dwukrotnie wyższą od cen pozostałych dwóch nieruchomości będących przedmiotem transakcji w 2017 r.), wobec czego różnica cen tych nieruchomości może wynikać z upływu czasu, a biegła nie uwzględniła wskaźnika wzrostu cen nieruchomości na przestrzeni lat 2015-2018;
- nieprawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę cen nieruchomości z różnych miejscowości w województwie [...] o różnych powierzchniach - znacznie większe powierzchnie nieruchomości położonych na obszarze rolniczym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy w stosunku do powierzchni niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, co mogło skutkować przyjęciem nieprawidłowego wzrostu wartości, który wskazany w operacie może wynikać z różnych powierzchni nieruchomości - zazwyczaj nieruchomości o większej powierzchni są tańsze niż nieruchomości o mniejszej powierzchni;
- pominięcie, że w B. brak jest terenów rolniczych, toteż wszystkie nieruchomości sprzedawane są jako nieruchomości gruntowe przeznaczone pod zabudowę, wobec czego błędne jest przyjmowanie dla obliczeń wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cen nieruchomości innych, niż ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę.
Z powyższych względów, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie, skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie, że brak jest podstaw do wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 10 grudnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący P. O. (będący pełnomocnikiem A. Z. i P. Z.) nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 24 stycznia 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 10 grudnia 2021 r.).
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co tym samym uzasadnia oddalenie skargi.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 37.170,00 zł z tytułu wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 6 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego.
Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Artykuł 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), powoływanej także jako: "u.g.n"., stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przez wycenę nieruchomości należy przy tym rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.). W świetle zaś art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego i dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).
Jednocześnie, jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja zapadła w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 324/19, uwzględniającym skargę skarżących na wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] r. wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wskazanej nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w tej sprawie.
W kontrolowanej sprawie znaczenie ma zatem również regulacja zawarta w art.153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że związanie samego sądu administracyjnego oceną i wskazaniami co dalszego postępowania, w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie podkreślono, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacji nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie, a zatem Sąd z uwagi na fakt, iż wskazany wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r. uzyskał przymiot prawomocności zobowiązany był zastosować się również do regulacji zawartej w art. 170 p.p.s.a. W świetle zaś tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Przypomnieć zatem należy, że w uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 324/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż powziął wątpliwości w kwestii prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd pokreślił, że potencjalny sposób zagospodarowania nieruchomości, jakim jest zabudowa mieszkaniowa, nie powinien być obojętny dla wyceny wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potencjalna możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej na tereny przeznaczone w nieobowiązującym planie miejscowym pod uprawy rolne, stanowi cechę nieruchomości, która powinna zostać uwzględniona przez rzeczoznawców jako cecha mająca wpływ na cenę nieruchomości. Analiza sporządzonego operatu szacunkowego, zwłaszcza w zakresie doboru nieruchomości podobnych do porównania, nie wskazała, aby taka okoliczność została wzięta pod uwagę i była uznana za cechę cenotwórczą. Sąd powziął zatem wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organy administracyjne operatu szacunkowego, bowiem nie wszystkie istotne cechy nieruchomości wycenianej zostały wzięte pod uwagę przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych, co miało znaczenie przy wycenie. Jednocześnie Sąd podkreślił, że operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych, będącym konsekwencją właściwego wychwycenia cech nieruchomości wycenianej. Zdaniem Sądu, oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na dostrzeżenie cech cenotwórczych, właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, możliwość wykorzystania na cele zabudowy jak w przypadku nieruchomości wycenianej). Takich informacji w operacie szacunkowym w rozpoznawanej sprawie, jak ocenił Sąd, nie zawarto, co daje podstawy do przyjęcia, że nie wszystkie istotne cechy nieruchomości wycenianej zostały wzięte pod uwagę przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych, co miało znaczenie przy wycenie.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że analiza akt kontrolowanej sprawy dowodzi, że w ramach przeprowadzonego w związku z powołanym wyrokiem ponownego postępowania administracyjnego organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu M. Ś.-G. wykonanie nowego operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym z dnia 5 października 2020 r. biegła dokonała wycen przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Uwzględniła również, że na dzień uprawomocnienia się aktualnie obowiązującego planu miejscowego wyceniany grunt stanowił jeszcze niewydzieloną część działek nr 15/2 i 5/3.
