II SA/Wr 26/19

II SA/Wr 26/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2206/19 - Postanowienie NSA z 2022-09-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Dnia 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...].02.2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. Z. (dalej przywoływana jako: "inwestor" oraz "skarżący") pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] we [...] na działce nr [...],[...] obręb [...]. W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ wskazał, że teren inwestycji objęty jest uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...].11.2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...],[...] i [...] we [...] (dalej: "m.p.z.p." lub "uchwała"). W § 19 m.p.z.p. w przeznaczeniach podstawowych na terenie oznaczonym symbolem 2MN/13 przewiduje się poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną, także zabudowę mieszkalną wielorodzinną.
Odwołania od tej decyzji wniosły B. G. i T. K., właścicielki działki nr [...] (znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji), sprzeciwiając się planowanej inwestycji z uwagi na niezgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia terenu, błędne ustalenie rzędnej terenu inwestycji, przekroczenie dopuszczalnej w m.p.zp. wysokości budynków, wysokości ściany kolankowej, charakteru lukarn, nieprawidłowego obliczenia powierzchni biologicznie czynnej i nieprawidłowego ustalenia nasłonecznienia placu zabaw. Ponadto wskazano na umiejscowienie balkonu 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, oddziaływanie odwodnienia wykopu na działki sąsiednie, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z dachu garażu podziemnego, a także na nieczytelność i brak zwymiarowań oraz podziemnych rzędnych w projekcie zagospodarowania terenu.
W trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora ustosunkował się do odwołań, podkreślając zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. oraz praktyki orzeczniczej organu pierwszej instancji na tym obszarze. Wskazano, że wysokość ścianki kolankowej wynosi 0,5 m. Ponadto podnosząc, że przepisy prawa nie zawierają definicji lukarny. Nadto, że m.p.z.p. nie przewiduje wymogu płaskiego dachu dla lukarny.
Postanowieniem z [...].08.2018 r. Wojewoda [...] zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi przepisami w zakresie: wysokości ściany kolankowej przekraczającej dozwolony limit wysokości i fragmentów dachu nie spełniających wymogu dachu stromego o ustalonym w uchwale nachyleniu spadku; braku nawiązania do układu komunikacyjnego zewnętrznego w części rysunkowej projektu; rozbieżności pomiędzy obrysem budynku na planie zagospodarowania terenu a rysunkami elewacji oraz rzutem drugiej kondygnacji; rozbieżności w podanych wielkościach powierzchni biologicznie czynnej oraz operowania zamiennie pojęciami "budynek" i "budynek B" w projekcie.
Postanowieniem z [...].08.2018 r. Prezydent nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wymienionych nieprawidłowości w projekcie budowlanym.
W odpowiedzi inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany. Jednocześnie złożył wyjaśnienia, w których nie zgodził się ze stanowiskiem organu drugiej instancji na temat niezgodności zaprojektowanych lukarn z postanowieniami m.p.z.p. Inwestor oświadczył również, że ścianka kolankowa nie jest wyższa niż wysokość dopuszczona w m.p.z.p., tj.1,2 m.
Wojewoda [...] decyzją z [...].10.2018 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia powołując się na zakres kompetencji organów administracji w sprawach wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 u.p.b.) organ II instancji stwierdził, że mapa zasadnicza, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu ze względu na brak podpisu uprawnionego geodety narusza § 81 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z treścią tego przepisu opis mapy do celów projektowych stanowią między innymi: imię i nazwisko, numer świadectwa nadania uprawnień geodety, który sporządził mapę, oraz jego podpis.
Badając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. organ odwoławczy uznał inwestycję za zgodną z przeznaczeniem terenu ustalonym w m.p.z.p. Wskazał, że działka zainwestowania znajduje się na terenie oznaczonym w części graficznej uchwały symbolem 2MN/13. Jedno z dopuszczalnych, podstawowych przeznaczeń dla tego terenu to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, rozumiana jako budynek mieszkalny wielorodzinny zawierający więcej niż 2 mieszkania lub zespół takich budynków, a także części budynków niemieszkalnych, w których znajdują się więcej niż 2 mieszkania, wraz z obiektami towarzyszącymi, nienależącymi do innej kategorii przeznaczenia terenu (§ 19 ust. 1 pkt 8 w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały).
