II SA/Wr 273/23

II SA/Wr 273/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 154 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak (spr.), Protokolant: Starszy specjalista Marta Klimczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi C[...] sp.k. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 marca 2023 r. nr IF-O.7840.1.68.2022.JP w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2023 r. (nr IF-0.7840.1.68.2022.JP) Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej p.b.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. nr 14/2022 z dnia 24 stycznia 2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielającą S. N. pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...], AM - [...] przy ul. [...] w J.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 2 listopada 2021 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przywołanego przedsięwzięcia.
Po uzupełnieniu wniosku i przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną wywodząc, iż przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., ponadto posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i zaświadczenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Odwołanie od tej decyzji wniosła C. Sp. z o.o. z/s w J., zarzucając, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej J. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki Centralnej w J. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r., poz. [...], dalej m.p.z.p.) w zakresie lokalizacji budynku usługowego w granicy działki.
Strona podniosła, że zgodnie z zapisami m.p.z.p. dotyczącymi terenów U[...] dopuszczone zostało lokalizowanie w granicy działki jedynie garaży i budynków gospodarczych i tym samym wywiodła, że nie dotyczy to przedmiotowego budynku usługowego.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił materialnoprawne podstawy wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, zawarte w art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 p.b. i wyjaśnił, że w razie spełnienia wymagań określonych w tych przepisach organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).
Wojewoda wskazał, że przedłożony projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i legitymującą się przynależnością do właściwej do zakresu uprawnień izby samorządu zawodowego. Projektant inwestycji złożył także stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, a teren inwestycji na rysunku planu jest oznaczony symbolem U[...] tj. teren zabudowy usługowej. Dla terenu tego ustalono: 1. funkcję wiodącą terenu: tereny zabudowy usługowej; 2. Przeznaczenie uzupełniające: 1) sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, 2) drogi wewnętrzne, ciągi piesze, ciągi rowerowe, miejsca postojowe, 3) przeznaczenie uzupełniające wymienione w ustaleniach indywidualnych (§ 5 ust. 4 m.p.z.p.).
Dokonując oceny planowanej inwestycji pod kątem zgodności z ustaleniem planu Wojewoda zauważył, że projekt przedstawia wolnostojący budynek usługowy, w którym przewidziano 2 lokale usługowe tj. magazyn sprzętu [...] i warsztat naprawy sprzętu [...]. Działka zainwestowania nie leży w strefie ochrony konserwatorskiej, a niniejszy budynek został zaprojektowany w zabudowie wolnostojącej, co odpowiada postanowieniom planu.
Dalej Wojewoda zauważył, że planowane zamierzenie nie narusza ustaleń planu dotyczących: maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalnego wskaźnika zabudowy poszczególnej nieruchomości, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Ponadto zgodne też będzie w zakresie przyjętych w planie wskazań co do planowanego dachu dwuspadowego o podanym kacie nachylenia, jak również w zakresie miejsc postojowych. Z projektu zagospodarowania terenu wynika też, że zachowana została 7 m odległość miejsc postojowych od okien budynku, co jest zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej rozporządzenie).
Nadto, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że stanowiska postojowe zaprojektowano w odległościach zgodnych z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Właściwie też przyjęto parametry stanowisk postojowych oraz zgodnie z projektem zaprojektowano, że układ komunikacyjny działki, zostanie utwardzony nawierzchnią z tłucznia, umożliwiającą pozostanie wód opadowych na terenie własnym inwestora.
Dalej Wojewoda podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż planowana inwestycja położona jest w następujących odległościach od granicy z sąsiednimi działkami: 4,0 m od działki nr [...]; 5,5 m od działki nr [...] (działka drogowa) oraz w granicy z działką nr [...].
Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Z kolei w przepisach § 12 ust. 2-4 rozporządzenia uregulowane zostały wyjątki dopuszczające możliwość usytuowania obiektu budowlanego w odległościach mniejszych od granicy działki budowlanej. Oznacza to, że pod warunkiem spełnienia przewidzianych w rozporządzeniu przesłanek możliwe jest usytuowanie obiektu budowlanego na działce budowlanej w odległości np. 1,5 m od granicy tej działki czy bezpośrednio przy niej (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Konsekwencją jednak usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej zgodnie z § 12 ust. 2-4 r.w.t. jest obowiązek objęcia działki sąsiedniej obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., o czym to stanowi § 12 ust. 5 rozporządzenia.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] – należąca do skarżącej, w granicy której zaprojektowano przedmiotowy budynek usługowy została objęta obszarem oddziaływania projektowanego obiektu, a jej właściciel został uznany za stronę przedmiotowego postępowania.
