II SA/Wr 27/16

II SA/Wr 27/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-03-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II OSK 1553/16 - Wyrok NSA z 2017-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 21
art. 46 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej - SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z o.o. z siedzibą w O. od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, na działce o numerze ewidencyjnym [...], w miejscowości B., przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 - dalej - k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu 6 maja 2015 r.) A. Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty O. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości B., gm. O. na działce nr [...] obręb B.. Wniosek zawierał załączniki w postaci kopii wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia [...] r., nr [...]m.in. dla działki nr [...], kopii umowy najmu magazynu, wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego oraz pisma dotyczącego przeniesienia niewykorzystanej opłaty skarbowej. Pismem opatrzonym datą 25 maja 2015 r. wezwano wnioskodawcę do złożenia w wyznaczonym terminie wyjaśnień w zakresie dokładnego określenia miejsc magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów, na co udzielono odpowiedzi pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. W ramach toczącego się postępowania organ wystąpił do Urzędu Gminy O. z żądaniem przesłania aktualnego na dzień 6 lipca 2011 r. wypisu z miejscowego planu zagospodarowania dla terenu działki nr [...] obręb B.. Przy piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. wpłynął do Urzędu Gminy O. wypis z nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr [...], z którego wynika, że na dzień 6 lipca 2011 r. przedmiotowa działka położona była na terenie, dla którego przewidziano przeznaczenie opisane na rysunku planu oznaczone symbolem P tj. tereny działalności gospodarczej, przemysłowej, baz, składów. Dla tego terenu ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny działalności gospodarczej, przemysłowej, baz, składów. Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. organ poinformował stronę o tzw. gotowości decyzyjnej, by następnie w dniu [...] r. wydać decyzję nr [...], którą na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) odmówiono wydania zezwolenia na zbieranie odpadów A. Sp. z o.o., [...] O. ul. B. w miejscowości B. na działce [...] obręb B..
Na uzasadnienie decyzji organ I instancji wskazał, że aktualnie działka nr [...] obręb B. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr [...]z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] r oznaczona jest symbolami KDG/1- drogi klasy głównej; RU/7 - tereny obsługi rolnictwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Z ustaleń szczegółowych planu wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem RU/7 przeznaczenie podstawowe stanowi droga klasy G, stanowiąca projektowany odcinek południowej obwodnicy B., będącej elementem projektowanej Obwodnicy Aglomeracji W., a dla terenu oznaczonego symbolem RU/7 jako przeznaczenie podstawowe ustanowiono obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Dopuszczono również lokalizację działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, funkcji mieszkaniowej w formie wydzielonych mieszkań, szklarni i wiat ogrodniczych, zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień, urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolnostojących. Kopię wypisu z planu strona doręczyła wraz z wnioskiem.
Odwołując się do art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach obligującego do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, jest niezgodny z planami gospodarki odpadami lub jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego uznano, iż A. Sp. z o.o. zamierzała prowadzić na działce nr [...] obręb B., gm. O. zbieranie odpadów. Odpady wskazane we wniosku jako przeznaczone do zbierania to odpady z grupy 15 tj. odpady opakowaniowe, sorbenty, tkaniny do wycierania, materiały filtracyjne i ubrania ochronne nieujęte w innych grupach; z grupy 17 tj. odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych); z grupy 19 tj. odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych; z grupy 20 tj. odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie.
Organ ustalił, że na działce [...] obręb B. prowadzona jest już działalność związana ze zbieraniem odpadów. Decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] r. zostało wydane zezwolenie na zbieranie odpadów, na rzecz spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Przedmiotowa decyzja jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym. W chwili wydania decyzji na zbieranie odpadów, na rzecz spółki B. Sp. z o.o. tj. na dzień [...] r. obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. uchwalony uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] r., nr [...], gdzie działka nr [...] położona była na rysunku planu na terenie oznaczonym symbolem P tj. tereny działalności gospodarczej, przemysłowej, baz, składów. Dla tego terenu ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny działalności gospodarczej, przemysłowej, baz składów. W chwili wydawania zezwolenia na rzecz spółki B. Sp. z o.o. działalność związana ze zbieraniem odpadów, na działce nr [...] obręb B. była zgodna z przeznaczeniem podstawowym obowiązującego planu.