Powołując się na treść § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały, zgodnie z którym trzecią kondygnację naziemną dopuszcza się wyłącznie w formie poddasza z dachem stromym o spadku nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 50° oraz ze ścianką kolankową nie wyższą niż 1,20 m, organ odwoławczy stwierdził brak spełnienia tych wymogów przez projekt budowlany. Stwierdzona niezgodność miała polegać na przekroczeniu przez zaprojektowaną wysokość ścianki kolankowej dozwolonego limitu wysokości określonego w planie miejscowym. W tym zakresie organ zauważył, że ścianka kolankowa to ścianka dobudowana (wymurowana) na wieńcu ostatniej kondygnacji budynku w celu podniesienia dachu i tym samym zwiększenia powierzchni użytkowej poddasza. Jej wysokość zależy od koncepcji organizacji poddasza. Dla poddaszy użytkowanych jako pomieszczeń mieszkalnych najczęściej stosuje się wysokość 80-110 cm, wówczas okna umieszcza się w połaci dachowej lub lukarnie. Stosuje się też ścianki o wysokości około 2 m, wówczas okna można umieścić w ściance kolankowej. Taki też wariant przyjęto w projekcie budowlanym. Z rysunku nr A-08, przekrój A-A, str. 42, wynika, że ścianki kolankowe (względnie fragment ściany kolankowej, jeżeli przyjąć jedną ściankę kolankową w całej fasadzie budynku) w skrajnych punktach fasady mierzy - według zwymiarowania podanego na tym rysunku: 39 cm. Jednocześnie ścianki kolankowe w środkowej części fasady mierzą blisko 3 m. Organ wyjaśnił przy tym, że w tej części fasady wysokość ścianki nie została zwymiarowana, jednak pomiar z mapy w skali 1:100 oraz porównanie ze zwymiarowanymi na rysunku wysokościami poniższych kondygnacji - 2,6 m, pozwala stwierdzić znaczne przekroczenie dopuszczalnej wysokość ścianki kolankowej. Tym samym treść projektu budowlanego jest sprzeczna z twierdzeniami inwestora zawartymi w piśmie z dnia [...] września 2018 r., gdzie zapewniono, że ścianka kolankowa nie jest wyższa niż 1,2 m.
Ponadto organ wskazał, że fragmentami dach nie spełnia wymogu dachu stromego o ustalonym w uchwale nachyleniu spadku. W tym zakresie wątpliwości organu odwoławczego wzbudził element konstrukcyjny opisywany w projekcie jako lukarna. Według tego organu, nie jest to lukarna, lecz nadbudówka, koncepcyjnie zbliżona do facjaty (mansardy). Ze względu na brak definicji legalnej lukarny organ odwołał się do definicji słownikowej tego pojęcia. Wskazał, że internetowy słownik języka polskiego PWN definiuje lukarnę jako "małe okienko wystające pionowo z płaszczyzny dachu". W słowniku języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, zdefiniowano lukarnę jako "małe okienko umieszczane w dachu dla oświetlenia strychu lub jako ozdoba architektoniczna". Tym samym lukarna jest elementem dachu. W ocenie organ odwoławczego w projekcie niewątpliwie zaprojektowano okna, które doświetlają poddasze. Nie można im jednak przypisać atrybutu mały. Wręcz przeciwnie, są one duże. Nie są również elementem ożywiającym połać dachu, tylko dominującym, szatkującym wizualnie płaszczyznę dachu (szczególnie elewacja południowa). Analizując projekt budowlany (rysunek A-01, Elewacje, str. 35) organ odwoławczy stwierdził, że suma szerokości rzekomych lukarn wynosi blisko połowę szerokości połaci dachu. Ustalił również, że lukarny nie są konstrukcyjnie osadzone w połaci dachu, lecz w ścianie kolankowej. Dlatego to co widać na rysunkach elewacji, rzutów i przekrojach budynku wielorodzinnego w projekcie, to nie lukarny tylko facjata (facjatka, mansarda). Zgodnie z internetowym słownikiem języka polskiego PWN facjatę definiuje się jako "mieszkanie lub pokój na poddaszu". W piśmiennictwie fachowym wskazuje się, że jest to pomieszczenie mieszkalne znajdujące się w kondygnacji strychowej, wydzielone z niej ścianami, które przenikając przez połać dachu formują nadbudowę nad koronującym gzymsem budynku. Facjata jest przykryta odrębnym dachem (Witold Szolginia: Architektura. Warszawa 1992, s. 47.). Zaproponowana w projekcie geometria dachu facjaty (kąta nachylenia oraz układu połaci dachowych) w elewacji północnej została zatem uznana za naruszająca ustalenia uchwały, ponieważ zastosowano dach płaski, który w sposób oczywisty wykracza poza przedział 30°-50° przewidziany w uchwale.