Analiza treści § 12 ust 2 rozporządzenia prowadzi - zdaniem Wojewody - do wniosku, że sytuowanie budynku na granicy działek dopuszczalne jest tylko jeśli plan miejscowy dopuszcza taką możliwość. Zgodnie z § 5 ust. 4 rubryka D pkt 11 m.p.z.p., jeżeli na rysunku planu nie oznaczono linii zabudowy, przy lokalizacji zabudowy należy stosować odległości wynikające z przepisów odrębnych, z dopuszczeniem lokalizowania zabudowy przy granicy działki.
Wojewoda wskazał, że zapis § 5 ust. 4 rubryka D pkt 11 m.p.z.p., przewiduje możliwość lokalizacji zabudowy przy granicy działki w sytuacji wyjątkowej, tj. nieoznaczenia na rysunku planu linii zabudowy. Z załącznika graficznego m.p.z.p., który stanowi jego integralną część, wynika, że dla działki nr [...] takowej linii zabudowy nie wykazano. Wobec tego zaistniała wskazana w § 5 ust. 4 rubryka D pkt 11 m.p.z.p. podstawa do zastosowania ustępstwa w postaci usytuowania budynku usługowego w granicy działki. Z uwagi na powyższe należy uznać, że przedmiotowa inwestycja w zakresie jej usytuowania w granicy działki jest zgodna z zapisami m.p.z.p., a tym samym z § 12 ust. 2 rozporządzenia.
Odnosząc się do argumentu skarżącej dotyczącego, że miejscowy plan dopuszcza tylko i wyłącznie lokalizację zabudowy gospodarczej i garaży przy granicy nieruchomości, organ odwoławczy wyjaśnił, że z m.p.z.p. taka możliwość występuje niezależnie od tego czy lokalny prawodawca przewidział w rysunku planu takową linię zabudowy czy też nie. Ponadto wskazał, że zapis § 5 ust. 4 rubryka D pkt 11 m.p.z.p., jest przepisem ogólnym, a więc odnoszącym się do całego terenu U. Wobec tego zapis ten ma zastosowanie do przeznaczenia podstawowego terenu, czyli zabudowy usługowej. Natomiast zapis m.p.z.p., na który wskazuje odwołująca się, stanowi lex specialis do ww. § 5 ust. 4 rubryka D pkt 11 m.p.z.p., a więc odnosi się jedynie do garaży i budynków gospodarczych.
Wobec tego gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było wprowadzenie zakazu sytuowania budynku usługowego w granicy działki to zakaz ten byłby jednoznacznie i wyczerpująco wskazany w konkretnym przepisie m.p.z.p. W omawianym przypadku takiego zakazu nie wprowadzono.
Dokonując dalszej analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. zgodnie z § 13 w zakresie odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, organ odwoławczy zauważył, że z analizy usytuowania projektowanego budynku, względem sąsiednich działek, analizy zgromadzonego materiału oraz z uwagi na to, że działka nr [...] i działka nr [...], a także działka [...] nie są zabudowane wynika, że planowana inwestycja nie powoduje zacieniania budynków i nie ogranicza nasłonecznienia (zgodnie z § 13 ust. 1 i § 60 ust. 1 rozporządzenia).
W ocenie Wojewody nie budzi wątpliwości również w sprawie fakt zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z projektem budowlanym (zob. str. 2 projektu budowlanego) dostęp do drogi publicznej i obsługa komunikacyjna analizowanego zamierzenia budowlanego zaprojektowane zostały przez działkę nr [...] (teren komunikacji drogowej) o szerokości 5,5 m, co jest zgodne z § 14 i § 15 rozporządzenia. Przedmiotowe zamierzenie budowlane nie obejmuje zjazdu z drogi publicznej. Wojewoda wskazał, że inwestor posiada uzgodnienie Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. z dnia 6 października 2021 r., zezwalające na lokalizację zjazdu publicznego z działki drogowej nr [...] przez działkę nr [...].
Dalej Wojewoda zauważył, że projektowana lokalizacja miejsc gromadzenia odpadów stałych jest prawidłowa i spełnia wymagania określone w § 22 oraz § 23 rozporządzenia, a także stwierdził również spełnienie wymagań w kwestiach przeciwpożarowych.
