II SA/WR 2726/03

II SA/Wr 2726/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2004-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Grażyna Jeżewska /sprawozdawca/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z dnia 6 października 2003 r., Nr XII/70/03 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu 11 listopada 2003 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 póz. 1591 z późn. zm.) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwalę Nr XII/70/03 Rady Gminy Jemielnica z dnia 6 października 2003 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały, wnosząc o jej uchylenie z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniósł, iż Rada Gminy Jemielnica w dniu 6 października 2003 r. podjęła uchwalę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przyjęła również regulamin stanowiący załącznik do w/w uchwały. Uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez zignorowanie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Stosownie do wymienionego wyżej przepisu w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tymczasem regulamin dostarczania wody i oprowadzania ścieków uchwalony przez Radę Gminy Jemielnica zawiera szereg powtórzonych z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków {Dz. U. z 2001 r. Nr 72 póz. 747 z późn. zm.) zapisów w szczególności: § 1pkt. 2 regulaminu powtarza treść art. 2 pkt. 3 ustawy. Rozdział 3 regulaminu w § 4, 5, 6, 7, 8 i 9 stanowi powtórzenie zapisów ustawowych art. 6 ust. 2, 3, 4, 5, 6 i 7, § 15 regulaminu jest natomiast odpowiednikiem art. 26 oraz art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy, a § 20 powtarza art. 4 ust. 4 cyt. ustawy. Ponadto § 16 regulaminu stanowi powtórzenie § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 r. Nr 26 póz. 257 ).
Jednocześnie Rada Gminy Jemielnica przyjęła w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w rozdziale 8 przepisy karne oraz ustaliła kary pieniężne dotyczące regulowanej materii. Takie zapisy w uchwale stanowią istotne naruszenie prawa, bowiem Rada Gminy nie jest uprawniona do uchwalania przepisów karnych. W ocenie skarżącego, uprawnienia tego nie można w tym przypadku wywodzić z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591), który wprawdzie uprawnia rady gmin do wydawania przepisów porządkowych, jednak uprawnienie to dotyczy jedynie materii nie uregulowanej w odrębnej ustawie lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zawiera przepisy karne. Przepisy te zostały przez Radę Gminy Jemielnica przepisane do regulaminu, czym naruszyła § 137 w zw. z § 143 Zasady techniki prawodawczej.
Reasumując organ stwierdził, iż powtórzenie przepisów ustawowych, czy zapisów rozporządzenia w uchwale stanowi naruszenie prawa, kwalifikowane jako rażące i skutkujące nieważnością zapisów uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jemielnica wskazał, iż Rada Gminy Jemielnica, podejmując w dniu 6 października 2003 r. uchwałę Nr XII/70/03 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie naruszyła istotnie prawa. Zarówno § 137 jak i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie zawiera zapisów w postaci sankcji nieważności uchwały organu samorządowego w przypadku powtórzenia w uchwale przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Twierdzi, że wprowadzenie do regulaminu powtórzeń z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie powoduje automatycznej nieważności tych zapisów w regulaminie. Przedmiotowy regulamin może swobodnie funkcjonować nawet bez przepisanych z ustawy, a zakwestionowanych przez Wojewodę Opolskiego zapisów. Regulamin ten może funkcjonować również bez zamieszczonych przepisów karnych.
Z tych względów nie widzi przesłanki do uchylenia w całości uchwały.
Ponadto przed wystąpieniem ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Opolski winien był zobowiązać Radę Gminy do zmiany kwestionowanych zapisów uchwały. Natomiast zamieszczenie przepisów karnych w regulaminie miało jedynie charakter informacyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do treści art. 94 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz 1591), który jest przepisem szczególnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego.
Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180).
Zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, póz. 1270), zwaną dalej Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga i rodzaj popełnionych naruszeń przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały.
Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązującym na obszarze gminy. Art. 19 ust 2 powołanej ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków brzmi: "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług". Regulamin zawiera zatem normy prawne regulujące prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, przeto jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Artykuł 19 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa formę prawną uchwalenia tego aktu prawa miejscowego i właściwość organu do jego stanowienia i jego formą prawną jest uchwała. Normy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą być ustanowione w formie załącznika do uchwały.
Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.) "Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia: 1) zasady techniki prawodawczej (...)". Umocowanie ustawowe dla Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej nie zostało ograniczone tylko do określenia tych zasad dla administracji rządowej. Ustalone zasady, po myśli § 142 ust 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) – zwanego dalej rozporządzeniem wiążą, także organy władzy publicznej, a więc i organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 29 tego rozporządzenia "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)" i zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, o czym stanowi § 143 rozporządzenia.
Zamieszczenie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" w załączniku do ustawy rażąco narusza art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, który stanowi, iż obowiązującą formą regulaminu jest uchwała (wyrok NSA z 14 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1389/03, opub. OSS 2004/1/14).
Po drugie, należy podzielić pogląd Wojewody Opolskiego, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą, bądź innym aktem prawnym.
Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, tj. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych.
Nie budzi wątpliwości, że uchwała Nr XII/70/03 Rady Gminy Jemielnica z dnia 6 października 2003 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały powtarza w szczególności zawartą w § 1 pkt 2 regulaminu treść art. 2 pkt 3 ustawy, a rozdział 3 regulaminu w § 4, 5, 6, 7, 8 i 9 stanowi powtórzenie zapisów ustawowych art. 6 ust. 2, 3, 4, 5, 6 i 7, § 15 jest odpowiednikiem art. 26 oraz art. 27 ust. l, 4, 5 i 6 ustawy, a § 20 powtarza art. 4 ust. 4 cyt. ustawy. Paragraf 16 regulaminu stanowi powtórzenie § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 r. Nr 26 póz. 257) oraz, że Rada Gminy Jemielnica przyjęła w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w rozdziale 8 przepisy karne, ustalając kary pieniężne w regulowanej materii.
W skardze Gmina Jemielnica, podniosła, że § 137 jak i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie zawiera zapisów w postaci sankcji nieważności uchwały organu samorządowego w przypadku powtórzenia w uchwale przepisów ustaw i rozporządzeń twierdząc, że wprowadzenie do regulaminu powtórzeń z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie powoduje automatycznej nieważności tych zapisów w regulaminie, gdyż regulamin może swobodnie funkcjonować nawet bez przepisanych z ustawy przepisów, jak też bez zamieszczonych przepisów karnych, jednak, w ocenie składu orzekającego, konstrukcję przepisów gminnych opartą na obowiązujących normach ustawowych, należy uznać za niedopuszczalną.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne uznaje, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, nie publikowany).
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.
Zasady te, jak już wyżej wskazano mają zastosowanie na gruncie stanowienia przepisów gminnych.
Natomiast w komentarzu do tych zasad Sławomir Wronkowska i Maciej Zieliński podnoszą, że zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, bo powtarzany przepis już obowiązuje, a ponadto takie działanie jest dezinformujące.
Taka uchwała, zaś jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna, art 91 ust 1 i ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zatem sąd jest zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Wskazanie do dalszego postępowania przez organ, w niniejszej sprawie wynika wprost z powyższych rozważań prawnych.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.