Uzasadniając odmowę wydania wnioskodawcy zezwolenia na zbieranie odpadów Starosta O. wskazał na art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i podał, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Motywując zajęte stanowisko organ I instancji wywiódł, że z ustaleń aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia [...] r., nr [...]wynika, że dla działki nr [...] obręb B., oznaczonej symbolem KDG/1 wyznaczono jako wiodącą funkcję terenu drogi klasy głównej, a dla terenu oznaczonego symbolem RU/7 wyznaczono jako wiodącą funkcję terenu obsługę rolnictwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Ponadto dopuszczono również lokalizację działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, funkcji mieszkaniowej w formie wydzielonych mieszkań, szklarni i wiat ogrodniczych, zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień, urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolnostojących. Analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziła organ I instancji do przekonania, iż prowadzenie działalności w zakresie zbierania wskazanych we wniosku odpadów na działce [...] obręb B. przez A. Sp. z o.o. byłoby niezgodne z przeznaczeniem podstawowym obowiązującego planu i mogłoby stanowić uciążliwość dla otaczającego środowiska.
Nie godząc się z wydaną decyzją działająca przez profesjonalnego pełnomocnika A. Sp. z o.o. złożyła od niej odwołanie, w którym podniesiono zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak też przepisów procedury administracyjnej. W szczególności zarzucono naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach przez wskazanie niezgodności zamierzonej działalności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy obowiązujący plan dopuszcza prowadzenie na przedmiotowym terenie lokalizację działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, a więc działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów. Ponadto zdaniem autora odwołania organ naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania i wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, niepoinformowanie strony, na jakiej podstawie uznał istnienie przesłanki niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego (zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy prawa miejscowego dopuszczają na danym obszarze prowadzenie działalności gospodarczej), i w konsekwencji niepodjęcie przez organ próby przekonania strony do zajętego stanowiska w sprawie, a także przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów w niniejszym postępowaniu. Pośród zarzutów odwołania wskazano także na naruszenie przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu, a to przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w sposób uznaniowy, dowolny z pominięciem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli i sprawiedliwości społecznej, to jest wydaniu decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów pomimo, iż okoliczności sprawy wskazują, że nie zaistniały żadne przesłanki, wymienione w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, uzasadniające rozstrzygnięcie organu.
Wskazując na powyższe zarzuty względem oprotestowanej decyzji wniesiono alternatywnie o uwzględnienie przez Starostę O. odwołania w trybie autokontroli, uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II Instancji i wydanie decyzji zezwalającej Spółce A. Sp. z o.o. na zbieranie odpadów lub uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuty względem decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też żądania odwołania, zostały szeroko opisane i uzasadnione w treści pisma procesowego.
SKO we W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zakreślono przedmiot sprawy rozpoznany decyzją Starosty O., wskazując przy tym jej istotne elementy. W ramach uzasadnienia decyzji SKO we W. wskazało na art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach przesądzający o wnioskowym trybie inicjowania postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia oraz na art. 46 ustawy zawierający katalog negatywnych przesłanek udzielenia zezwolenia. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W ocenie SKO nie ulegało wątpliwości, że takim przepisem jest w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego organ odwoławczy poczynił rozważania dotyczące planistycznego przeznaczenia działki nr [...], obręb B., na której wnioskodawca zamierza prowadzić działalność polegającą na zbieraniu odpadów. Doszedł on do wniosku, że teren działki nr [...], obręb B., położony jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] r., nr [...], (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego poz. [...]). Teren ten został oznaczony w planie symbolem KDG/1 - tereny drogi klasy głównej oraz RU/7 - tereny obsługi rolnictwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Przytoczono nadto zapisy § 21 i § 35 uchwały o brzmieniu:
§ 21 ust. 1 - dla terenu oznaczonego w planie symbolem RU/7 ustala się:
"1) przeznaczenie podstawowe stanowią tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych,
2) dopuszcza się lokalizację:
a) działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej,
b) funkcje mieszkaniową w formie wydzielonych mieszkań,
c) szklarni i wiat ogrodniczych,
d) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień,
e) urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących".
§ 35 ust. 1 - dla terenu oznaczonego w planie symbolem KDG/1, w zakresie przeznaczenia terenu ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe terenu stanowi droga lokalna klasy L,
2) dopuszcza się lokalizację:
a) zieleni towarzyszącej, chodników i ścieżek rowerowych,
b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,
3) określa się odtworzenie i uzupełnienie poprzez dodatkowe nasadzenia istniejących szpalerów drzew".
Organ odwoławczy podał również zapisy § 2 ust. 1 uchwały, gdzie w słowniczku pojęć odnotowano: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: (...)