Wreszcie Wojewoda zauważył, że bezsprzecznie z projektu budowlanego wynika, że przyłącze wodociągowe, kanalizacji sanitarnej mają być realizowane według odrębnego opracowania. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika zaś, że w terenie działki nr [...] znajdują się odpowiednie instalacje gwarantujące możliwość zapewnienia dostaw wody i kanalizacji sanitarnej oraz instalacji elektrycznej. Wojewoda zauważył przy tym, że w obecnie stanie prawnym można zatwierdzić projekt budowlany budynku i udzielić pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy projekt nie zawiera przyłączy. O konieczności uwzględnienia instalacji w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu zaś przesądza wyłącznie zakres przedmiotowy projektowanej inwestycji. Jeżeli inwestor przewiduje wykonanie instalacji w ramach zamierzonej inwestycji, projekt zagospodarowania działki lub terenu, stanowiący integralną część projektu budowlanego tej inwestycji, powinien obejmować także instalacje. W przedmiotowej sprawie przyłącza oraz instalacje wodociągowe, kanalizacji sanitarnej są objęte odrębnym opracowaniem. Natomiast na projekcie zagospodarowania terenu wskazano przebieg przyłączy instalacji elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej w granicy działki nr [...], jak też mającymi być realizowanymi według odrębnego opracowania przyłączami wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła C. sp.k. z/s w J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w postaci rozszerzającej interpretacji przepisów m.p.z.p., mimo iż przepisy te są jasne i nie wymagają dodatkowej wykładni ponad wykładnię językową, co skutkowało uznaniem, iż w analizowanym obszarze dozwolono jest budowa budynku usługowego w granicy działki skarżącego.
2. Naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 3 ust. 6 oraz § 5 ust. 4 litera D kolumna 3 pkt 1, 2 ppkt 4 i pkt 11 m.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy sprzecznej z uchwałą decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowego, podczas gdy na wskazanym obszarze uchwała dopuszcza w granicy nieruchomości jedynie lokalizację garaży i budynków gospodarczych, a linia zabudowy została wskazana na załączniku graficznym;
- § 12 rozporządzenia w zw. z § 3 ust. 6 oraz § 5 ust. 1 litera D kolumna 3 pkt 1, 2 ppkt 4 i pkt 11 m.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy sprzecznej z rozporządzeniem i uchwałą decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowego, podczas gdy budowa budynku bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią jest możliwa jedynie jeśli m.p.z.p. w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych przewiduje taką możliwość i nie wskazano na załączniku graficzny linii zabudowy, podczas gdy linia zabudowy została wskazana na załączniku graficznym.
W uzasadnieniu strona wskazała, że zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. dotyczącymi terenów U[...] dopuszczone zostało zlokalizowanie w granicy działki jedynie garaży i budynków gospodarczych, co znajduje swoje uzasadnienie w § 5 ust. 4 m.p.z.p., ustalenia szczegółowe i indywidualne dla terenów U ([...]-[...]), kolumna D Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
W związku z tym bezspornym winno być, iż planowane usytuowanie budynku usługowego przez inwestora, który nie jest budynkiem gospodarczym, w granicy działki [...] należącej do skarżącej jest sprzeczne z zapisami obowiązującego m.p.z.p., gdyż objęty zamiarem inwestycyjnym budynek nie jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu definicji zawartej w rozporządzeniu.
Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest powoływanie się na zapis § 5 ust. 4 rubryka D, kolumna 3 pkt 11 m.p.z.p. gdyż na rysunku planu oznaczono linię zabudowy, w postaci maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy i to co do zasady winno stanowić o faktycznym ustaleniu linii zabudowy. Skarżąca nadmieniła przy tym, że brak jest legalnej definicji linii zabudowy, jak i obowiązującej linii zabudowy czy maksymalnej linii zabudowy, zatem należy posiłkować się definicjami przyjętymi w tym zakresie względem obowiązującej linii zabudowy oraz maksymalnej linii zabudowy w planie. Jakkolwiek m.p.z.p. nie definiuje linii zabudowy, a jedynie podaje definicję obowiązującej linii zabudowy oraz maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy", to niniejsze powinno kierować do stwierdzenia, że niezależnie czy na rysunku wskazano obowiązującą linię zabudowy czy też maksymalną nieprzekraczalną linie zabudowy w obu przypadkach mamy do czynienia z linią zabudowy. Zakładając racjonalność organu stanowiącego, gdyby organ chciał dopuścić zabudowę w granicy działki tam, gdzie nie oznaczono obowiązującej linii zabudowy określenia takiego wyraźnie by użył. Analiza całego m.p.z.p. pozwala na stwierdzenie, iż w akcie tym - poza § 3 - używa się wyłącznie pojęcia linia zabudowy, a więc sam organ w treści aktu nie rozróżnia w nim tych dwóch pojęci w odrębnych sytuacjach.