Odnosząc się do regulacji planu miejscowego Wojewoda stwierdził, że w świetle § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały "trzecią kondygnację naziemną dopuszcza się wyłącznie w formie poddasza z dachem stromym o spadku nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 50°". Wobec tego, że przymiotnik stromy jest słowem potocznym, a nie specjalistycznym, to w razie wątpliwości interpretacyjnych sugeruje, że prawodawca lokalny zaakcentował raczej aspekty estetyczne, wizualne a nie techniczne czy użytkowe. Za znaczące organ ten uznał użycie słowa "wyłącznie". Wskazał, że jest to "partykuła ograniczająca odniesienie komunikowanego w zdaniu sądu do tych obiektów i stanów rzeczy, które są wymienione" (internetowy Słownik języka polskiego PWN). Z tego należało wyciągnąć wniosek, że gdyby lokalny prawodawca dopuszczał lukarny, to wprost zawarłby to w uchwale.
W przekonaniu organu odwoławczego, argumenty inwestora o zgodności projektu z uchwałą nie znajdują uzasadnienia nie tylko na płaszczyźnie wykładni językowej uchwały, ale także wykładni celowościowej. Słusznie inwestor wskazał, że uchwała nie przewiduje wprost zakazu lukarn. Jednakże organ dowodził, że inwestorowi umknęło to, że w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada prawa cywilnego "co nie zabronione, to dozwolone". Również zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, zdaniem tego organu, nie można rozpatrywać w oderwaniu od innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, wyważania interesu indywidualnego i jednostkowego. Wskazał przy tym na brak w uchwale jakichkolwiek wskazówek, które pozwoliłby rozważyć zagadnienie lukarny. W takiej sytuacji za pomocne w interpretacji uchwały organ odwoławczy uznał zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przyznając, że dokument ten nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, organ wskazał na jego posiłkową rolę w ustaleniu celów, osiągnięciu których ma służyć uchwała, ponieważ dokument ten został sporządzony dla całego obszaru gminy, określa w sposób ogólny politykę przestrzenną i lokalne zasady zagospodarowania. W tym zakresie organ zauważył, że studium położono duży nacisk na dwa zagadnienia: nawiązanie do dziedzictwa urbanistycznego miasta oraz spójność zabudowy, przytaczając stosowne zapisy studium. Przypominając, że projektowany budynek wielorodzinny znajduje się na ul. [...], organ ustalił i utrwalił w materiale dowodowym, że przy tej ulicy, w jej początkowym biegu (od centrum [...]), istnieją budynki charakteryzujące się dachami, o jednolitych, stromych, dużych płaszczyznach. Zatem realizacja zaprojektowanych mansard, opisanych w projekcie jako lukarny, naruszyłaby akty planistyczne: zakazy wprost wyrażone w uchwale oraz lokalne tradycje architektoniczne i urbanistyczne chronione w studium
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając Wojewodzie naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.b., polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji, mimo iż ta decyzja odpowiadała prawu, a Wojewoda nie wykazał jakie konkretnie nieprawidłowości nie zostały uzupełnione, które legły u podstaw wydania decyzji odmownej;
2) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 19 ust. 3 pkt 6 m.p.z.p., poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami obowiązującego m.p.z.p., podczas gdy trzecia kondygnacja została zaprojektowana w formie poddasza z dachem stromym o spadku nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 50° oraz ze ścianką kolankową nie wyższą niż 1,20 m, z lukarnami służącymi doświetleniu poddasza i zapewnieniu jego większej funkcjonalności, których m.p.z.p. nie zakazuje; a tym samym organ odwoławczy naruszył zasadę według której ustalenia planu miejscowego należy interpretować na korzyść inwestora;
3) art. 35 ust. 3 u.p.b. w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia negatywnego z uwagi na przyjęcie, że mapa dla celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu nie stanowi mapy aktualnej oraz brak jest na niej podpisu geodety, podczas gdy rzeczona mapa stanowi mapę przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nadto Wojewoda w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym (na zasadzie art. 35 ust. 3 u.p.b.) nie stwierdził uchybień w tym zakresie i nie wezwał inwestora do przedłożenia nowej mapy do celów projektowych lub złożenia wyjaśnień w tym zakresie;
4) art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w szczególności: w nieuwzględnieniu wyjaśnień złożonych przez inwestora w piśmie z [...].09.2018 r.; pominięciu, że w ramach postępowania uzupełniającego organ odwoławczy nie zlecił organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego mapy dla celów projektowych, którą następnie w zaskarżonej decyzji zakwestionował (por. postanowienie z [...].08.2018 r.); braku wykonania ciążącego na organie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie; braku wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji, w tym niewytłumaczenie dlaczego organ odwoławczy zastosował przepis art. 35 ust. 3 u.p.b. rozstrzygając sprawę.
Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto powołując się na art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie przez Sąd dokumentów w postaci: 1) oświadczenia uprawnionego geodety, 2) przekroju A-A i przekroju B-B budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 3) materiałów dotyczących lukarn, celem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu - na okoliczność błędów popełnionych przez organ II instancji przy procedowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji.
Rozwijając zarzuty skargi jej autor za błędnie uznał stwierdzenie organu II instancji o tym, że projekt budowlany jest niezgodny z § 19 ust. 3 pkt 6 m.p.z.p. Takiemu stanowisku przeczą ustalenia m.p.z.p. oraz obowiązujące przepisy. Odnosząc się do interpretacji m.p.z.p. przez odwołanie się do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podkreślono, że ten ostatni dokument nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a tym samym jego treść nie determinuje rozwiązań projektowych. Powoływanie się zatem na zagadnienia wynikające ze studium nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Niezależnie od tego, zdaniem autora skargi, powołane przez organ II instancji zapisy studium nie zostały naruszone przez przedłożony przez inwestora projekt budowlany, zarówno bowiem generalne klauzule takie jak, spójność zabudowy czy nawiązanie do tradycji urbanistycznej, zostały uwzględnione w projekcie budowlanym.
Kwestionując powoływanie się przez Wojewodę na regułę "co nie zabronione, to dozwolone", skarżący podniósł, że to właśnie jednostka ma swobodę działania zgodnie z tą zasadą. Natomiast nie ma ona zastosowania do organów władzy publicznej, które mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretne rozstrzygnięcie.
Niepodzielając stanowiska organu odwoławczego na temat niezgodności projektu budowlanego w zapisami m.p.z.p. autor skargi zwrócił uwagę na brak w przepisach z zakresu prawa budowlanego legalnej definicji poddasza czy lukarny. Również w akcie planistycznym brak jest postanowień regulujących konkretne wymogi konstrukcyjne wobec tych elementów. W takiej sytuacji autor skargi zwrócił uwagę na konieczność interpretacji postanowień m.p.z.p. na korzyść inwestora. Powołując się na tezy prezentowane w orzecznictwie sądowym skarżący wyraził przekonanie o tym, że wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowił naruszenie ustaleń tego planu. Tym samym podany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposób interpretacji m.p.z.p. jest nieprawidłowy i kłóci się ze stanowiskiem sądów administracyjnych o odczytywaniu ustaleń planu stosownie do zasady "złotego środka", odzwierciedlającej najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności. Według skarżącego, w przypadku uznania wykładni przedstawionej przez organ odwoławczy za prawidłową należałoby także zakwestionować, np. liczbę/wielkość kominów (o nich m.p.z.p. również nic nie wspomina), okien dachowych, wentylacyjnych czerpni dachowych czy balkonów. W takiej sytuacji, skoro m.p.z.p. nie zakazuje wprost realizacji lukarn, a zakazów i ograniczeń w zabudowie nie powinno się domniemywać, to należy dopuścić takie rozwiązanie, które opowiada zasadzie dokonywania interpretacji na korzyść inwestora. Innymi słowy, twierdzenie, że plan miejscowy zabrania określonego rodzaju zabudowy - w tym przypadku lukarn - możliwe jest wtedy, gdy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości zakaz ten wynikałby z ustaleń planu miejscowego. Gdy takiego zakazu w postanowieniach planu nie ma i jednocześnie plan nie precyzuje, jak należy rozumieć pojęcie "połać dachu", to nie powinno się zawężać interpretacji postanowień planu do braku możliwości wprowadzenia rozwiązań służących doświetleniu poddasza. Przepisy prawa nie rozstrzygają nadto, czy pojęcie "połać dachu" należy odnosić także do lukarn. Powinno się zatem przyjąć taką interpretację postanowień planu, która pozwoli inwestorowi w najpełniejszym zakresie zaspokoić jego oczekiwania co do sposobu zabudowy.
