II SA/WR 2686/03

II SA/Wr 2686/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Barbara Adamiak
Krystyna Anna Stec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
art. 12  ust. 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędzia NSA - Barbara Adamiak Sędzia NSA - Anna Moskała Protokolant - Ewa Bogulak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Rudna z dnia 10 października 2003r. Nr XIV/75/03 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i zasad sprzedaży podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 2 pkt. 2 i 3 uchwały Rady Gminy Rudna z dnia 10 października 2003r. Nr XIV/73/03; II. określa, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do § pkt. 2 i 3 nie może być wykonana. III.
Uzasadnienie
2
UZASADNIENIE
Rada Gminy Rudna w dniu 10.10.2003 r. podjęła uchwałę Nr XIV/75/03 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a jako podstawę prawną jej podjęcia wskazując art.12 ust.l i ust.2 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.l231 ze zm.).
W § 2 w/w uchwały ustalając na terenie Gminy Rudna zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w pkt. 3 uchwalono, że "przedsiębiorca posiadający stałe zezwolenie na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może prowadzić tzw. "ogródek gastronomiczny" usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie do punktu sprzedaży po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy terenu".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności cytowanego§ 2 pkt 3 uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że w toku badania przedmiotowej uchwały stwierdził, iż kwestionowany § 2 pkt 3 narusza w istotny sposób art. 18 ust.5 i 6 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie bowiem z art. 18 ust.5 i 6 ustawy "Wniosek o wydanie zezwolenia (na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub miejscem sprzedaży) zawiera : 1/ oznaczenie rodzaju zezwolenia, 2/ oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres, w przypadku ustanowienia pełnomocników ich imiona, nazwiska i adresy zamieszkania, 3/ numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej, 4/ przedmiot działalności, 5/ adres punktu sprzedaży, 6/ adres punktu składania napojów alkoholowych (magazynu dystrybucyjnego). Ustęp powołanego artykułu ustawy 6 stanowi zaś, że "Do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty:
1/ zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub odpisu z rejestru przedsiębiorców, 2/ dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, 3/ pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeśli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, 4/ decyzję właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego potwierdzającą spełnienie warunków sanitarnych przez punkt sprzedaży.
Organ nadzoru wywodził, że wykładnia językowa cytowanego przepisu wskazuje, iż zawiera on katalog zamknięty informacji, jakie osoba ubiegająca się o wydanie zezwolenia musi zawrzeć we wniosku i dokumentów, jakie ma obowiązek do niego dołączyć.
sygn.akt 3 II SA/Wr 2686/03
3
Uznano zatem, że w kwestionowanym § 2 pkt 3 uchwały Rada Gminy Rudna wprowadziła dodatkowy (nie przewidziany w ustawie ) wymóg uzyskania zgody właściciela zarządcy terenu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie punktu sprzedaży, wykraczając tym samym poza udzielone jej w ustawie upoważnienie (na podstawie art.12 ust.l i 2 rada w drodze uchwały ustala jedynie liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu - z wyjątkiem piwa - przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wojewoda Dolnośląski stwierdził przy tym, że regulacja zawarta w cytowanym § 2 pkt 3 uchwały nie mieści się we wspomnianym upoważnieniu, co uzasadnia uznanie jej za naruszającą prawo w sposób istotny.
Dodatkowo - w ocenie organ nadzoru - za niedopuszczalnością wprowadzenia tego typu regulacji przemawia również wykładania historyczna. Podniesiono, że art. 4 ' ust.l pkt 4 ustawy, dający radzie gminy uprawnienie do ustalania szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży, został wykreślony nowelą z dnia 9.11.2002 r. (Dz.U.Nr 167, poz. l327). W obecnym zatem stanie prawnym całość procedury wydawania zezwoleń (na którą składają się również wymogi dotyczące wniosku o wydanie zezwolenia) uregulowana jest w ustawie i rada nie ma kompetencji by procedurę tę w jakikolwiek sposób modyfikować.
W odpowiedzi na skargę Gmina Rudna oświadczyła, iż nie podziela stanowiska Wojewody i uważa, że regulacja wprowadzona przez Radę Gminy nie narusza prawa i w pełni wyczerpuje dyspozycję zawartą w art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdzie ustawodawca określił kompetencje do określenia przez Radę m.in. zasad sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Gminy niewątpliwym jest, że wymóg uzyskania zgody właściciela lub zarządcy terenu przez sprzedającego alkohol, a chcącego prowadzić "ogródek gastronomiczny" jest realizacją dyspozycji wskazanego wyżej przepisu i jednocześnie jest on zgodny z oczekiwaniami społecznymi w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i spokoju publicznego.
W związku z tym - w ocenie Gminy - podnoszony przez Wojewodę zarzut naruszenia prawa uznać należy za chybiony i wykraczający poza przyznany mu przez ustawodawcę zakres uprawnień nadzorczych.
Gmina Rudna końcowo zwróciła uwagę, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego zostały opublikowane uchwały innych rad gmin, zawierające regulacji identyczne jak sporne w sprawie, których nie zakwestionowano.
sygn.akt 3 II SA/Wr 2686/03
4
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 1 § 1 i §2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. l269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art.3§l powołanej wyżej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą.