Reasumując skarżący wywiódł, że lokalizacja budynku usługowego nie będącego budynkiem gospodarczym na przedmiotowej działce wymaga jego odsunięcia od granic działki [...] o odległość nie mniejszą niż 3 m zakładając, iż ściana granicząca pozbawiona jest okien i drzwi lub też 4 metry w przypadku, gdy ściana granicząca posiada okna i drzwi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem dokonuje on zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w niniejszej sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych uznał, iż wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a.).
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 marca 2023 r. (nr IF-0.7840.1.68.2022.JP) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. nr 14/2022 z dnia 24 stycznia 2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno - budowlany oraz udzielającą S. N. pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...], AM - [...] przy ul. [...] w J.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 4 p.b., zgodnie, z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w przypadku, gdy inwestor spełnia wymagania określone prawem budowlanym właściwy organ nie może odmówić wydania wnioskowanej decyzji, gdyż obowiązujące przepisy nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości rozstrzygania w tej mierze, w tym wprowadzania dalszych warunków, nieprzewidzianych prawem, od których zależałoby wydanie takiego pozwolenia. W związku z tym kompletność projektu budowlanego, jego sporządzenie i sprawdzenie przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, zgodność projektu z ustaleniami planu miejscowego i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, obligatoryjnie skutkuje wydaniem decyzji pozytywnej. Natomiast ustalenie oczywistej niezgodności projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego obligują organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
W realiach badanej sprawy kwestię sporną stanowi dopuszczenie budowy wnioskowanego budynku usługowego bezpośrednio przy granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Stosownie zaś do ust. 2 § 12 rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Z przepisu tego wynika kilka kwestii po pierwsze, że stanowi on wyjątek od przewidzianych w ust. 1 odległości; po drugie, że dotyczy on tylko budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy, po trzecie dopuszcza usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Niniejsze warunki należy wprost wywodzić z literalnego brzmienia tegoż przepisu, a jako że stanowią wspomniany wyjątek wymagają – zgodnie z przyjętymi dyrektywami interpretacyjnymi – wykładni zawężającej. Niezbędnym i kluczowym wymogiem z punktu widzenia tegoż przepisu jest sytuacja, w której objęta zamiarem inwestycyjnym działka znajduje się w obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jego postanowienia przewidują możliwość takiego usytuowania.
W realiach badanej sprawy objęta zamiarem inwestycyjnym działka nr [...] przy ul. [...] w J. usytuowana jest na terenie, dla którego Rada Miejska J. podjęła w dniu [...] grudnia 2012 r., uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki Centralnej w J. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r., poz. [...]). Teren działki został oznaczony symbolem U[...], tj. teren zabudowy usługowej (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. d m.p.z.p.). Dla terenu tego ustalono: 1. funkcję wiodącą terenu: tereny zabudowy usługowej; 2. przeznaczenie uzupełniające: 1) sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, 2) drogi wewnętrzne, ciągi piesze, ciągi rowerowe, miejsca postojowe, 3) przeznaczenie uzupełniające wymienione w ustaleniach indywidualnych.
Jednocześnie w postanowieniach planu - w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu - dla wszystkich terenów oznaczonych symbolem U przyjęto, że "Jeżeli na rysunku planu nie oznaczono linii zabudowy, przy lokalizacji zabudowy należy stosować odległości wynikające z przepisów odrębnych, z dopuszczeniem lokalizowania zabudowy przy granicy działki".
Brzmienie tegoż przepisu nie pozwala jednak na przyjęcie zasadności twierdzeń organu, że stanowi on regulację, o której mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia, a zatem dopuszcza możliwość usytuowania niniejszego budynku bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że niniejszy plan miejscowy – stanowiący akt prawa miejscowego - nie wyjaśnia w § 3 – co należy rozumieć przez linię zabudowy. Poprzestaje wyłącznie na przyjęciu definicji obowiązującej linii zabudowy (§ 3 pkt 6) i maksymalnej linii zabudowy (§ 3 pkt 7). Również w ustawodawstwie brak jest legalnej linii zabudowy. Tym samym dokonując interpretacji przywołanego postanowienia m.p.z.p. w realiach badanej sprawy nie można zapominać o przyjętej przez lokalnego prawodawcę obowiązującej linii zabudowy (§ 3 pkt 6) i maksymalnej linii zabudowy (§ 3 pkt 7).