1. przeznaczeniu podstawowym terenu - należy przez to rozumieć działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu; wprowadzenie innych niż pod-stawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały,
2. przeznaczeniu uzupełniającym terenu - należy przez to rozumieć działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego".
Kolegium wychodząc z założenia, że wniosek strony dotyczył wydania zezwolenia na prowadzenie na tym terenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami, polegającej na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne odnotował, że na przedmiotowym terenie (działka nr [...], obręb B.) odpady miałyby być magazynowane w części hali o powierzchni 500 m² oraz na utwardzonych placach przed halą do momentu ich przekazania do odzysku lub unieszkodliwienia. W ocenie Kolegium, wobec faktu, że część działki nr [...] objęta została w planie miejscowym symbolem RU/7, nie został spełniony warunek zgodności planowanego sposobu gospodarki odpadami z miejscowym planem. Wnioskowane gospodarowanie odpadami nie mieści się w ramach podstawowego przeznaczenia tego terenu tj. terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, jak i dopuszczonego przeznaczenia uzupełniającego dla terenu tj. działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej. Zgodnie z zapisami planu na obszarze objętym wnioskiem nie ma mowy o prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów.
Według SKO z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż jednym z normatywnych standardów obowiązujących przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W treści rozporządzenia oznaczeniem "RU" opisuje się tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich", a oznaczeniem "O" tereny infrastruktury technicznej, gospodarowanie odpadami. Przechodząc do zapisów planu uznano, że rozróżniono tereny użytkowane rolniczo od terenów przeznaczonych na gospodarowanie odpadami i nie można mieć wątpliwości, że tereny użytkowane rolniczo, mają odmienny sposób przeznaczenia od terenów przeznaczonych dla gospodarowania odpadami. Dla terenu wskazanego przez odwołującą się stronę dla prowadzenia działalności odpadami, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani w § 21, ani w innym przepisie, nie zawiera oznaczenia "O", przewidzianego dla omawianej działalności.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy zanegował aby wykonywanie działalności polegającej na zbieraniu odpadów mogło się mieścić w zakresie dopuszczonej przez zapisy planu miejscowego uzupełniającej funkcji terenu tj. lokalizacji działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej. Dopuszczona działalność, co do zasady, ma jedynie uzupełniać działalność zasadniczą terenu, a więc w rozpatrywanej sprawie obsługę produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Działalność gospodarcza, produkcyjna czy usługowa, winna stanowić jedynie działalność uboczną, a więc naturalnie towarzyszącą prowadzeniu innego rodzaju podstawowej z zakresu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Ponadto wskazano, że przy wyjaśnianiu wyrażenia "gospodarowanie odpadami" należy posłużyć się definicją legalną zawartą w słowniczku ustawowym ustawy o odpadach - w art. 3 ust. 1 pkt 3. Posiłkując się definicją legalną wynikającą z ustawy dotyczącą gospodarowania odpadami i zbierania odpadów Kolegium uznało, że planowana przez wnioskodawcę działalność gospodarcza zawiera się wyłącznie w planistycznym wyrażeniu: "tereny infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami".
Na koniec SKO we W. przyjęło, iż zachodzi oczywisty brak zgodności planowanej działalności, polegającej na zbieraniu odpadów, z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, zaś wobec tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza możliwości gospodarowania odpadami na przedmiotowej działce udzielenie zgody na taką działalność uznano za niedopuszczalne, z tej przyczyny, iż nie uwzględniałoby treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. Sp. z o.o. działającą przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania za zasądzeniem od strony przeciwnej kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzucie naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] obręb B., w sytuacji gdy dopuszcza się na tym terenie prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, która zawiera w sobie również zbieranie odpadów jako jedną z formą prowadzenia działalności gospodarczej.
W szczegółowych motywach skargi, wskazując na brak jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do uznania stanowiska SKO we W. za słuszne, zarzucono organowi naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że w oparciu o tę normę należy odmówić wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Wskazując na dopuszczenie w planie miejscowym dla przedmiotowej działki funkcji uzupełniającej polegającej na dopuszczeniu lokalizacji działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej (...) urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących podano, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 planu przez przeznaczenie uzupełniające terenu rozumie się "działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków, oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego. Zdaniem skarżącej ze względu na treść części graficznej i opisowej planu miejscowego przeznaczenie uzupełniające terenu pozwala na prowadzenie działalności gospodarczej, jako innej niż podstawowa, a nie jak błędnie przyjęło SKO we W. jako "uzupełniającej działalność zasadniczą terenu". Skarżąca Spółki podała, że stanowisko SKO we W. pozostaje w sprzeczności z zapisami planu, który dopuszcza na terenie RU/7 prowadzenie działalności gospodarczej innej niż podstawowej, przy spełnieniu dodatkowych warunków. Wobec tego zbieranie odpadów mieści się zakresowo w pojęciu działalność gospodarcza i będzie obwarowane ewentualnie "dodatkowymi warunkami", w tym właśnie uzyskaniem decyzji Starosty O. w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów, w ramach którego dojdzie do nałożenia praw ale i obowiązków związanych z ochroną środowiska w związku ze zbiórką odpadów.