Niewątpliwie w świetle zasad ustrojowych wyrażonych w Konstytucji RP (art. 15, art. 16 art. 163 i nast.) i wobec uregulowań ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) kontrola uchwał Rady Gminy (sprawowana tak przez organ nadzoru - czy to w trybie art. 91 czy art.93 ustawy o samorządzie gminnym - jak i kontrola sądowa) dokonywana być może tylko i wyłącznie przy zastosowaniu legalności uchwał - bez brania pod uwagę zasad słuszności; niedopuszczalne jest bowiem jakiekolwiek ograniczanie samodzielności samorządu, wykluczone jest ingerowanie w przyznane gminie prawo samodzielności i wykonywania zadań na zasadach określonych w ustawach. Odnośnie przeciwdziałania alkoholizmowi zasady wykonywania przez gminę zadań w tym zakresie wynikają z ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2002 r. Nr 147, poz. l231 ze zm.). O ile zatem gmina podejmuje na podstawie tej ustawy i w granicach jej przepisów działania, to działania te podlegają ochronie, także sądowej, bowiem - jak wyżej powiedziano - kontrola odbywać się może jedynie z punktu widzenia legalności. Choć jednak gmina władna jest, w ramach prawa uczestniczenia w sprawowaniu w imieniu własnym władzy publicznej, do samodzielnego regulowania pewnych obszarów życia społecznego i stanowienia norm prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie - to jednak samodzielność ta nie oznacza pełnej autonomii samorządów terytorialnych, granice tej samodzielności wyznacza zgodności z obowiązującym prawem powszechnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych w skardze zarzutów były uzasadnione.
W niniejszej sprawie Rada Gminy Rudna - powołując jako podstawę prawną swego działania art. 12 ust.l i ust.2 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. l231 ze zm.) - podjęła uchwalę oznaczoną jako "Uchwała (...) w sprawie ustalania liczny punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych " w § 2 pkt. 3 której uchwaliła, iż "przedsiębiorca posiadający stałe zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może prowadzić tzw. "ogródek gastronomiczny"
sygn.akt 3 II SA/Wr 2686/03
5
usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie do punktu sprzedaży po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy terenu ".
W ocenie organu nadzoru regulacja ta narusza w sposób istotny prawo - a to art.18 ust.5 i ust.6 powołanej ustawy. Podjętej uchwale zarzucono też przekroczenie upoważnienia udzielonego Radzie Gminy na podstawie art.12 ust. 1 i 2 ustawy.
W świetle sformułowanych w skardze zarzutów istota sporu sprowadza się zatem przede wszystkim do interpretacji art.12 ust.l i 2 powołanej ustawy w części dotyczącej pojęcia "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych".
Rozważenia wymaga też czy - jak twierdzi organ nadzoru - wprowadzenie, jako zasady przy sytuowaniu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wymogu zgody właściciela lub zarządcy terenu, na którym posadowiony ma być "ogródek gastronomiczny" jest nieuprawnionym wymogiem dodatkowym, ponad wymogi wynikające z art.18 ust.5 i 6.
W konsekwencji istotne dla rozpoznania sformułowanych zarzutów jest czy uregulowanie zawarte w przywołanych ustępach art. 18 ustawy uznać należy za regulację ustawową zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i czy zasady uchwalane przez Radę Gminy na podstawie art. 12 ust.l i 2 ustawy mogą wykraczać poza unormowanie zawartą w jej art.18 ust.5 i ust.6 w szczególności w jego pkt.3.
Ważąc powyższe przypomnienia wymaga, iż zgodnie z art.12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania spornej uchwały, "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust.l), nadto "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych " (ust.2).
W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, pod określeniem "zasad" jako pojęcia niezdefiniowanego w ustawie rozumieć należy reguły, normy postępowania; zasada to, na czym się coś zasadza, opiera, podstawa podwalina, oparcie, podstawowy warunek (tak też "Mały Słownika Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN; W-wa 1993, str.l 123). A zatem zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych to reguły i normy postępowania, jakie żądzą przy sytuowaniu tych miejsc - a do ich ustanowienia w drodze uchwały Rada Gminy bezsprzecznie upoważniona została na mocy cytowanego wyżej art.12 ust.2 ustawy.
Brzmienie zaś przepisu art.18 ustawy wskazuje na to, że reguluje on szczegółowo kwestię zezwoleń (wydawania, cofania i wygasania) na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza
sygn.akt 3 II SA/Wr 2686/03
6
miejscem sprzedaży. Wskazany w zarzutach ust.5 stanowił w szczególności, iż " Wniosek o wydanie zezwolenia zawiera:
1) oznaczenie rodzaju zezwolenia,
1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibą i adres, w przypadku ustanowienia pełnomocników ich imiona, nazwiska i adres zamieszkania,
2) numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej,
3) przedmiot działalności gospodarczej,
4) adres punktu sprzedaży,
2) adres punktu składowania napojów alkoholowych (magazynu dystrybucyjnego).