W niniejszej zaś sprawie, z załączonego do akt sprawy rysunku wynika, iż lokalny prawodawca dla działki nr [...] wyznaczył maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy, co też słusznie podniosła skarżąca w skardze. W tej sytuacji odczytując przywołane w § 5 ust. 4 rubryka D pkt 11 postanowienia m.p.z.p. trzeba stwierdzić, że dla usytuowania budynku należało przyjąć odległości wynikające z przepisów odrębnych, a tym w niniejszej sprawie jest § 12 ust. 1, gdyż z postanowień planu nie wynika – przy tak przyjętym kształcie regulacji - możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki. W niniejszej więc sprawie właściwe organy dokonując interpretacji przywołanej regulacji w sposób nieuprawniony pominęły przyjętą przez lokalnego prawodawcę dla niniejszego terenu maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy. W ocenie Sądu z braku definicji legalnej oraz definicji w niniejszym planie linii zabudowy należy przyjąć, że przez linię zabudowy, o której mowa w § 5 ust. 4 rubryka D pkt 11 m.p.z.p. należy również rozumieć maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy. Ta zaś została oznaczona, co prawda nie od działki skarżącej, ale od działki drogowej, jednakże przywołany przepis nie precyzuje w jaki sposób linia zabudowy ma być oznaczona. Ogólnikowo wskazuje tylko na oznaczenie linii zabudowy, a regulacja ta jako postanowienie aktu prawa miejscowego ma charakter prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu Sąd zauważa, że na etapie sądowej kontroli legalności decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie jest władny do oceny postanowień m.p.z.p., które mają w sprawie zastosowanie, w tym także pod kątem ich spójności, czytelności, prawidłowości zastosowania zasad techniki prawodawczej czy też trafności sformułowania regulacji uchwały w sposób warunkowy, tj. uzależniających od oznaczenia linii zabudowy. Rzeczą Sądu jest tu uwzględnienie obowiązującego przepisu w brzmieniu przyjętym przez lokalnego prawodawcę.
Niniejsze sporne postanowienie – w ocenie Sądu – nie może zaś stanowić podstawy do przyjęcia dopuszczalności lokalizacji budynku usługowego bezpośrednio przy granicy działki. Za chybione należy przy tym uznać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie Wojewody, że "gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było wprowadzenie zakazu sytuowania budynku usługowego w granicy działki to zakaz ten byłby jednoznacznie i wyczerpująco wskazany w konkretnym przepisie m.p.z.p. W omawianym przypadku takiego zakazu nie wprowadzono". Przyjęty pogląd jest niezgodny z brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia, który dla jego zastosowania wymaga tego aby postanowienia m.p.z.p. przewidywały, a zatem innymi słowy – dopuszczały – usytuowanie budynku w odległościach w nim wskazanych, a nie zabraniały. Tym samym z punktu widzenia przyjętych założeń nie jest wystarczający brak zakazu sytuowania budynku usługowego w granicy działki. W tym zakresie w ramach przekazanych lokalnemu prawodawcy uprawnień i wyposażenia go we władztwo planistyczne gminy przyjęto rozwiązanie umożliwiające zmniejszenie przewidzianych odległości. Wymaga to jednak stosownych regulacji w m.p.z.p.
W kontekście przedstawionej argumentacji można jeszcze nadmienić, iż przykładem takiego działania prawodawcy, jest nie tylko sporny przepis uchwały, ale również wskazany w skardze przepis dopuszczający lokalizację garaży i budynków gospodarczych przy granicy nieruchomości (§ 5 ust. 4, lit. D, rubryka D, pkt 2 ppkt 4) który już jednak – sformułowany w sposób bardziej precyzyjny – nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem "dopuszcza się lokalizację garaży i budynków gospodarczych przy granicy nieruchomości".
Bezspornie obie regulacje odnoszą się do § 12 ust. 2 rozporządzenia. Jednak względem budynku usługowego § 5 ust. 4, lit. D, kolumna D, pkt 2 ppkt 4 nie ma zastosowania, co nie jest w istocie też sporne w sprawie. Z kolei § 5 ust. 4 rubryka D pkt 11 m.p.z.p. z przywołanych już względów nie może być odczytany jako umożliwiających usytuowanie objętego zamiarem inwestycyjnym budynku w granicy działki. Z tych też względów Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2023, poz. 1935).
Rozpoznając ponownie sprawę organ wyda decyzję z uwzględnieniem wskazań i ocen prawnych wyrażonych przez Sąd w niniejszym wyroku.