Autor skargi nie zgodził się z tezą postawioną przez SKO we W., że dla prowadzenia działalności gospodarczej w postaci zbierania odpadów wymagane jest istnienie w planie miejscowym zapisu graficznego oraz opisowego "tereny infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami", który to stanowiłby jedyną i wyłączną podstawę do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Jego zdaniem pozostawałoby to w opozycji do wcześnie wydawanych zezwoleń dla tej samej działki nr [...] obręb B., choć wobec innego podmiotu, gdzie wcześniej przedmiotowa działka była oznaczona symbolem P - tereny działalności gospodarczej, przemysłowej, baz, składów. Tym samym skoro dla oznaczenia P - tereny działalności gospodarczej, przemysłowej, baz, składów dopuszczano wydanie zezwolenia dla zbierania odpadów (pomimo istnienia oznaczenia O - tereny infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami), to brak podstaw prawnych do odmowy w przypadku oznaczenia RU/7 - które dopuszcza prowadzenie działalności gospodarczej na tym terenie - działalności innej niż podstawowa, tj. tereny obsługi produkcji rolnictwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych.
Na koniec skarżąca podała, że m.in. Starosta K. i Starosta O. wydali decyzje dopuszczające zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne dla terenów oznaczonych symbolem RU. Nadto do skargi załączono kopie tychże decyzji.
SKO we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne stwierdził co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie była decyzja SKO we W. utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji powinno mieć miejsce wówczas, gdy dokonana przez organ odwoławczy ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu I instancji - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 939/10) - LEX nr 760176. Już chociażby ogólne porównanie decyzji organów I i II instancji potwierdza, że doszły one do jednolitego stanowiska o konieczności odmownego dla wnioskodawcy rozpoznania wniosku. Zbliżona zresztą pozostaje argumentacja zamieszczona w rozstrzygnięciach obu organów sprowadzająca się w istocie do stwierdzenia w stanie faktycznym sprawy negatywnej przesłanki uniemożliwiającej zezwolenie na zbieranie odpadów. Zatem organ odwoławczy sprostał wskazanej regule, uznając iż utożsamia się nie tylko z treścią rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ale też podziela kwalifikację prawną i prezentowany tok rozumowania przy ocenie stanu faktycznego w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę O..
Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy, prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON posiadacza odpadów, o ile został nadany, wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania, oznaczenie miejsca zbierania odpadów, wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, szczegółowy opis stosowanej metody lub metod zbierania odpadów, przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska, oznaczenie przewidywanego okresu wykonywania działalności w zakresie zbierania odpadów, opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem, opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona, a także informacje wymagane na podstawie odrębnych przepisów (art. 42 ust. 1 ustawy). Według regulacji zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Przy czym w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarowaniu odpadami", rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Z kolei "zbieranie odpadów" ustawa definiuje jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy).
W realiach niniejszej sprawy, okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. A. Sp. z o.o. złożyła do Starosty O. wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w trybie omawianej ustawy. We wniosku wyszczególniono rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania i wskazano miejsce zbierania odpadów. Organ I instancji odmówił skarżącemu wydania zezwolenia, czyniąc podstawą prawną odmowy przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.
Z całą pewnością, na co słusznie zwracało uwagę SKO we W., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan ustala w szczególności przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy). Planista gminny, decydując w akcie planistycznym o sposobie zagospodarowania określonego obszaru gminy, determinuje przeznaczenie oraz sposób korzystania z tego terenu.