Odnosząc się do przytoczonych przez Wojewodę pojęć "lukarna" skarżący podniósł, że nie są to jedyne definicje/wyjaśnienia tego elementu dachu. W literaturze fachowej podkreśla się natomiast to, że forma lukarn podlegała znacznym przekształceniom na przestrzeni lat i różnie jest opisywana i przedstawiana. Nie można więc przyjąć arbitralnie, jak to uczynił Wojewoda, że atrybutem lukarny jest "małe okienko", aktualnie bowiem lukarny mają różne formy i wielkości, na co wskazują przykładowe rozwiązania pozyskane z internetu i załączone do skargi, przedstawiające ten element dachu. Wskazano, że obecnie w nowoczesnej architekturze lukarny występują jako elementy stanowiące wyniesienie w dachu, zazwyczaj zadaszone dachem płaskim nie zachowując ciągłości i oddalenia od okapu, będąc niejednokrotnie przedłużeniem ścian nośnych. Także samorządy zawodowe architektów w swoich stanowiskach podnoszą, że nie można jednoznacznie rozstrzygnąć, które formy doświetlenia należy uznać za lukarny, a jakie już nie. Brak jest więc podstaw do przypasania lukarnie atrybutu małego okienka. Nie można więc uznać, że kryterium uznania elementu konstrukcyjnego za lukarnę wyznacza wielkość okienka.
Za błędną uznał skarżący analizę rysunków projektowych dokonaną przez organ odwoławczy. Nieprawidłowym jest zwłaszcza odczytanie rysunku technicznego przekroju A-A, stanowiącego element projektu budowlanego. Wyjaśniono, że przekrój A-A został wykonany równolegle do ścianki kolankowej, więc nie jest możliwe ustalenie na jego podstawie wysokości ścianek kolankowych, jak uczynił to Wojewoda. Ściany przedstawione na rysunku są ścianami wewnętrznych wydzieleń pomieszczeń, a niektóre z nich pokrywają się z bocznymi ścianami lukarn, ściany kolankowe stanowią natomiast dobudowaną ścianę na wieńcu ostatniej kondygnacji budynku, a jej funkcją jest oparcie głównych połaci dachu oraz ewentualne jego podniesienie.
Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem Wojewody na temat oceny zaproponowanej w projekcie geometrii dachu facjaty (kąta nachylenia oraz układu połaci dachowych), która w elewacji północnej miałaby naruszać ustalenia uchwały, ponieważ zastosowano dach płaski, który wykracza poza przedział 30° - 50° przewidziany w uchwale. Według skarżącego m.p.z.p. określa wyłącznie kształt dachu jako stromy o wskazanym nachyleniu i nie przewiduje żadnych innych wymagań co do jego kształtu, a także kąta nachylenia dachów nad lukarnami. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, aby było to równoznaczne z zakazem stosowania w przypadku dachów spełniających ten warunek takich rozwiązań (elementów) architektonicznych - jak lukarny czy też okna połaciowe. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że w przypadku poddaszy użytkowych do najczęściej spotykanych rozwiązań należy między innymi lukarny. Zastosowanie takiego elementu sprawdza się właśnie na dachach stromych o dużym kącie nachylenia z dość wysokimi ściankami kolankowymi. A zatem w przypadku, gdy m.p.z.p. w zakresie lukarn i okien połaciowych nie wprowadza wyraźnych ograniczeń, ich zastosowanie nie może zostać uznane za sprzeczne z postanowieniami planu.