Przepis zaś ust.6 wskazywał, że: "Do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty:
1) zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub odpis z rejestru przedsiębiorców,
2) dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych,
3) pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym,
4) decyzję właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, potwierdzającą spełnienie warunków sanitarnych przez punkt sprzedaży.
Uzasadnione jest zatem przyjęcie, że powoływane przez organ nadzoru uregulowanie zawarte w ust.5 i 6 art.18 dotyczy koniecznych wymogów, jakie spełnić musi wniosek. Cytowany ust.6 pkt 3 wskazuje w szczególności, iż jednym z wymaganych i koniecznych dokumentów dla rozpoznania wniosku jest pisemna zgoda właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.
Oczywiste zdaniem Sadu jest jednak, iż nawet jeżeli wniosek spełnia wszystkie przewidziane art.18 ustawy wymogi to organ nie jest zobligowany do pozytywnego jego rozpoznania czyli nie jest zobowiązany do wydania zezwolenia, zgodnie z wnioskiem, w każdym przypadku, gdy wniosek odpowiada ustawowym wymogom art.18 ust.5 i ust.6. Uwzględnienie wniosku uzależnione jest bowiem od okoliczności sprawy, w tym od tego np. czy nie został przekroczony limit liczby punktów sprzedaży ustalony w drodze uchwały na podstawie art.12 ust.l; wniosek podlega też badaniu pod kątem spełnienia uchwalonych zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (na mocy art.12 ust.2).
A zatem nie można przyjąć - jak zdaje się wywodzić organ nadzoru - że materia uregulowana w art.18 ust.5 i ust.6 oraz zakres upoważnienia Rady Gminy do podjęcia uchwały na mocy art.12 ust.2 pokrywają się. W ocenie Sądu art.12 ust.l i 2 oraz art.18 ust. 5 i ust.6 regulują odrębne sprawy.
sygn.akt 3 II SA/Wr 2686/03
7
Tym samym za chybiony uznać należy zarzut naruszenia w § 2 pkt. 3 uchwały art. 18 ust.5 i 6 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, za niedopuszczalnością kwestionowanej regulacji nie przemawia wykładnia historyczna powołanej ustawy, w szczególności fakt wykreślenia nowelą do ustawy z dnia 9.11.2002 r. (Dz.U. Nr 167, poz. l372) art.41 pkt.4. Przepis ten przed jego zmianą stanowił, iż:
Art. 4. 1. Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują:
1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu,
2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie,
3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej, w szczególności dla dzieci i młodzieży,
4) ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontrolę przestrzegania zasad obrotu tymi napojami,
5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych,
6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 13 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego.
Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że dotyczy on realizacji zadań w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii integracji i polityki społecznej, uchwalanego corocznie przez radę gminy, niestanowiącego prawa miejscowego Odrębną kwestią zaś jest przewidziane w art. 12 ust.2 uprawnienie Rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Z powyższego wywieść należy, iż zmianie uległ w pewnym sensie zakres badania przez organ nadzoru uchwał, co do sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych. W stanie prawnym, w którym obowiązywał art.41 pkt. 4, tzn. gdy do zadań gmin należało uchwalanie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nadzór obejmował także badanie zgodności uchwały podjętej na podstawie art. 12 z warunkami wskazanymi w w/w gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
sygn.akt 3 II SA/Wr 2686/03
8
W obecnym stanie prawnym po przez skreśleniu art.4 (1 )pkt 4 ustawy ten zakres kontroli został wyeliminowany.
Zgodzić natomiast należy się ze stroną, skarżącą, że kwestionowana uchwała w spornym zakresie podjęta została z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 12 ust.2 ustawy.
Jak wyżej wskazano na jego mocy Rada gminy władna jest ustalić, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Usytuowanie pojmować jednakże należy jako umiejscowienie, rozmieszczanie, lokalizację. Wprowadzenie zaś do omawianych zasad odnośnie "ogródków gastronomicznych" wymogu zgody właścicieli lub zarządców terenu nie jest określeniem lokalizacji, wykracza zatem poza ramy usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis art. 12 ust.2 upoważniając radę gminy jedynie do ustalania zasad sytuowania nie umocowuje jej do wprowadzenia jakichkolwiek wymogów uzyskiwania pozwoleń osób trzecich (wyrażania zgód) tak znanych ustawie czy jak i dodatkowych.
Wobec powyższego w ocenie Sądu zasadnie kontrolowanej uchwale zarzucono przekroczenie upoważnienia z art. 12 ust. 2 ustawy.
W konsekwencji tego, co wyżej stwierdzono uchybia prawu także § 2 pkt 2 uchwały. Zgodnie z nim bowiem "w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami lokalnymi i terenowymi zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w miejscach usytuowanych w odległości mniejszej niż 50 m od obiektów i placówek wymienionych w pkt. 1 wydane może być po uprzednim uzyskaniu zgody zarządzających tymi obiektami lub placówkami". Zatem i w tym przypadku uchwałą ustalono nie tyle zasadę lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co nałożono wymóg uzyskania odpowiedniej zgody.
Z tych wszystkich względów na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 152
ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w
sentencji wyroku.