W dokonanej wycenie biegła w szczególności wskazała, iż przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, niezagospodarowana, porośnięta zielenią naturalną, jednocześnie według nieobowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren znajdował się w jednostce urbanistycznej [...] i [...] i przeznaczony był "pod tereny upraw polowych", w okresie tzw. "luki planistycznej" nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, uznała więc, iż faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego był tożsamy z przeznaczeniem według planu poprzednio obowiązującego. Jednocześnie wskazała, iż obszar, na którym usytuowane były wyceniane działki, stanowił grunt rolny z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy, do wyceny według faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego dobrała transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze rolniczym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej. W oparciu o ten operat szacunkowy organ I instancji ustalił, że wartość rynkowa prawa własności tej nieruchomości oszacowanej według przeznaczenia nieobowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 128 100,00 zł, wartość rynkowa prawa własności tej nieruchomości oszacowanej wg faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 221 200,00 zł, a wartość rynkowa prawa własności tej nieruchomości według przeznaczenia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 345 100,00 zł. Jednocześnie organ I instancji odwołując się do przepisów uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczących stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dla terenów, w których znajduje się omawiana nieruchomość - w wysokości 30%, wskazał, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest obecnie w strefie terenów o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a w nieobowiązującym planie przeznaczona była pod tereny upraw polowych, a przed uchwaleniem planu jej faktyczne korzystanie stanowiły tereny niezagospodarowane porośnięte zielenią naturalną, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty, tzw. renty planistycznej. Ustalona opłata wynosi zaś 37 170,00 zł.
Z kolei Kolegium, utrzymując w mocy powyższą decyzję organu I instancji i zarazem podzielając powyższe ustalenia w konkluzji stwierdziło, że przedstawionych przez biegłą wyliczeń wynika, iż wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zasięgiem przedmiotową nieruchomość. Jednocześnie Kolegium w oparciu o ustalenia zawarte w operacie szacunkowym przyjęło, że wartość nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania przed uprawomocnieniem się aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego (z uwzględnieniem możliwości potencjalnej zabudowy mieszkaniowej i powierzchni zbliżonej do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki - str. 26 operatu) określona została na kwotę 221.200,00 zł, natomiast wartość rynkowa według przeznaczenia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 345.100,00 zł. Kierując się zaś tymi ustaleniami Kolegium w ślad za organem I instancji stwierdziło, że jednorazowa opłata (tzw. renta planistyczna) wynosi 30% różnicy wartości, czyli 37.170,00 zł.
Kolegium wskazało przy tym, że zasadniczym dowodem wymaganym przepisami prawa w postępowaniu mającym na celu ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tzw. renty planistycznej, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten organ prowadzący postępowanie ocenia jak każdy dowód w sprawie, nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, jeśli doszło do naruszenia prawa przy jego sporządzaniu albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.
Wychodząc następnie z tych ustaleń Kolegium oceniło przedłożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ś.-G. za poprawny pod względem formalnym i zarazem spełniający wymogi zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
W ocenie Sądu, dokonane w powyższym zakresie ustalenia Kolegium nie budzą zastrzeżeń natury formalnej. Niewątpliwie rację ma Kolegium, że biegła przy jego sporządzaniu zastosowała się do wskazań WSA zawartych w wyroku z dnia 8 listopada 2019 r. dotyczących kwestii prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie wzięła pod uwagę przy tym fakt, że potencjalny sposób zagospodarowania nieruchomości, jakim jest zabudowa mieszkaniowa, nie powinien być obojętny dla wyceny wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a potencjalna możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej na tereny przeznaczone w nieobowiązującym planie miejscowym pod uprawy rolne, stanowić powinna cechę nieruchomości, która musi zostać uwzględniona jako cecha mająca wpływ na cenę nieruchomości. Kwestie te zostały poddane szczegółowej analizie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 6-9) i uzasadnienie to spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.
Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Kolegium co do oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Zgodzić się przy tym przyjdzie z Kolegium, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, jeśli doszło do naruszenia prawa przy jego sporządzaniu albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zastrzeżenia co do sposobu wyceny, które zgłaszają skarżący, powinny mieć, jak trafnie wskazało Kolegium odwołując się do utrwalonych poglądów orzecznictwa, ugruntowanie w wiedzy fachowej, a nie stanowić luźnych przypuszczeń i możliwych wariantów. Owo ugruntowanie w wiedzy fachowej powinno znaleźć wyraz w kontroperacie bądź w ocenie organizacji zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych trudniącej się weryfikacją tego rodzaju operatów szacunkowych. Podkreślić przy tym należy, że strona mająca zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości operatu szacunkowego może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, stosownie do art. 157 u.g.n.