Zdaniem skarżącego nie ma również racji Wojewoda w ocenie przedłożonej mapy do celów projektowych. Wskazano, że przedłożona mapa posiada walor aktualności. Stanowi ona mapę przyjętą do PZGK, co potwierdza oświadczenie uprawnionego geodety. W kwestii podpisu geodety na takiej mapie, to autor skargi wskazał, że aktualnie wykorzystuje się mapy w wersji elektronicznej. Niemniej jednak nie ma (i nie było) przeszkód, aby uprawniony geodeta podpisał się na takiej mapie. I w tym temacie skarżący wskazał, że brak ten zostałby uzupełniony, gdyby organ odwoławczy (mając w tym zakresie zastrzeżenia) obowiązek ten zlecił organowi I instancji w ramach przeprowadzonego postępowania uzupełniającego.
W końcowej części uzasadnienia skargi jej autor wskazał również na lapidarność sformułowania użytego w postanowieniu nakładającym obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z m.pz.p., tu cyt.: "do zgodności z § 19 ust. 3 pkt 6 w/w mpzp w zakresie zaprojektowania trzeciej kondygnacji naziemnej w formie poddasza z dachem stromym, ze ścianką kolankową nie wyższą niż 1,2m". Takie wezwanie zostało uznane za naruszające art. 35 ust. 3 u.p.b., gdyż nie było wystarczająco precyzyjne i nie wskazywało konkretnie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zatem i wadliwa jest decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z [...].02.2019 r. stanowisko w sprawie wyraziły T. K. i B. G. wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu ujawniła, że w zasadniczym i kluczowym aspekcie zaistniałego w sprawie sporu pomiędzy skarżącym a organem administracyjnym, który dotyczył oceny zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, skarga okazała się niezasadna, albowiem organ odwoławczy nie tylko nie dopuścił się uchybień przepisom postępowania administracyjnego, ale zastosował przepisy prawa materialnego w taki sposób, który nie daje podstaw do sformułowania zarzutu skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W wyniku skargi złożonej przez inwestora – K. Z. sądowej kontroli pod względem legalności poddano, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję Wojewody z [...].10.2018 r., mocą której organ ten uchylił decyzję Prezydenta udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] na działce nr [...],[...], obręb [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
U podstaw takiego rozstrzygnięcia legła przeprowadzona na etapie postępowania odwoławczego ponowna ocena merytoryczna spełnienia przez projekt budowlany warunków wynikających z art. 35 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ sprawdza m.in. kompletność wniosku oraz zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 35 ust. 4 u.p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę.
Zasadniczy spór pomiędzy skarżącym a organem odwoławczym sprowadza się do oceny zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kwestii bowiem poświadczenia aktualności mapy do celów projektowych czy podpisu na niej uprawnionego geodety słusznie autor skargi zwrócił uwagę na brak objęcia uzupełniającym postępowaniem dowodowym wskazanych nieprawidłowości. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.p.b., dopiero bezskuteczny upływ terminu na usunięcie wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości uprawnia do zastosowania sankcji w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji brak w postaci niepodpisania przez geodetę uprawnionego mapy zagospodarowania terenu nie może stanowić przyczyny wydania negatywnej decyzji.
W ocenie Sądu, wbrew natomiast zarzutom skargi, organ odwoławczy przeprowadził wnikliwą ocenę projektu budowlanego w zakresie zbadania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na konkretne elementy tego projektu, które nie tylko nie są spójne z tym aktem prawnym ale wręcz pozostają z nim w wyraźnej sprzeczności. Na terenie planowanej inwestycji obowiązywała w tej mierze uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...].11.2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...],[...] i [...] we [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012r., poz. [...], ze zm.), zwana dalej: "m.p.z.p." Planowana inwestycja (budynek B) przewidziana do realizacji na działce nr [...], zgodnie z planem miejscowym znajdującej się w jednostce planistycznej o symbolu 2MN/13, gdzie jednym z dopuszczalnych, podstawowych przeznaczeń tego terenu przewiduje się zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, rozumianą jako budynek mieszkalny wielorodzinny zawierający więcej niż 2 mieszkania lub zespół takich budynków, a także części budynków niemieszkalnych, w których znajdują się więcej niż 2 mieszkania, wraz z obiektami towarzyszącymi, nienależącymi do innej kategorii przeznaczenia terenu (§ 19 ust. 1 pkt 8 w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały).