Wobec regulacji związanych z planem zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział konieczność w toku postępowania dotyczącego ubiegania się o zezwolenie na zbieranie odpadów, związania organu orzekającego w sprawie postanowieniami planu, czemu dał wyraz w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Niewątpliwie plan stanowi źródło prawa, zatem przy ocenie złożonego skutecznie wniosku o zezwolenie, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy, jest jednoczesne uwzględnienie przepisów prawa miejscowego, tj. wszystkich zapisów planu w zakresie wskazanego miejsca zbierania odpadów. Organ nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa, czy też porównywać zapisów obowiązującego planu z poprzednimi zapisami planu (uchylonego lub znowelizowanego). W ramach oceny złożonego wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, w tym ustaleniami obowiązującego planu miejscowego - art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej kwestii nie jest też związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego przedmiotowo postępowania, prowadzonego przez inne organy, przy innej procedurze i na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Natomiast, jeśli wnioskodawca występujący o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów kwestionuje zapisy (postanowienia) planu, to te okoliczności mogą być podnoszone w sprawie ze skargi na uchwałę, a nie w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia.
W tak kształtujących się zasadach przyjętych do oceny złożonego wniosku przez pryzmat zapisów planu zagospodarowania wykluczyć trzeba zasadność twierdzeń skargi, częściowo powtórzonych za odwołaniem, o podstawach do wydania zezwolenia skarżącej ze względu na udzielenie takowego innemu podmiotowi dla tej samej nieruchomości, czy też wydawania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy przez inny organ, czy nawet samego Starostę O., gdy teren w zapisach planu był oznaczony jako RU. Po pierwsze organ decyzyjny prowadzi postępowanie w konkretnej sprawie, która posiada indywidualny charakter. Po wtóre inne decyzje administracyjne żadną miarą nie posiadają charakteru prawotwórczego w znaczeniu wyznacznika wiążącego organ administracyjny. Po trzecie wreszcie sąd administracyjny rozpoznaje konkretną sprawą objętą skargą, a jego kognicja nie sięga innych rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach i nie zajmuje się oceną ich legalności. Trzeba zatem uznać, że zawarte w skardze twierdzenia pozostają bez wpływu na ocenę kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Przechodząc do najistotniejszej sprawy, a mianowicie kształtu zapisów planu miejscowego uniemożliwiających według organów wydanie skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, faktycznie zapisy planu miejscowego dawały podstawę do przyjęcia, że ziściła się negatywna przesłanka wynikająca z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w postaci niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego. Działka nr [...] obręb B. znajduje się na terenie, który zgodnie z uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] r., nr [...] przeznaczony jest w części graficznej i opisowej planu zagospodarowania przestrzennego jako KDG/1 - tereny drogi klasy głównej oraz RU/7 - tereny obsługi rolnictwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Zapis § 21 ust. 1 uchwały precyzuje dla terenu oznaczonego w planie symbolem RU/7 przeznaczenie podstawowe jako tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, z dopuszczeniem lokalizacji: działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, funkcji mieszkaniowej w formie wydzielonych mieszkań, szklarni i wiat ogrodniczych, zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień, urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących. Treść § 35 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego w planie symbolem KDG/1, w zakresie przeznaczenia tego terenu przewiduje przeznaczenie podstawowe dla drogi lokalnej z dopuszczeniem: zieleni towarzyszącej, chodników i ścieżek rowerowych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, określa się odtworzenie i uzupełnienie poprzez dodatkowe nasadzenia istniejących szpalerów drzew. Redakcja zapisów samej uchwały, ze względu na zapis § 2 ust. 1 nie pozostawia wątpliwości, co do przeznaczenia podstawowego czy uzupełniającego terenu. Zatem w świetle przywołanych powyżej zapisów planu, wniosek skarżącej dotyczył wydania zezwolenia na prowadzenie na tym terenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami, polegającej na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne na terenie działki nr [...], obręb B., dla której przepisy prawa miejscowego funkcji takiej nie przewidywały. Rację mają więc organy orzekające w sprawie kwestionując możliwość dopuszczenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów na przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie także SKO we W. wskazując na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podaje, że dla terenu objętego wnioskiem nie została przewidziana funkcja oznaczona symbolem ,,O" tj. tereny infrastruktury technicznej, gospodarowanie odpadami.
Przytoczone powyżej okoliczności w realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, potwierdzają zasadność podjętego na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowiska organu o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów wymienionych we wniosku. Bezsprzecznie bowiem skarżąca ubiegała się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, na przedmiotowej działce zamierzając prowadzić działalność gospodarczą polegającą na gospodarowaniu odpadami. Analizując obowiązujące przepisy prawa miejscowego w relacji do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami na wskazanej działce, podzielić należy stanowisko organu, iż w tej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy udziela zezwolenia, albowiem opisane wyżej zamierzenie nie jest zgodne z przepisami prawa miejscowego, gdyż nie podlega zakwalifikowaniu do którejkolwiek z form działalności przewidzianych zapisami planu, na tejże działce.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.