II SA/Wr 2680/02

II SA/Wr 2680/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Andrzej Cisek /sprawozdawca/
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Sentencja
Sygnatura akt II SA/Wr 2680/02 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Lwówek Śląski z dnia 24 września 2002 r. Nr LIII/435/02 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Niwnice i Radłówka; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że uchwała opisana w punkcie I nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 2680/02
UZASADNIENIE
Rada Miejska Gminy Lwówek Śląski w dniu 24 września 2002 r. podjęła uchwałę nr LIII/435/02 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach Niwnice i Radłówka, dla terenu związanego z eksploatacją złóż gipsu, anhydrytu i kruszywa naturalnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 113, poz. 984 ze zm.). Załączona do przedmiotowej uchwały dokumentacja formalno-prawna nie zawierała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika dla uchwałodawcy obowiązek polegający na tym, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas 1-3, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 hektara, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Wobec powyższego uchybienia Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały.
W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy Lwówek Śląski wskazała, że naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpiło na skutek założenia, że grunty, które w obowiązującym planie ogólnym gminy zostały zapisane pod funkcje usługowe, uzyskały stosowne zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Skarga dotyczy natomiast braku stosownych zgód na zmianę przeznaczenia dla terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami UO i US.
Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach Niwnice i Radłówka dla terenu związanego z eksploatacją złóż gipsu, anhydrytu i kruszywa naturalnego adaptowano szereg ustaleń dotyczących istniejącego zainwestowania z obowiązującego dotychczas planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Lwówek Śląski, który został przyjęty uchwałą nr XI/38/89 z dnia 27 października 1989 r (opublikowaną w Dz. Urz.
Sygnatura akt II SA/Wr 2680/02
Województwa Jeleniogórskiego nr 16 póz. 219). W przypadkach takiej adaptacji ustaleń w opracowywanym planie miejscowym przyjęto założenie, że przed uchwaleniem planu ogólnego uzyskano wszelkie wymagane uzgodnienia, w tym również stosowne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W związku z tym. że nie udało się odnaleźć dokumentów jednoznacznie potwierdzających, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, w odniesieniu do wskazanych w skardze terenów, zostały już wcześniej wydane, sporządzony plan miejscowy został zaskarżony w związku z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Uregulowania prawnego wymaga 2,71 ha gruntów leśnych klasy IV (należących do Gminy Lwówek Śląski) położonych w obrębie Niwnice i przeznaczonych w miejscowym planie pod usługi oświaty (w obrębie terenu oznaczonego symbolem UO). Rozwiązania planistyczne dla tego terenu zostały adaptowane z obowiązującego planu ogólnego, w którym przeznaczono je także dla usług oświaty. Nie udało się jednak odnaleźć - wśród zachowanych materiałów - dokumentu, który jednoznacznie potwierdzałby, że została uzyskana zgoda na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nieleśne. Kwestionowany przez Wojewodę teren, to dawny i nieco zaniedbany park przypałacowy, który wraz z pałacem - zajmowanym obecnie przez szkołę - znajduje się w rejestrze zabytków i objęty jest w całości strefą "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Ponadto na terenie tego parku występują trzy pomniki przyrody, takie jak: buk pospolity, dąb szypułkowy i jesion wyniosły. Z racji tych wszystkich reżimów ochronnych obszar ten jest dobrze zabezpieczony przed nieprzemyślaną wycinką drzew. Konieczna będzie jednak restauracja parku obejmująca m.in. usunięcie zbędnych samosiejek i uporządkowanie ciągów pieszych. Na terenie jednostki, w której granicach znajduje się także omawiany park, dopuszcza się również: wprowadzanie obiektów małej architektury, niewielkich terenowych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, przeprowadzenie ulic wewnętrznych, zorganizowanie małego parkingu (dla samochodów osobowych i motocykli) oraz miejsc postojowych dla rowerów, przeprowadzanie sieci infrastruktury technicznej oraz lokalizację obiektów i urządzeń towarzyszących tej sieci.
Sygnatura akt II SA/Wr 2680/02
Rada Gminy wskazała, że uregulowania wymaga również 1,80 ha gruntów rolnych klasy III położonych w obrębie Niwnice i przeznaczonych pod usługi sportu (w planie ogólnym i w planie miejscowym), oznaczanych symbolem US. Teren ten, to istniejące od wielu lat - dobrze utrzymane - wiejskie boisko sportowe (zlokalizowane na terenie należącym do Gminy Lwówek Śląski). Jest to jedyny taki obiekt w okolicy. Stanowi także zaplecze dla pobliskiej szkoły, znajdującej się w wymienionym wcześniej zabytkowym parku przypałacowym, w którym nie ma możliwości wydzielenia odpowiedniego boiska sportowego. Obecne usytuowanie boiska nie powoduje rozdrobnienia gruntów rolnych, gdyż znajduje się ono w otoczeniu zwałowiska pokopalnianego, przeznaczonego do rekultywacji w kierunku leśnym, istniejącej enklawy leśnej oraz terenów zieleni z dużym udziałem zadrzewień.
W konkluzji Rada Gminy Lwówek Śląski wniosła o oddalenie skargi Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar
sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek
samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w
Sygnatura akt II SA/Wr 2680/02
sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z
dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jak również na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Lwówku nie może pozostać w obrocie prawnym, jako że została wydana z naruszeniem przepisów prawa, regulujących tryb uchwalania plan zagospodarowani przestrzennego.
Oceniając legalność zakwestionowanej uchwały należy zważyć przede wszystkim, iż zgodnie art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok SN z 22 lutego 2002 r., III RN 203/00, OSNP 2001/20/606).
Należy wskazać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis gminny jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie i podobnie jak ustawy w jakikolwiek sposób ograniczające prawo własności nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok NSA z 7 czerwca 1999 r., IV SA 926/97, LEX nr 47786).
Z tym koresponduje stanowisko, zgodnie z którym przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą
Sygnatura akt II SA/Wr 2680/02
regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX 53377).
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Takie przepisy szczególne zawiera m.in. powoływana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. W ustępie 2 pkt 1 powoływanego przepisu stanowi się, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W rozpatrywanej sprawie teren objęty przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego przekracza obszar 0,5 ha i tym samym wymagał uzyskania wspomnianej zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Brak wymaganej zgody ministra oznacza naruszenie trybu postępowania związanego z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli chodzi o skutki takiego naruszenia to należy zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Nie można podzielić argumentacji Rady Gminy, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia jedynie ze swoista adaptacją ustaleń przyjętych w dotychczas obowiązującym planie miejscowym. Nie uzasadnia to przyjęcia swoistego domniemania, że przed uchwaleniem dotychczas obowiązującego planu ogólnego uzyskano wszelkie wymagane uzgodnienia, w tym również stosowne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a
Sygnatura akt II SA/Wr 2680/02
tylko nie udało się odnaleźć dokumentów jednoznacznie potwierdzających, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, w odniesieniu do wskazanych w skardze terenów, zostały już wcześniej wydane. Brak wspomnianych dokumentów zawierających wymaganą zgodę ministra jest tożsamy z brakiem takiej zgody.
Tym samym Sąd był obligowany, stosownie do zapisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wyeliminowania powyższego zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, z obrotu prawnego.