Kluczowe dla sprawy znaczenie odgrywa jednak rozumienie § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały, zgodnie z którym trzecią kondygnację naziemną dopuszcza się wyłącznie w formie poddasza z dachem stromym o spadku nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 50° oraz ze ścianką kolankową nie wyższą niż 1,20 m. Z treści powołanego przepisu organ odwoławczy wyinterpretował warunki, mające znaczenie dla oceny spełnienia przez przedłożony projekt budowlany ustaleń planistycznych. Są nimi: forma poddasza z dachem stromy, którego spadek nie może być mniejszy niż 30° i nie większy niż 50°. Trzeci parametr dotyczy wysokości ścianki kolankowej i polega na ograniczeniu jej wysokość do 1,20 m. Dokonując wykładni tego przepisu Wojewoda uznał za znaczące użycie przez lokalnego prawodawcę słowa: "wyłącznie". Wskazał, że jest to "partykuła ograniczająca odniesienie komunikowanego w zdaniu sądu do tych obiektów i stanów rzeczy, które są w nim wymienione" (internetowy Słownik języka polskiego PWN). A więc wyłącznie poddasza z dachem stromym o spadku nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 50° oraz ze ścianką kolankową nie wyższą niż 1,20 m. W przekonaniu Sądu, zaprezentowanej wykładni nie sprzeciwia się powoływanie się w skardze na przykład odnoszący się do liczby/wielkości kominów, wentylacyjnych czerpni dachowych o których m.p.z.p. również nic nie wspomina, a także okien dachowych. W przypadku tych wszystkich elementów ich wielkość oraz ilość determinują odrębne przepisy prawa budowlanego, m.in. dotyczące zapewnienia prawidłowej wentylacji w pomieszczeniach mieszkalnych. Nie budzi zatem wątpliwości, że kwestie te pozostają poza zakresem kompetencji lokalnego ustawodawcy. Skoro plan miejscowy nie wymienia, np. wentylacyjnych czerpni dachowych, to nie oznacza zakazu ich umieszczana w połaci dachu, ponieważ zasady i warunki ich umieszczenia zostały określone w przepisach wykonawczych do prawa budowlanego.
Stosując zatem właściwe dla praktyki prawniczej rozumowania i dyrektywy interpretacyjne organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt budowlany w kilku istotnych kwestiach pozostaje niezgodny z ustawieniami planu miejscowego, które wynikają z § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały. Podzielając w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że przedstawiona przez organ interpretacja ustaleń miejscowego planu nie prowadzi do ograniczenia prawa własności skarżącego bardziej niż to miałoby wynikać z literalnego brzmienia § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały. Wbrew zarzutom skargi w tym zakresie organ nie dokonał rozszerzającej interpretacji zapisów planu miejscowego. Nie można także mówić o niejasnych lub wątpliwych ustaleniach planu miejscowego, a tylko w takiej sytuacji, przyjmując za orzecznictwem sądowoadministracyjnym, należy dokonać interpretacji na korzyść inwestora. Powyższa dyrektywa interpretacyjna nie może natomiast służyć za wystarczające narzędzie do zakwestionowania wyników wykładni gramatycznej (literalnej). Oczywiście w niniejszym przypadku, przy wykładni § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały, Sąd daleki jest od twierdzenia, że gramatyczna wykładnia tego przepisu przyniosła taki rezultat aby bez cienia wątpliwości twierdzić, że znalazła zastosowanie zasada clara non sunt interpretanda. Powyższa trudność nie wynika jednak z konstrukcji samego przepisu ale ze wskazywanych w skardze różnic na temat definiowania w architekturze elementów konstrukcyjnych, jakimi są: lukarna, facjata, mansarda. Ponadto nie trzeba nikogo przekonywać, że sytuacja, w której już gramatyczna wykładnia przepisu przynosi rezultat zadowalający są rzadkie, stąd w nauce prawa trafnie postuluje się zastąpienie zasady clara non sunt interpretanda zasadą omnia sunt interpretanda. Nadto powołanie się na wynik wykładni gramatycznej nie oznacza przyznania jej prymatu nad innymi uznanymi dyrektywami interpretacyjnymi. Wykładni przepisu prawa miejscowego należy bowiem dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej, celowościowo-funkcjonalnej), bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej, w szczególności dyrektywy językowej. Jest to niewątpliwie wyraz uwzględnienia zasady proporcjonalności - wyważenia różnych, często sprzecznych grup interesów, o czym w niniejszej sprawie nie można zapominać w kontekście diametralnie różniących się od siebie stanowisk inwestora oraz uczestniczek postępowania. Uwzględniając powyższe uwarunkowania interpretacyjne, w kontekście osiągniętych przez organ wyników wykładni § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały, w ocenie Sądu, nie znajdują podstaw w świetle dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych twierdzenia o nieusprawiedliwionym ograniczeniu możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora. Tym samym nie można było skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 u.p.b. w związku z § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie warunku ścianki kolankowej nie wyższej niż 1,20 m