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, tego rodzaju dowodów na oparcie swej argumentacji skarżący nie przedstawili. Zgłoszone przez nich zarzuty mogą być zatem taktowane jedynie w kategoriach polemiki z ustaleniami Kolegium poczynionymi w niniejszej sprawie w oparciu o przeprowadzone zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. postępowanie wyjaśniające i dokonaną w sprawie ocenę dowodów, w tym zwłaszcza wskazanego operatu – jako głównego dowodu w sprawie - w sposób odpowiadający wymogom art. 80 k.p.a.
Sąd w składzie niniejszym podziela również stanowisko Kolegium, że w odniesieniu do ustalenia renty planistycznej nie ma możliwości załatwienia sprawy, stosownie do 122a k.p.a. w sposób milczący. Zasadnie w tym względzie Kolegium wskazało, że akta sprawy wraz z prawomocnym ww. wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r. zostały przekazane do Kolegium w dniu 6 lipca 2020 r., a następnie przy piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. przekazane do organu I instancji, o czym strony były powiadomione. WSA w Łodzi uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Niewątpliwie Sąd pozostawił rozstrzygnięcie co do istoty sprawy organom administracji, z uwzględnieniem zaleceń wskazanych w tym wyroku. Nie umorzył przy tym postępowania administracyjnego na podstawie art.145 § 3 p.p.s.a., lecz orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, wskazując, że sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, w którym właściwe w sprawie organy będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu. Rację ma zatem Kolegium, że strony nie mogły przyjmować, że nastąpiło zakończenie postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. Niewątpliwie organ I instancji, będąc związany wyrokiem Sądu, zobowiązany był do zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego z wyceny nieruchomości, który jak wynika z akt sprawy, został sporządzony w dniu 5 października 2020 r. Dalsza zaś korespondencja kierowana do stron, w toku postępowania, np. o możliwości zapoznania się z aktami w trybie art. 10 § 1 k.p.a., czy też odpowiedź na "pismo z wnioskiem o wyjaśnienie przed wydaniem decyzji" skarżących z dnia 3 grudnia 2020 r., jak zasadnie wywiodło Kolegium, spowodowało wydłużenie terminu wydania decyzji merytorycznej.
Nie sposób również nie podzielić stanowiska Kolegium co do braku trafności zarzutu skarżących, że wejście w życie planu miejscowego nie spowodowało zmiany faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, a tym samy uznanie, iż nie spowodowało to wzrostu wartości nieruchomości. W tym względzie, jak trafnie wskazało Kolegium, na co zwrócono już powyżej uwagę, z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego bezspornie wynika, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił. Jeszcze raz podkreślić zatem należy, że biegła w wycenie, dla stanu przed uchwaleniem miejscowego planu, uwzględniła możliwość potencjalnej zabudowy mieszkaniowej. Przyjęła tę cechę jako mającą wpływ na cenę nieruchomości. W tej sytuacji Kolegium zasadnie stwierdziło, że okoliczności podnoszone przez skarżących w zakresie okresu analizy rynku z lat 2015 – 2016 dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze rolniczym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy oraz z okresu 2017 - 2018 badania rynku dla nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę i rozszerzenie obszaru badania rynku na miejscowości w woj. łódzkim nie znajdują uznania. Wszakże biegła wyjaśniła, iż z uwagi na to, że na obszarze miasta B. nie zanotowano żadnej transakcji dotyczącej nieruchomości o zbliżonej powierzchni do gruntu, z którego wydzielono wyceniane działki i usytuowanej na terenie rolnym z możliwością rozwoju potencjalnej zabudowy mieszkaniowej - obszar szczegółowego badania cen transakcyjnych objął miejscowości ościenne o charakterze powiatowym. Z kolei ze względu na rzadkość występowania w obrocie gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast - okres badania transakcji objął 3 lata wstecz od daty wyceny (16.01.2018 r.) – vide: str. 20 operatu.
Ponadto za prawidłową Sąd uznał także ocenę pozostałych zarzutów odwołania, w tym zarzutu dotyczącego przyjmowanych do porównań różnych powierzchni (znacznie większych) dla nieruchomości położonych na terenach rolniczych z możliwością potencjalnej zabudowy w stosunku do powierzchni niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę do porównań (dla nieruchomości położonych na obszarze rolniczym z możliwością potencjalnej zabudowy mieszkaniowej), a także kwestii braku ustalenia renty planistycznej, związanej ze sprzedażą w dniu 25 maja 2018 r. działki nr 15/55 na rzecz Gminy Miasta B..
Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w kontrolowanej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie przeprowadzoną przez organy ocenę materiału dowodowego, wbrew zarzutom skargi, Sąd uznał za prawidłową, odpowiadającą standardom k.p.a. Wychodząc z tych ustaleń Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ja decyzją organu I instancji zostały wydane z zachowaniem wymogów wynikających z art. 153 p.p.s.a.
Z tych względów Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
m. d.