W kontekście dalszych wywodów należy uczynić uwagę natury ogólniejszej. Wobec braku w przepisach budowlanych definicji pojęcia "lukarna" oraz wobec nieostrej granicy w literaturze fachowej pomiędzy pojęciem "lukarna" a innymi pojęciami architektonicznymi w tym "facjata", "facjatka", Sąd zagadnienie odpowiedniego nazwania projektowanych elementów budynku pozostawia kompetencji architekta. Niemniej jednak w niniejszej sprawie kluczowy zarzut organu nie dotyczy tego czy mamy do czynienia z lukarną, czy też z facjatą lub mansardą. Spór dotyczy oceny naruszenia przez projekt budowlany postanowień planu miejscowego odnoszących się do wysokości ściany kolankowej oraz geometrii dachu. W tych kategoriach oceniając sprawę, Sąd stanął na stanowisku, że z punktu widzenia architektonicznego, wyniesione ponad poziom linii okapów elementy kubaturowe są integralnie związane z elewacjami. Natomiast ukryte za nimi ukształtowanie połaci dachowych jest logiczną konsekwencją przyjętego rozwiązania przestrzennego elewacji budynku (zob. stanowisko wyrażone w opinii Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP z 18.03.2016 r., powołanej w wyroku NSA z 10.04.2018r. sygn. akt II OSK 1019/17). W konsekwencji przyjętego w projekcie budowlanym wariantu ścianki kolankowej, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, wskazując na stosowane w praktyce różne rozwiązania dotyczące kształtu i wysokości takich ścianek, w tym również o takiej wysokości, która umożliwia umiejscowienia w jej obrębie okien, doszło do niezgodności projektu z § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały, który to przepis dopuszcza wyłącznie ściankę kolankową nie wyższą niż 1,20 m. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza treści projektu budowlanego. Z rys. A-08, przekrój A-A, str. 42, wynika, że ścianki kolankowe (względnie fragment ściany kolankowej, jeżeli przyjąć, że mamy do czynienia z jedną ścianką kolankową) w skrajnych punktach mierzy według zwymiarowania podanego na rysunku 39 cm. Jednocześnie ścianka kolankowa w jej środkowej części mierzy 3 m. Takie ustalenia dały asumpt do prawidłowego stwierdzenia znacznego przekroczenia wysokość ścianki kolankowej – jej górnej granicy 1,2 m, która została określona jednoznacznie i wprost w uchwale. Zaprojektowanie w takiej wysokości ścianki kolankowej, stanowiło naruszenie § 19 ust. 3 pkt 6 uchwały i już samodzielnie upoważniało Wojewodę, po wcześniejszym wezwaniu do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi przepisami (zob. pkt 1 postanowienia z [...].08.2018r.) do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Wbrew przy tym zarzutom skargi, w tym zakresie wezwanie organu odwoławczego nie było lapidarne. Było ono jasne i zrozumiałe dla inwestor, o czym świadczy jego pismo z dnia z [...].09.2018 r., gdzie kluczowa dla sprawy kwestia wysokość ścianki kolankowej została zupełnie pominięta. Inwestor ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że projekt przewidywał ściankę kolankową o wysokości ok. 05m, nie przekraczającą 1,20 m.
W ocenie Sądu, w świetle poczynionych przez Wojewodę ustaleń i analiz w zakresie kwalifikacji zamierzenia budowlanego inwestora, niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda odniósł się do wyjaśnień złożonych przez inwestora w piśmie z [...].09.2018 r. Chybione są również argumenty wskazujące na brak zebrania całego materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz na braku wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji, w tym niewytłumaczenie dlaczego organ odwoławczy zastosował przepis art. 35 ust. 3 u.p.b. rozstrzygając sprawę. Wojewoda dokonał odmiennej oceny prawnej materiału dowodowego przedłożonego przez inwestorka, która to ocena mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, znajdujące zastosowanie w sprawie. Jednocześnie dokonując tej oceny organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.